我省法律援助案件档案管理的实践与思考

■　杨长利　陈雪娇

我省法律援助案件档案管理的实践与思考

■杨长利陈雪娇

法律援助制度，也称法律救助，是世界上许多国家普遍采用的一种司法救济制度，它作为实现社会正义和司法公正、保障公民基本权利的国家行为，在一个国家的司法体系中占有十分重要的地位。1994年初，司法部首次公开提出建立中国司法法律援助制度的设想，并陆续在北京、上海、广州、青岛等城市开始了法律援助制度的试点。2003年7月21日，为保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作，国务院制定发布了《法律援助条例》。此后，法律援助工作迅速发展，在促进人权司法保障、推进民生建设中发挥了非常重要的作用，有力维护了人民群众的合法权益。期间，形成了大量的法律援助案件档案，但大多存在收集不齐全、整理不规范、保管不安全、利用不方便的问题。针对这些问题，为收好、管好、用好法律援助案件档案，全国很多地区相继出台了法律援助档案管理办法，对推动当地法律援助案件档案的规范整理起到了积极的作用。

由于各种原因，云南一直没有出台这样的规范，法律援助案件档案的整理处于各自为战的状态，全省各地法律援助案件档案的收集范围、保管期限、整理方法、移交接收等都没有统一的要求。为加强和规范我省法律援助案件档案管理工作，云南省档案局和云南省司法厅于2014年10 月17日制定下发了《云南省法律援助案件档案管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）。《管理办法》明确了法律援助机构、法律援助案件承办机构和人员在法律援助案件档案管理中的职责；对法律援助案件档案立卷归档的原则，归档材料的收集，卷内材料排列顺序，案卷的编目、装订、保管、鉴定、销毁与移交等均作了明确规定，对案件档案封面、卷内目录填写内容作了统一要求。《管理办法》的实施，对规范云南省法律援助案件档案的管理工作，提高法律援助机构案件档案的规范化、标准化管理水平取到积极推动作用。

玉溪市档案局和司法局收到《管理办法》后，及时组织相关业务人员进行学习和研讨，并对市级和9县区法律援助中心法律援助案件档案的收集、整理、保管、利用等情况进行调研。通过调研，我们发现，由于没有统一的要求，各县区大部分法律援助案件档案没有经过系统整理，少部分经过整理的档案也不规范。为此，市档案局和市司法局要求市级和各县区法律援助机构要在2015年底前按照要求，把历年来形成的法律援助案件档案整理规范。在研究中我们还了解到，《管理办法》虽然对法律援助案件档案立卷归档的原则，归档材料的收集，卷内材料排列顺序，案卷的编目、装订、保管、鉴定、销毁与移交等均作了明确规定，对案件档案封面、卷内目录填写内容作了统一要求。但对整理原则和档案数字化的规定过于笼统，也没有案卷封面、盒脊样式及规格、卷内备考表、卷内目录、移交登记表、案卷目录、案卷目录封面没有统一的规格样式，不便于操作。按照《管理办法》所整理出来的档案，可能也会五花八门，达不到规范化的要求。

针对这些问题，玉溪市档案局和市司法局依据《管理办法》要求，结合基层实际，经多方征求意见，形成了《玉溪市法律援助案件档案整理办法（试行）》（以下简称《整理办法》）。《整理办法》在《管理办法》规定的基础上，结合基层实际，进一步细化要求，使之更具操作性、指导性。按照《管理办法》和《整理办法》的要求，市级和红塔区、江川县已经完成了历年法律援助案件档案的规范化整理工作，共整理案件档案4300余卷，其他县正在有序推进。

一、《整理办法》的创新与实践

（一）全宗设置及其分类

法律援助案件档案不设独立全宗，作为市、县（区）司法局全宗下单独的一类专业档案，与文书档案、会计档案、科技档案、照片档案、实物档案等作为司法局全宗一级类目，下设刑事案件、民事案件、行政案件、非诉讼案件四个二级类目，二级类目下按年度——保管期限进行分类归档。

（二）立卷归档

按照一案一卷的原则立卷，以卷为保管单位，采用子母盒方式进行管理。规范统一案卷封面、卷内目录、档案盒规格、案卷目录、移交登记表、卷内备考表等，并制定了规格样式，做到全市范围内标准统一。

1.案件封面的构成。封面由档号、案件类型、案号、收案日期、结案日期、案卷题名、受援人、对方当事人、承办单位、承办人员、审理机构、主办人、审结案号、审级、案件办理结果、立卷人、归档时间、保管期限、密级等内容构成，并对每一项内容的填写进行举例说明。与《管理办法》相比，新增了“对方当事人”、“总页数”、“密级”、“备注”四项，并将“案由”修改为“案卷题名”。在录入要求中明确案卷题名一项应填写受援人+案卷事项，如储xx申请交通肇事案件法律援助。

2.卷内目录表及著录要求。由承办人员在结案时，按要求填写或打印卷内目录。其中：“文号”为新增项目（著录要求按照档案数字化中文件级目录要求著录）；日期填写材料形成时间，统一著录格式为8位阿拉伯数字；页号按“档号”中要求填写材料起始页号。

