机构养老服务的认识误区、原则及改进措施

2016-02-02田钰燕

中国老年学杂志 2016年11期

关键词：机构养老

田钰燕

(梧州学院文法学院，广西　梧州　543002)

机构养老服务的认识误区、原则及改进措施

田钰燕

(梧州学院文法学院，广西梧州543002)

〔关键词〕机构养老；支持体系；社会养老服务体系

我国老年人口基数大，增长快并日益呈现高龄化、空巢化、病残化趋势。加强社会养老服务体系建设已经成为老年人社会福利服务发展的重点。

1机构养老服务的认识误区

1.1将机构养老等同于机构养老服务或养老机构机构养老、机构养老服务及养老机构是3个不同的概念。机构养老是与居家养老相对应的一种养老方式或模式，指以各种养老机构为载体(不包括社区中养老居所 )，依靠国家资助、亲属承担或老年人自助并由养老机构提供养老照料的养老模式〔1〕。机构养老服务是机构养老和社会服务的一种交叉组合服务形式，是指由专业养老机构为老年人提供基本养老服务，服务的内容包括生活照料、医疗康复、心理护理、精神慰藉等。养老机构是指为老年人提供集中居住和照料服务的机构，它是机构养老模式的重要载体和落地产品，不同的投资主体通过兴办具体的养老机构设施，由养老机构实体来实现其基本养老服务〔2〕。

1.2将机构养老等同于入住养老机构进行养老大多数学者认为老年人入住养老机构进行养老都属于机构养老，例如，朱勇〔3〕认为机构养老是由养老机构提供养老照料职能的养老模式；李翌萱〔4〕认为机构养老是老年人在养老院等养老机构安度晚年。虽然养老机构是机构养老方式的重要载体，但并不是老年人入住到养老机构，就属于机构养老。例如，社区中养老居所虽然是养老机构，但它与社区密切联系，对社区养老服务很依赖，更符合于社区养老，而不是机构养老。

1.3将机构养老视为补充作用随着工业化和城市化的发展，家庭结构的变化导致家庭规模小型化、空巢化及出现大量留守家庭、失独家庭、空巢家庭等特殊家庭，使得家庭养老功能不断弱化。而失能、半失能老年人的数量还将持续增长，照顾和护理问题日益突出，对专业化养老机构需求与日俱增，机构养老已经成为老年人福利发展的重要方式。值得注意的是《中国老龄事业发展“十一五”规划》将机构养老在老年人社会福利服务体系中定位于补充地位。而《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《中国老龄事业发展“十二五”规划》、《社会养老服务体系建设规划(2011～2015年)》等法律制度中将机构养老定于支撑作用。这个定位是具有远见的，这是预见到机构养老未来发展的重要性，它会成为一种日趋重要的选择。但是目前有的学者〔5〕及一些地方出台的政策还是将机构养老定于补充作用，例如，2012年广西人民政府办公厅印发的《广西壮族自治区创新农村养老服务体系建设工作方案》中提到：“以居家养老为主、社会养老为依托、机构养老为补充的农村养老服务体系”。忽视机构养老未来发展的重要性，最终也不利于社会养老服务事业的发展。

2机构养老服务改进与发展经验

机构养老服务完善的理论基础主要包括：福利多元主义理论、社会福利社会化和顾客导向理论。福利多元主义理论认为政府不再是唯一的福利提供者，社会福利可由公共部门、营利组织、非营利组织、家庭和社区4个部门共同来负担〔6〕。政府在社会福利中的直接供给角色逐渐转变为福利服务的规范者、购买者、管理者、仲裁者及促使其他部门从事福利服务供给者的角色，政府在福利领域留下的空间则由营利组织、非营利组织、家庭与社区等共同来承担〔7〕。福利多元主义理论指出，包括机构养老在内的社会养老服务不仅仅是政府的责任，社会养老服务的发展还需要营利组织、非营利组织、家庭和社区的共同参与。机构养老服务是社会养老服务体系中不可缺少的部分，发展和完善机构养老服务有利于解决失能和半失能老年人的照料和护理问题，是适合我国社会养老服务持续健康发展的养老服务方式。社会福利社会化理论主张，在政府倡导、组织、支持和必要的资助下，动员社会力量建设社会福利设施，开展社会福利服务，满足社会对福利服务的需求〔7〕，主要包括：投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化。社会福利社会化理论对于中国机构养老服务的完善具有指导意义，有利于鼓励和支持各种社会力量举办不同类型的养老机构，扩大机构养老规模，丰富养老服务内容，提高机构养老服务队伍的专业化水平。

