固定资产投资项目档案管理制度建设问题浅析

文・李萌萌

固定资产投资项目档案管理制度建设问题浅析

文・李萌萌

固定资产投资项目是以扩大研发生产能力为目的而进行的技术改造基本建设工程，以及设备仪器更新与升级换代等建设项目。固定资产投资项目档案（以下简称项目档案）是指伴随整个项目建设流程（立项论证审批、可行性研究，勘察、设计、施工、监理、竣工，采购、安装、验收等活动）而产生的一系列具有归档保存价值的文字材料、图纸、照片、实物、声像资料等，是对项目的完整、系统、客观、准确的记录，对项目建设和后续维修维护与改扩建具有重要的参考价值，也是项目后评价的主要材料依据。做好项目档案管理对于总结投资效果、提升国有资产经营能力具有重大意义。

伴随着国民经济的高速发展和国防建设的迫切需求，国家大幅度增加了国防科技工业部门的固定资产投资支持力度，建设单位项目管理任务大幅度提升，并且由于建设项目中新技术的应用，对应档案管理复杂度和难度也不断提高，一度普遍出现了项目档案资料收集不完整、内容不完善、保存不合格、使用不规范等问题。

为此，原国防科工委、国家档案局联合颁布了《国防科技工业固定资产投资项目档案验收办法》（科工办〔2007〕161 号，以下简称《验收办法》），提出了项目档案管理的基本要求，并规定通过专项档案检查验收，是项目通过竣工验收的先决条件。中国电子科技集团公司配套制定了《固定资产投资项目档案验收评分细则（试行）》（以下简称《评分细则》），通过组织宣传培训和交互检查验收，进一步落实项目档案管理工作的具体施实。

通过这些措施，中国电子科技集团各成员单位项目档案管理水平发生了极大地提高。然而在项目档案检查验收工作中也发现，一些建设单位由于项目档案管理制度建设不完善，导致业务部门与档案管理部门协调困难，对档案管理工作的提高造成了很大的困扰。下面结合档案管理工作实践，对档案管理制度建设过程中的一些常见问题进行具体梳理分析，并提出应对措施建议。

一、档案制度缺失问题

项目档案管理工作早期主要的问题，是很多单位缺乏专门的档案管理制度，没有项目档案收集、整理、保管、利用的基本要求，更谈不上相应的部门岗位职责要求与分工，主要依靠业务部门根据自身需要收集和保存积累资料，导致项目档案管理盲目、混乱，验收检查时就会发现资料收集不齐全、文件内容缺失、组卷整理不规范、检索调用困难等基本问题普遍存在，甚至在业务部门和档案管理部门的职责推诿中造成了重要资料的散失。

例如，在一次档案验收时，发现该单位购置的设备没有保修卡，验收专家指出后，档案管理人员不知道，项目负责人也不知道，只有问采购人员，才发现是在采购人员手中暂存着。进一步的了解得知，采购员正因为是知道保修卡是仪器设备的重要终身资料，直接影响到设备运行过程中的维修与维护，也是当设备发生故障时与供货商交涉的重要凭据。但是因为没有相应的档案管理制度明确规定必须随设备入库及时归档，反倒“不敢随便放到资料库里”，而是自己慎重收藏起来了。

这种现象随着近年来《验收办法》和《评分细则》的宣贯落实，已经引起了建设单位的高度重视，基本建立健全了档案管理制度。在近年来的档案检查验收中可以明显体现出来，项目档案的基础管理和档案完整性都有了很大进步。

二、档案制度的可操作性

目前项目档案管理制度方面的问题，已经深入到了制度要求与建设单位岗位设置和工作流程建设相关的可操作性，与业务部门和档案管理部门相关人员业务素质相关的执行操作严谨性等方面，成为制约项目档案管理质量和效率的深层次因素。

以资料的收集整理和案卷归档环节为例，这是作为素材的文件资料转化为规范档案的关键一步，但又恰恰出现在业务和管理两类职能部门的工作界面上，如果管理制度缺乏明确的职责和分工要求，就很容易造成工作的脱节：业务部门可能会觉得我只需要忠实的收集、提交建设过程中形成的资料给档案部门即可；而档案部门则可能以为自己不懂技术，所以完备、条理、规范地组卷是业务部门的事，自己只需要做到严格记录、安全保管、提供利用就可以了。

