涉农惠农职务犯罪的特点与预防

刘发儒

甘肃省正宁县人民检察院，甘肃　庆阳　745300



涉农惠农职务犯罪的特点与预防

刘发儒

甘肃省正宁县人民检察院，甘肃庆阳745300

随着国家强农惠农富农政策落实，“三农”资金的投入，涉农职务犯罪多发、高发。原因既有顶层设计不足，运作程序欠规范，权力过于集中，追责惩戒机制缺乏的问题，也有法制观念淡薄，认识存在误区，行政干预过多、打击不力等问题。有针对性的提出预防措施，做好顶层设计，规范运作程序，压缩腐败空间，消除认识误区，弱化办案阻力，加强打击力度。从制度设计到项目实施过程中，彻底阻断伸向涉农项目资金的黑手，确保涉农项目资金安全。

涉农职务犯罪；特点；预防

党的十八大指出，解决好农民农业农村问题是全党工作的重中之重。随着国家对强农惠农富农政策的落实，“三农”投入的不断增加，涉农职务犯罪明显呈增多之势，贪污受贿、玩忽职守、滥用职权等犯罪多发、高发。制约了“三农”政策的贯彻落实，侵犯了广大农民群众的切身利益，侵蚀着国家工作人员的职务廉洁性，影响党和政府在人民群众中的形象。对其发生的特点和原因进行分析探讨，研究预防对策，具有现实意义。

一、犯罪的特点及原因

检察机关要发挥职能作用，查处和预防涉农职务犯罪，保障涉农项目资金安全，就必须熟悉和掌握职务犯罪发生的特点和原因，做到有的放矢。

(一)涉及部门多，政策落实不到位

国家支农惠农项目多，涉及的部门多，不同项目政策规定各不相同。一项支农惠农项目的实施，从申请立项，呈报审批、资金拨付、项目实施到竣工验收等，均要经过诸多部门和环节。如果不同项目顶层设计的政策规定存在不足，特别是对资金拨付、使用、监管、惩戒等程序规定欠规范，权力过分集中，制约监督不到位，项目资金就会成为不法商人觊觎的肥肉，也会为职务犯罪提供机会和土壤。行贿受贿，内外勾结套取国家惠农资金，滥用职权将项目款胡支乱花，项目实施中偷工减料，致使国家和人民利益遭受重大损失等违法犯罪时有发生。司法实践中我们深感问题的发生，与政策规定欠完善和监督落实不到位有很大关系。

(二)监督机制缺乏，资金使用随意

查办案件时我们发现，由于对涉农项目实施及其资金管理使用监督制约机制的缺乏，许多惠农富农资金被挤占和挪用，使用随意性很大。冬令救灾款、旱灾补助资金、春荒救灾补助款、自然灾害补助资金等特定款物是政府因灾救助受灾户的救命款物，是不可触碰的高压线。但在使用中，一些官员利用手中的权力不将救灾款用在救灾上，而用于农户门牌制作，小工装卸费，房屋拆迁、树木补偿，村组领导待遇补偿，打扫卫生等费用支出。富农惠农项目款成了官员个人的私有财产，任其胡支乱花，无人监管过问。致使党和政府的惠民政策落不到实处，灾民得不到及时救助而备受煎熬，翘首以盼。

(三)为政绩挪用专款，认识存在误区

国家富农惠农项目资金都有随之配套的管理办法等政策性规定，均要求专账专户，专款专用，严禁改变用途，擅自截留，挪作他用。但在项目实施过程中，有的基层官员为了表现政绩突出，超越职权，违反规定处理其无权决定、处理的事项，挪用项目款大搞政绩工程，表面工程，致使国家和人民利益遭受重大损失，使项目款真正难以实现富农惠农目的。农村危旧房改造项目是党和政府为了解决农村群众住房问题，改善农村生产生活条件的惠民项目。项目实施当中，专项资金被挤占、挪用的现象较为普遍，资金被套出后用作道路硬化、亮化，新农村建设，给排水管道、地沟维修，村级办公用房修建，文化广场修建等政绩工程建设，使真正居住在危房、危窑中的群众得不到国家政策的扶持。

更让人难以理解的是许多被调查人特别是一些领导干部大都认为随意挤占、挪用专项惠农资金并没有错。只是用“买米的钱买了菜，钱用在了公摊子上，自己没有装入腰包，没有什么错”。项目资金主管部门基于责任心不强或碍于情面不愿监督管理或者被领导干预无法监管等原因，对随意挤占、挪用惠农资金放任不管，听之任之，导致国家惠农资金大量被挤占、挪用。