顾客导向理论认为组织应考虑如何通过产品及与创造、传送产品和最终消费产品有关的所有事情，满足顾客需要。组织的服务必须以顾客的需求为前提，提供服务的目的是满足顾客的需要和愿望，而不是服务提供者单方面的愿望甚至是强迫行为〔8〕。顾客导向理论指出，机构养老服务应以老年人的需求为出发点，满足老年人多元化的养老服务需求，提高老年人的生活质量。我国应进一步加强机构养老服务利医疗卫生的结合，丰富机构养老服务的内容和项目，提高服务质量和水平，以满足老年人机构养老服务的需求。

国外机构养老服务的发展经验可以概括为两个方面：①国外机构养老服务经历了一个发展-繁荣-衰退-改革的过程。机构养老源于十九世纪英国社会对济贫法的机构式收容穷人。为应对工业化引起的社会结构变化和家庭功能弱化所带来的社会问题，英国开始建立老人机构〔9〕，将机构照顾的方式引入老年人照顾。欧洲各国相继建立了许多机构，将需要照顾的孤儿、老人、精神病人等集中于机构中提供服务和照顾〔10〕。随着时间的推移，机构养老逐渐暴露出一些问题，如老年人对养老机构形成了依赖，与社会产生隔离，缺乏自我或自立意识。上述问题引发西方社会的反思，20世纪50年代以后，英国政府将社区照顾的方式引入老年人照顾，认为对老年人而言，最佳的地方就是自己的家，要通过居家服务来给予他们必要的协助，以避免他们在应对身体衰弱和疾病的时候与社会产生隔离〔11〕。福利国家危机爆发以后，社区照顾被福利国家广泛用于解决那些需要长期照顾的失能、半失能老年人和残疾人的照料问题〔12〕。虽然社区养老照顾对机构养老照顾有一定冲击，但西方国家仍然认为机构养老服务具有社区养老服务不可比拟的优势，是老年人社会福利改革与发展的一种基本养老服务方式和应对人口老龄化浪潮的重要福利举措。为完善机构养老服务，西方国家进行社会化改革，鼓励多种主体参与机构养老，提供多元化养老服务，以满足老年人不同的需求。②建立机构养老服务支持体系。鼓励和调动社会力量参与机构养老，建立不同功能类型的养老机构，根据老年人需求，提供多元化的养老服务。如美国按照功能不同，将养老机构分为一级护理型、二级护理型、一般照顾型和混合型。注重老年人的精神生活和能力培养，如匈牙利、新加坡、日本的养老机构都注重丰富老年人精神生活，强调和鼓励老年人发挥自己的能力，找到自我价值。政府实行有效的监督，例如日本制定了《老人院的机能及服务评价》、《社会福利机构运营指南》、《特殊养护老人院老人保健设施服务评价基准》等政策，以实现服务的标准化和提高服务质量；荷兰建立了一套严格统一的教育培训制度，以加强机构养老服务队伍的专业化和职业化。

3中国机构养老服务改进的理念

3.1保证老年人生活质量老年人生活质量是指老年人对自己的物质生活、精神文化生活、身心健康(或称生命质量)、自身素质、享有的权利和权益及生存(生活)环境等方面的客观状况和主观感受所做的总评价〔13〕。选择养老服务方式应以确保老年人生活质量为前提，并在此前提下，根据老年人的阶层、需求、经济状况等因素来决定选择哪一种养老服务方式。虽然居家养老、社区养老、机构养老都是确保老年人生活质量的养老服务途径，但是机构养老服务更有利于确保失能、半失能老年人的生活质量。