3.档号结构：《管理办法》第二十五条规定，档案编号结构为：全宗号—案件类别·年度—保管期限—案卷号。在实践中，我们按照《档号编制规则》（DA/T13-94）的规定，档号结构选择全宗号—类别号—案卷号—件、页（张）号的结构，即全宗号—案件类别·年度·保管期限—案卷号—页（张）号。案件封面及案卷目录中的档号项不填页（张）号。其中：全宗号为法律援助机构所属司法局全宗号，由本级国家综合档案馆给定；案件类别填写法律援助案件所属类型，分刑事、民事、行政、非诉讼四类，分别以“XS、MS、XZ、FS”进行标识（汉语拼音，大写）；年度填写法律援助机构审批年度，以4位阿拉伯数字标注；保管期限分为永久、30年、10年，分别以“Y”、“D30”、“D10”标识；案卷号按照同类型案件档案，在同一年度下永久、30年、10年的保管期限分别排列编流水顺序号，不能有空号或重号，采用三位阿拉伯数字标识；页（张）号按照案卷内每份材料的起始页号，以三位阿拉伯数字标识。

4.档案盒。整理规范的案卷统一装入档案盒内，填写有关项目。所填项目全部采用黑色碳素墨水进行填写。各立卷单位也可根据实际情况用无酸牛皮纸打印后粘贴在档案盒相应位置上，但不得更改样式。档案盒脊填写全宗号、类别号、起止案卷号。类别号按照档号中“案件类别·年度·保管期限”要求编写，如：刑事类2014年永久保管期限的案卷类别号为“XS.2014.Y”。

5.案卷目录。《管理办法》未明确要求制作案卷目录。实践中，我们要求法律援助案件档案按照统一规定编制案卷目录，可按照永久、30年保管期限混编目录顺序号，10年保管期限的单独编制目录顺序号。每一本案卷目录所含案卷数量一般以三位数为宜，超过1000时以完整年度断号，从头另编目录顺序号。

（三）案件档案数字化

《管理办法》对案件档案的数字化未作明确规定和要求，在实践中，我们根据数字档案馆和数字档案室建设的相关要求，对档案数字化作了具体的规定和要求。

1.法律援助案件档案使用全市统一的档案管理软件进行管理，开展档案的条目录入及原文数字化工作。

2.案卷级目录著录项目。全宗号、案卷号、年度、案件类型、案号、收案日期、结案日期、案由、受援人、对方当事人、承办人、承办单位、审理机构、主办人、审结案号、审级、案件办理结果、立卷人、归档时间、保管期限、总页数、密级。其中：年度填写法律援助机构审批年度，与档号中一致，填写4位阿拉伯数字，如2014年著录为“2014”；收案日期、结案日期、归档时间统一著录为8位阿拉伯数字；承办单位、审理机构必须填写单位机构的全称。

3.文件级目录著录项目。顺序号、材料名称、日期、页号、文号。其中：日期填写材料形成时间，统一著录格式为8位阿拉伯数字；页号按“档号”中要求填写材料起始页号；文号为文件制发机关、团体或个人编制的文件编号，照原文著录，无文号此项为空，对文件编号的括号一律用“［］”著录，“［］”内一律用四位阿拉伯数表示年份，如玉发（83）12号，著录为玉发［1983］12号。

4.原文扫描按《云南省机关文书档案数字化扫描规范（试行）》要求完成后，挂接到文件级目录下。涉及国家秘密和个人隐私的案卷应列为涉密卷，按国家有关保密规定进行管理。

（四）有关规格及材料标准

1.档案盒外表面规格及材料标准按照《归档文件整理规则》（DA/T22-2000）中文书档案盒的规格和材料标准进行统一制作。档案盒封面可印刷“法律援助案件档案”字样，或采用空白封面。档案盒脊进行了样式统一，考虑到是子母盒方式保管，将盒脊厚度统一设定为40mm。

2.案卷封面、封底大小全部统一为A4型，采用无酸牛皮纸制作，封底可同时作为备考表。案卷目录、卷内目录A4型。

二、加强法律援助案件档案管理的思考

（一）卷内材料中支付凭证的收集

基层法律援助机构因各地财务制度等因素，往往是按月或者按季发放案件补贴费用，按月或按季制作总的支付凭证，无法按照云南省办法所要求的，每个案件都有单独的案件补贴支付凭证。如果将支付凭证复印装订到相应的每一个案件中，将会造成大量的重件和不必要的资源浪费。笔者认为，对于支付凭证的收集归档，各地可根据实际情况确定是否收录到案件档案中保管，或每年的支付凭证作为单位会计档案的一部分管理，保管期限可以确定为永久。

（二）保管期限的划定

《管理办法》对保管期限进行了详细的划分，但划分依据过于简单。《云南省法律援助案件档案保管期限表》中，刑事类案件以判处年限在15年以上、5至15年、5年以下作为划分保管期限的依据，民事类案件按照诉讼标金额在50万元以上、10万—50万元、10万以下作为划分依据，行政类案件按照当事人一方是省一级或国家部一级单位、厅局一级单位、厅局以下一级单位作为划分依据。如：刑事类案件15年的刑期与14年的刑期相比，虽只相差一年，但保管期限一个划入永久、一个划入30年。特别是行政类案件中，县区一级最高行政级别只是县处级，单纯靠行政级别来划分保管期限明显未考虑到基层实际情况。加之按照2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》文件精神，以后案件将实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，这就决定了一个案件不管涉案金额的多少、判处年限的长短或涉案人员级别的高低，办案人员都将终身负责。如果按照《管理办法》中所要求进行保管期限的划分，无法满足工作的需要。我们在实践中的做法是将全部案件档案的保管期限确定为永久，但这样的做法，是否妥当，也值得商榷。

作者单位：玉溪市档案局