笔者所在单位，几年前某固定资产投资项目接近尾声时，业务部门推着小推车把毫无逻辑排列的一堆材料交给了档案室，而档案室对于整个项目的情况不了解，无法条理系统地整理这一车杂乱无章的材料。匆忙中两个部门勉强配合把材料大概进行了整理，结果档案验收时专家指出多处问题。

这个问题的出现是由于管理制度对相应的工作界面规定模糊造成的，这个矛盾的化解需要结合单位实际，明确个性化的制度规定。比如业务特色集中、档案部门岗位配置较弱的单位，就可以采取业务部门组卷归档、档案管理部门指导检查、案卷保存的模式；而业务面广、档案管理部门岗位配置较强的单位，则可以考虑业务部门只需要及时完整收集、提交档案资料，由档案部门承担起准归档阶段的材料审查、整理、组卷，自行完成归档管理。

笔者所在单位后来根据业务和岗位特点规定了一种折中处理方式，由档案室制定宣贯归档资料要求，各业务部门设立兼职档案员，以卷为单位收集项目建设资料，保证文件齐套性和正确性交付档案室，档案室再进行形式审查并负责完成规范组卷归档，既保证了业务链条的有效衔接、又保证了档案的准确、完备和系统、规范，在最近两次档案验收中都以高分通过了验收。

三、档案制度的完备性

制度是相对静态的，但实际工作中面对的情况千变万化，需要不断修订完备档案制度。这不仅是需要适应技术进步带来的档案资料形式和内容的变化，甚至还要延伸到对建设项目合作方的制约。例如有些建设单位与参建单位签订合同中，对档案工作的具体要求没有专项条款做出明确规定，导致在建设项目档案验收和项目最终验收时，有些参建单位或监理单位会以相关工程已结束为由，不参加、不配合档案验收。更大的隐患是，由于没有从法律上对参建单位的项目档案管理工作形成有效约束，导致对建设单位的相关利益保护的缺失。

笔者所在单位几年前的一次项目档案验收会中，专家发现基建图纸与设计变更通知单对应关系不明确，要求参建单位到验收现场解释，但是参建单位各种理由推脱迟迟不到现场。在单位不断催促下，第二天才到会解释问题，严重拖延了验收会议时间，虽然解释清楚了问题但也给项目评价造成了恶劣的印象。为此，笔者单位亡羊补牢，再次修订完备档案管理制度，增加了“项目文件材料的收集、整理和归档纳入合同管理，要求明确，控制措施有力”的条文。建设单位与参建单位签订合同，提前设立专门条款，明确项目档案工作的具体要求，建设单位就变被动为主动，既保证项目建设顺利完成，又保证了项目档案的齐套与完整性。

四、档案制度执行的严肃性

档案管理工作的规范化，除了完备档案管理制度作基础，还需要严格的执行来落实。没有到位的执行，一些制度就成了虚设。

实际工作中经常发现，有些文件材料签字没有日期，尾页有空白项不填写，领导批示和签字内容不全等等，日后一旦发生合同纠纷，就有可能因为合同生效日期或成立条件的分歧，使建设单位成了被动方；一些设备仪器的购置合同、技术协议中也经常出现落款签字处只有责任人签名而没有签署日期的情况，也会给解决纠纷或是责任追溯造成困难，甚至给腐败留下漏洞；还有一些表格的填写，签署流程没有问题，但是主管领导在审批时只签姓名，没有具体意见，不符合审批规定，也不符合档案质量的要求。这类问题根源在签署人，单位领导应该在管理过程中， 更多的关注各项制度的落实情况， 认真执行各项制度的具体要求。

总之，档案管理工作水平的提升，需要专业制度的保障。管理制度的设计，要着眼于建设单位的业务流程和岗位设置，做到分工明确，责任清晰。制度的内容既要覆盖对档案资料构成的要求，又要明确对项目相关单位档案建设责任的要求。所有这些要求，都必须通过严格执行落实到现实工作中去，才能充分发挥制度建设对项目档案管理工作的指导和提升作用。综上所述，通过具体案例分析展示固定资产投资项目档案管理制度建设不同侧面和环节的常见问题以及应对策略，希望能给同行提供有益的参考。

（作者单位：中国电子科技集团公司第41研究所档案室）