3.2可持续照顾可持续照顾的理念应贯穿到社会养老服务体系中，居家养老服务、社区养老服务、机构养老服务都是满足老年人多元化需求的可持续照顾养老服务方式。这3种养老服务方式在各司其职的同时达到相互补充、相互支持、形成完整的综合性和可持续性的养老服务体系。可持续照顾理念是尽量让老年人在同一家专业养老机构安享晚年。如果由于身体健康状况需要转到另一家养老机构，老年人可能会因为不适应而导致身体状况更差。因此，专业养老机构需要通过丰富服务内容、提高服务水平和业务技能等改进机构养老服务来秉承可持续照顾的基本理念。

3.3尊重老年人意愿《中华人民共和国老年人权益保障法》中明确规定：“对生活不能自理的老年人，赡养人应当承担照料责任；不能亲自照料的，可以按照老年人的意愿委托他人或养老机构等照料”。这为尊重老年人意愿提供了法律依据和保障。机构养老服务必须尊重和尽量满足老年人的意愿，老年人意愿直接关系到他们的生活质量。

4中国机构养老服务改进的原则

4.1坚持共同责任原则机构养老服务强调家庭、政府、社会的多方责任。离开家，入住专业的养老机构，老年人普遍会感到孤独、寂寞、缺少家的温暖和自由。因此，机构养老的服务发展，必须强调家庭的养老服务责任，家庭成员应给予居住在养老机构的老年人更多的精神慰藉和心理支持，让他们感受到亲情滋养和家的温暖。同时也应该明确政府和社会在机构养老服务中的责任。政府应建立政策支持体系，通过老年护理补贴、床位补贴、专业护理人员补贴、护理保险、老年人意外伤害保险等支持机构养老的服务发展。社会应该通过志愿者组织、社工等为老年人提供心理支持与帮助，构建社会支持体系，提高和完善机构养老的服务质量。

4.2坚持分类化发展原则机构养老服务的基本宗旨是依靠专业养老机构提供的服务，为入住养老机构的老年人提供必要的养老服务，以保障他们的生活质量，并满足其心理意愿。老年人由于健康状况、生活自理能力、经济状况等差异，对机构养老服务的需求也不相同，所以养老机构应分类化发展，即建立不同类型和功能的养老机构，为老年人提供专业的养老服务。《社会养老服务体系建设规划(2011～2015年)》中提到：“在机构养老层面，重点推进供养型、养护型、医护型养老设施建设”。老年人可根据自身的情况和心理意愿，选择哪一种类型和功能养老机构提供的养老服务。

4.3坚持福利与产业兼并发展原则一方面强调机构养老福利性质，通过建立机构养老服务的政策支持体系来提高服务质量；另一方面是鼓励和调动民间力量将养老做成一个产业，使机构养老的投资主体通过丰富养老服务内容、提高养老服务质量打造出品牌的养老机构，从而获得丰厚的经济回报。

4.4坚持机构为支撑的原则正确定位和明确机构养老在我国社会养老服务体系中的作用，直接关系到机构养老服务的发展和改进。居家养老和社区养老符合中国传统的养老文化和国情，面向的对象主要是能自理的老年人，所以在我国社会养老服务体系中分别处于基础和依托的地位。而机构养老服务的对象主要是失能、半失能老年人，这些老年人一般是完全不能自理或部分不能自理，他们需要养老机构提供专业的养老服务，对服务的项目、人员、水平等方面要求会更高。

5改进中国机构养老服务的对策

5.1逐步明确机构养老服务内容和运作我国机构养老服务内容过于笼统、不够明确，缺乏评价的标准。因此，完善机构养老服务必须要明确服务内容和运作。

5.2健全机构养老服务的政策体系要尽快试点建立护理保险、老年护理补贴和老年人意外伤害保险制度，加快建立完善养老机构责任保险制度，为机构养老服务提供必要的支持。建议在《社会保险法》中增加“护理保险”，具体内容包括对护理保险的参保人、资金筹集渠道、享受护理保险待遇的条件等方面的规定。与此同时，为65岁以上，需要经常照料的老年人提供老年护理补贴。为入住养老机构的老年人提供老年人意外伤害保险，由老年人自愿购买，保险费由国家、养老机构、老年人共同承担。养老机构责任保险逐步实现从养老机构自愿参加到强制参加，保险费由国家、养老机构共同承担。