(四)办公经费不足，挤占、挪用心安

许多基层项目单位办公经费不足问题十分突出。以某县为例，单位每年人头经费1000元，一个40人的单位全年办公经费总计40000元，再加上公务用车每车每年财政保障10000元的燃修费用，两辆车20000元。60000元的办公经费对一个40人的单位来说支付日常的水电暖和车辆燃修费都捉襟见肘，就不要说其他业务需要了，办案中不少单位领导抱怨不断。对其因经费不足而挤占、挪用惠农项目资金心安理得，认为很正常。理由是，必须维持单位正常运转，全然不顾中央、省、市对惠农项目资金的政策规定，且不惜以身试法。

(五)编造虚假信息，套取补贴常见

利用职务之便，编造虚假信息，骗取国家惠农资金归个人使用或建立单位小金库胡支乱花是涉农职务犯罪的常见特点。惠农项目的实施虽然都有较为严格的政策规定，但在具体过程操作中，有些公职人员利用手中的权力编造虚假惠农项目或人数，骗取惠农资金，大肆侵吞抑或指示其他公职人员虚报项目资金设立单位小金库随意挥霍。

(六)制约因素很多，查处难度不小

查处涉农领域职务犯罪是检察机关的重要职能。但在查处案件过程中制约因素多，查处难度大。一是侦查人才不足。检察官断档，侦查人员不足一直是困扰西部经济欠发达地区基层检察院工作顺利开展的瓶颈，繁重的工作任务和侦查人员严重不足形成强烈对比。二是政策学习不深不透。如前所述，不同的惠农项目，与之配套的政策规定各不一样，且惠农项目多。侦查人员查处案件前对所查项目惠农政策学得不深、不透，无的放矢，制约了案件查处。三是专业知识匮乏。惠农项目涉及到许多行业和领域，不同行业的专业知识的缺乏，也是影响案件查处的又一因素。四是干预较多。来自于各方面的干扰、干预是职务犯罪案件查处的特点。案件从初查开始就会受到同学、朋友、亲戚的说清，特别是领导的干预会对案件查处带来不小的难度。

二、预防措施及对策

涉农职务犯罪表现出的特点及产生的原因复杂多样。检察机关在加大打击的同时，积极寻找预防犯罪的措施和对策，惩防并举，从源头上铲除滋生腐败的土壤。将党的强农富农惠农政策真正落到实处。

(一)做好顶层设计，严肃监管惩戒机制

实现各项强农富农惠农项目的顺利实施，离不开与之相配套的行之有效的政策规定。然而司法实践中暴露出的各类与项目实施相关的违法犯罪现象表明，项目实施方案和专项资金管理方面的顶层设计尚存在不足和漏洞，为贪腐者提供了可乘之机。以致虚报信息骗取专项补助，擅自变更项目内容，挤占、挪用、贪污专项资金等违法犯罪时有发生。政策规定的顶层设计是预防职务犯罪的防火墙，务必从立项申请，呈报审批、资金拨付配套、规划实施、竣工验收，特别应将项目资金监管、惩戒、问责机制确立为富农惠农资金安全的高压线。细化监管、惩戒、问责程序，确定监管主体，克服多部门监管，消除你管我管都不管的问题。严肃责任追究，实行责任倒查，从制度上彻底斩断伸向惠农项目资金的黑手，确保项目实施，资金运行安全。

(二)规范运作程序，压缩腐败空间

争取项目，争取资金。到上面争取项目是各级政府部门每年最重要的工作任务，也是年初工作安排年终考核各乡镇、各部门的重要指标。甚至有的地方发文或会议要求交往宽，路子广的干部发挥自身优势和关系网，争取到项目和资金后给予一定比例的提成，作为活动资金。项目、资金需要利用关系、金钱争取的怪圈导致了腐败的大量滋生。一是基层官员为了政绩，完成下达的争取项目、资金任务不惜重金跑省进京贿赂官员。二是为争取项目从单位提取的大额款项是否全部用于活动资金很难说得清楚，贪污犯罪多发。三是诱发其它犯罪。单位其它一些不合理开支，均以争取项目为由冲账报销，或上下串通利用虚假信息套取国家富农惠农资金。

这些问题的存在和发生均是由于项目申请、审批运作程序不规范，未能从制度上规避权力集中，滋生腐败生存的空间，导致案件易发多发。预防和杜绝此类案件发生的根本途径是从制度设计上进一步规范项目申请、审批、实施、验收等运作程序，让各个环节在阳光下运行，将权力关进制度的笼子里，涂上防腐剂。铲除腐败土壤，阻断腐败根源。

