敦煌西湖国家级自然保护区生态补偿法律机制的研究

潘志伟，徐　佳

（1.兰州理工大学法学院，兰州730050；2.山西农业大学信息学院，陕西晋中030800）



敦煌西湖国家级自然保护区生态补偿法律机制的研究

潘志伟1，徐佳2

（1.兰州理工大学法学院，兰州730050；2.山西农业大学信息学院，陕西晋中030800）

摘要：甘肃是我国西北乃至全国重要的生态屏障，其生态建设关系到了全国的生态安全。阐述甘肃敦煌西湖自然保护区实施生态补偿的必要性，对生态补偿机制进行了可行性分析，较深入的分析该生态保护区亟需解决的问题，同时提出有利于构建敦煌西湖自然保护区生态补偿法律机制的相关建议。

关键词：自然保护区；生态补偿机制；社会参与

1　生态补偿机制建立的必要性

甘肃敦煌西湖自然保护区1992年2月经甘肃省人民政府批准建立省级自然保护区，于2003年6月晋升为国家级自然保护区。西邻库木塔格沙漠和罗布泊，南接阿克赛县，北接新疆哈密市，总面积66 万hm2，其为野生动物类型的自然保护区，主要保护对象为野生动物及荒漠湿地。区内共有种子植物约80种，其中被子植物79种、裸子植物1种；共有动物资源196种，其中鸟类141种、哺乳类32种、爬行类13种、鱼类8种，两栖类2种。区内国家I级重点保护野生动物6种，II级重点保护野生动物33种，列入《濒危野生动植物物种国际贸易公约》附录的36种，列入《中华人民共和国政府和日本政府保护候鸟及栖息环境协定》的32种，列入《中华人民共和国和澳大利亚政府保护候鸟及栖息环境协定》的11种[1]。保护区的良好的湿地环境成为鸟类的乐园，成为野骆驼和鹅喉羚等野生动物的避难所。同时湿地巨大的涵养水源功能对维护敦煌绿洲地下水平衡起到关键性作用，为保护世界文化遗产莫高窟以及抵御库木塔格沙漠东侵筑起天然屏障。

2　生态补偿机制建立的可行性

2.1良好的社区参与雏形

敦煌国家级自然保护区内无村庄、无居民，与保护区毗邻的只有阳关镇二墩村，该村四面环沙，以葡萄种植为主。管理局为了改善村庄的小气候，在村庄周围开展植树造林。同时组织科技人员为群众讲解葡萄栽培管理技术，帮助群众葡萄种植难题[2]。此外，管理局还通过工程项目建设，优先为村民提供就业渠道。通过多年不懈努力，该村村民大多数已成为保护区义务管理员，为社区共管作出了积极的贡献。

2.2资源产业化利用

自然保护区于2007年成立产业管办公室，下设产业开发中心，主要从事第三产业开发及对外招商、引资工作。自产业办公室成立以来，保护区在商品流通、科考服务、生态旅游服务等方面取得了可喜的进展。同时，保护区管理局通过省林业厅批复立项，多方筹资修建了敦煌自然博物馆，建筑面积12 500m2。此外，成功与北京林业大学自然保护区学院合作完成保护区生态旅游综合考察，编制《甘肃敦煌西湖国家级自然保护区生态旅游总体规划》，确定实施开发三大旅游线路，13处旅游景点，15个旅游产品，为敦煌西湖国家级自然保护区的进一步发展注入新的活力[3]。

2.3专门的自然保护区管理机构

2005年甘肃省机构编制委员会和省林业厅批准组建保护区管理局，隶属省林业厅，县级建制。根据《自然保护区条例》的规定自然保护区管理机构的主要职责是：执行国家自然保护的有关法律法规；制定自然保护区的规章制度；对保护区内的自然资源调查、立档、监测、科学研究；开展自然保护宣传教育；在不影响生态环境的前提下，组织开展参观、旅游等活动。专门的管理机构为保护区科学管理及建设、资源科学合理利用作出了不懈努力。

2.4初步的生态补偿实践

2.4.1三北防护林工程的生态补偿

从目前实际情况看，三北工程取得了重大阶段性成效，工程区森林覆盖率积成倍提高，治理沙化土地达到27.8万km2，控制水土流失面积可涉及38.6万km2，改善了生态环境，促进区域环境不断向好。在《关于进一步推进三北防护林体系建设的意见》中，国务院办公厅对于该三北地区森林覆盖率的建设提出要求，力争到2020年，森林覆盖率将达到12%，到2050年，其稳定在15%左右，努力实现三北地区生态状况的根本好转。2005年敦煌西湖国家级自然保护区列入国家三北防护林四期工程的封沙(滩)育林(草)工程，确定保护区腹地的小马迷兔为封育小区，封育面积达466.667 hm2。

2.4.2重点公益林项目

2004年经甘肃省林业厅、财政厅批准，区划界定国家重点公益林面积5.527万hm2，其中2006年列入中央森林生态效益补偿基金的重点公益林面积为4.42万hm2。根据2009年修订的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的规定：国有国家级公益林平均补助标准为每年75元/ hm2，其中管护补助支出71.25元，公共管护支出3.75元；集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年150 元/hm2，其中管护补助支出142.5元，公共管护支出7.5元。