逐步建立有助于改进机构养老服务的照顾者津贴。这项政策是对提供机构养老服务的照顾者给予履行社会责任认同。照顾者可以是接受机构养老服务老年人的家人或者朋友。领取照顾者津贴需要由照顾者本人申请，并且必须同时满足以下条件：年满16周岁；每星期提供照顾至少28 h；不再接受全日制教育；月工资收入低于当地最低工资标准。还需要对照顾者提供的养老服务进行评价和监督以作为领取津贴的依据。

加大对养老服务产业专业人才的培养，建立一套严格统一的养老服务职业教育培训制度。鼓励和支持高等院校和中等职业学校设置养老服务相关课程和培养老年医学、营养、心理和护理等方面的专业人才，同时对养老机构的主管及护理人员进行岗前培训和一系列连续性在职培训。推行养老护理员持证上岗制度，要求养老机构的护理员必须持有养老护理员职业资格证且接受岗前培训。在机构养老服务中引入专业社会工作人才机制，每个专业养老机构至少配备一名专业社工，并设置符合其专业的岗位和工资制度。

机构养老服务需要的其他支持政策还包括建立机构养老服务需求和服务质量的评估机制；加快建立从事养老服务的志愿者队伍，鼓励和带动更多志愿者队伍参与机构养老；建立机构养老服务信息网络平台，实现每个入住专业养老机构的老年人都有一个基本信息电子档案；逐步解决养老机构医生和护士职称、工资待遇，职业认同等问题。

5.3优化机构养老服务的基础环境①应改善现有养老机构的居住环境，设立老年人室外活动场所、阅览室、文艺室等设施，检验养老机构的房屋安全质量和消防设施是否合格，使用养老护理专业设备和辅具，进行老年人无障碍居住环境改造，加快推进养护型、供养型、医护型等不同功能和类型的养老机构建设。②要丰富老年人的精神文化生活。组织老年人开展文化体育娱乐活动，发展老年人志愿者队伍，鼓励老年人参加各种公益组织和公益活动，找到自身价值，为老年人提供劳动机会，如：在老年人居室阳台放一个种植箱或者在室外开辟一块空地，让老年人种上自己喜欢的蔬菜、花卉等植物。

弘扬儒家文化的孝道思想。倡导家庭成员之间要相互帮助，提倡尊老敬老的光荣传统，应常去看望入住养老机构的家庭成员，给予他们更多的关心和照顾，营造和谐温馨的机构养老氛围。对青少年进行敬老、爱老、养老、助老的道德教育，发展青少年志愿者队伍，经常去养老机构开展丰富多样的志愿服务活动，营造良好的机构养老服务社会氛围。

完善机构养老服务还需要切实保障老年人合法权益。应把五保、三无、失独老人列为法律维权服务的主要对象，在涉及老年人保险、医疗、财产、人身伤害等方面，要为老年人提供全方位、高质量的法律服务，以切实保障其合法权益。

综上，机构养老服务是社会养老服务体系的支撑，国外机构养老服务的发展历程及其对机构养老服务的支持政策为我国机构养老服务的发展和完善提供了有益的经验；机构养老服务要坚持尊重老年人意愿、确保老年人生活质量、可持续照顾等基本理念，坚持共同责任、分级化发展、福利与产业兼并发展和机构为支撑等原则；逐步明确机构养老服务内容和运作，尽快建立包括护理保险和老年护理补贴及老年人意外伤害保险和养老机构责任保险制度、照顾者津贴政策、严格统一的养老服务职业教育培训制度、机构养老服务需求和服务质量的评估机制等与机构养老服务有关的政策支持体系，并不断改善老年人的生活与合法权益保障等机构养老所需的基础环境。

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