(三)加大财政支持，保障公务经费

单位办公经费不足特别是经济欠发达西部基层单位经费不足问题十分突出，经费是困扰单位正常运行的最大障碍，涉农单位也不例外。为此而编造虚假信息套取国家惠农补助项目资金或挤占、挪用强农富农惠农资金比较常见。司法实践中，许多单位领导叫苦不迭，把随意挤占、挪用涉农项目资金视为不得已而为之，心安理得。显然，违反国家惠农富农政策，截留、挤占、挪用项目资金是错误的。为了预防和解决经费困难问题，应加大财政支持和经费保障力度，增加经费投入抑或压缩不必要经费开支，减少经费支出。确保富农惠农资金安全。

(四)强化法制教育，消除认识误区

应该说经过几十年的普法教育，公民的法制意识在逐步增强，遵纪守法，依法办事观念已深入人心。然而，在处理具体问题时，一些领导却置法律于不顾，超于职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失而认识不到错误。因此，强化法制教育，推进依法治国任重而道远。检察机关应发挥职能作用做好预防：一要让职务犯罪预防宣讲进学校、进课堂。检察机关联合司法行政部门组建预防职务犯罪宣讲团进企业、进农村、进机关、进学校、进社区。将职务犯罪的发生的原因、危害和国家惩治腐败的决心以及法律规定进行宣讲，做到人人皆知。二要发挥乡村站室作用，建好预防网络。检察工作服务站和检察联络室是检察机关触角的延伸。发挥好检察工作服务站和驻乡镇检察联络室桥梁纽带作用，利用乡镇服务站室工作人员和农民群众联系紧密，了解群众呼声，掌握惠农富农项目资金落实情况的特点，做好职务犯罪预防宣传教育，让廉洁理念深入人心。三要发挥警示教育基地“固定课堂”作用。用已经被查处的典型案例定期不定期的警示教育干部，依法履职，廉洁从政。

(五)加强打击力度，形成强大震慑

查处是最好的预防，从严惩治腐败，始终保持对腐败分子的高压态势。特别是对发生在群众身边，与农民群众利益密切相关，阻碍强农富农惠农政策落实的职务犯罪案件要一查到底，形成强大震慑。一是强化涉农职务犯罪刑事审判监督力度，对涉农职务犯罪应从严从快打击处理，坚决克服减、缓、免刑罚过多过滥，震慑力不足的问题。二是对涉农职务犯罪案件应尽量在案发地农村开庭审判，公开宣判，让农民群众从个案中感觉体会到党和国家反腐败的决心，从中接受法制教育，激发农民群众检举揭发职务犯罪的热情，形成反腐败合力。三是发挥好网络、电视等新闻媒体宣传监督作用。对查办的涉农职务犯罪案件应及时曝光，对不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的案件应当及时公开犯罪嫌疑人姓名、职务、案情和处理结果。用舆论宣传的力量对涉农职务犯罪形成强大的舆论震慑。

(六)加快司法体制改革，弱化办案阻力

现行的司法地方化管理体制已不适应时代发展的需要，成为阻滞经济社会健康可持续发展和公平正义实现的羁绊，亟待改革完善。

实行人财物省级一下直接管理是弱化办案阻力的有效手段。地方化司法管理体制制约职务犯罪的查处已是共识，特别是基层检察机关检察官严重断档，人才供应不足，行政干预过多是困扰案件查处的突出问题。尤其是近段时间以来一些地方为了抓好党风廉政建设和反腐败工作，要求领导班子成员“一岗双责”，对发生重大腐败案件和不正之风长期蔓延的地方、部门和单位，实行“一案双查”，既追究当事人责任，也追究相关领导责任。更加剧了党政领导干部对案件查处的干预力度。要克服人才不足，办案力量薄弱，行政干预过滥的问题，有效手段就是党的十八大报告中提出的司法机关人财物省级以下直接管理。只有拥有80%案件且与农民群众联系紧密的基层司法机关不受或少受地方的制约，势必将涉农领域的反腐败斗争推向深入。

保障民生民利，促进农民增收、农业发展、农村繁荣是检察机关顺应时代潮流，服务经济社会发展，发挥职能作用的具体体现。涉农职务犯罪阻滞了党的强农富农政策的落实，破坏了党和政府在人民群众的形象。研究其特点，目的是在严厉打击犯罪的同时未雨绸缪，做好预防工作。让富农惠农资金不被截留、挤占、侵吞，及时、足额发放到农民群众手中，让富农惠农项目落地生根。

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2095-4379-(2016)28-0123-03

刘发儒，甘肃省正宁县人民检察院，副检察长，甘肃省检察业务专家。