3　生态补偿机制建立中亟待解决的问题

3.1缺乏法律依据

甘肃敦煌西湖国家级自然保护区，其主要受《环境保护法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《防沙治沙法》、《自然保护区条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《甘肃省自然保护区条例》、《甘肃湿地保护条例》等法律法规的保护与调整。目前，敦煌西湖国家级自然保护区没有专门的自然保护区立法，更谈不上有专门的法律规定或法律条款规制生态补偿制度。

3.2自然保护区管理维护资金紧张

建立省级自然保护区期间，因地方财政经济困难，无力对保护区进行投资建设。晋升国家级自然保护区之后，2006年，国家林业局批复资金，开始对保护区进行一期工程建设。2007年，国家发改委又批复资金实施保护区湿地保护项目建设。目前的自然保护区的管理维护经费主要来源于政府的财政转移支付以及重点项目的申报。保护区二期工程于2008年8月经国家林业局评审后批复立项，核定项目总投资848万元。同时根据国家投资方向，保护区管理局积极申报各种项目。

4　建立敦煌西湖自然保护区生态补偿法律机制的建议

4.1积极推进保护区专门立法建设

加强法制化建设，依法推进自然保护区发展。甘肃省林业厅积极推进敦煌西湖国家级自然保护区的专门立法，力争3～5年由甘肃省人大颁布地方性法规。在立法准备的过程中积极探索自然保护区的生态补偿机制，在实践基础上，将生态补偿机制写进专门立法中。

4.2积极拓展资金来源渠道

4.2.1保证政府的投入

政府应加大工程建设投资规模，

完善投资标准和投资结构，重点保证并优先安排重点治理项目建设。

4.2.2完善社会参与投入机制

首先鼓励社会投资、捐赠赞助、国际合作等形式，投入生态补偿建设。从湿地保护区来看，其基本建设、保护和管理涉及到的大部分经费可以通过吸纳国内外组织和个人的捐赠获得。当自然保护区自晋升为国家级自然保护区以来，曾多次参与国内外科学研究工作，如参加“乌兰巴托国际野骆驼保护研讨会”、协助中央电视台《走遍中国》栏目摄制组完成“敦煌·追踪野骆驼”的外景拍摄，由此应充分利用合作机会，扩大保护区知名度，扩宽社会捐助的渠道。

其次，在对自然保护区主要保护对象不造成危害的前提下，可以在实验区开展资源产业化的利用行为。所以应在保护区深入开展生态旅游和多种经营项目，从资源利用收入中提取适当比例的费用，用于生态补偿。保护区的生态旅游应以莫高窟文化旅游为依托，积极打造自然生态旅游。

第三，受益区支付。保护区的湿地是我国西北极端干旱地区面积较大的湿地之一，良好的湿地环境不仅是珍稀濒危野生动植物重要的栖息生存地，也是保护敦煌市、莫高窟的天然生态屏障。因此保护区的生态效果的受益者其中涉及敦煌市乃至世界文化遗产敦煌莫高窟。可以适当从敦煌市的财政收入以及莫高窟的旅游门票收入中提取适当的金额，用于保护区的生态补偿。敦煌莫高窟主要管理者是甘肃省人民政府，需要省级政府对此做出相关的决议，或者在《甘肃敦煌莫高窟保护条例》中予以规定。

参考文献：

[1][吴三雄,袁海峰.甘肃敦煌西湖国家级自然保护区科学考察报告》[M].北京:中国林业出版社，2010.

[2]敦煌西湖国家级自然保护区行记[N].甘肃日报,2007- 06- 10.

[3]吴三雄,袁海峰.甘肃敦煌西湖国家级自然保护区科学考察报告[M].北京:中国林业出版社，2010.

［责任编辑：路实］

生态建设

Study on the Legal Mechanism of Ecological Compensation in Dunhuang West Lake National Nature Reserve

PANZhi- wei1, XUJia2
(1.LawSchool of Lanzhou University of Technology, Lanzhou Gansu 730050, China; 2.Information School of Shanxi Agricultural University, Jinzhong Shanxi 030800, China)

Abstract:Gansu is an important ecological barrier in the northwest of China and even the whole country, its ecological construction is related to the ecological security of the whole country. This paper expounds the necessityofecological compensation in Dunhuang West Lake Nature Reserve of Gansu province, analyze the feasibility of ecological compensation mechanism, the problems that need to be solved in the ecological protection zone are analyzed deeply. At the same time, it is conducive to the construction of the legal system ofecological compensation in Dunhuang West Lake Nature Reserve.

Key words:nature reserve; ecological compensation mechanism; social participation

作者简介：第一潘志伟（19 -），女，湖北黄陂人，讲师，研究方向：法学。

收稿日期：2016- 01- 05

DOI：10.13691/j. cnki. cn23- 1539/f. 2016.01.022

中图分类号：F326.20

文献标识码：A

文章编号：1673- 5919（2016）01- 0069- 02