公安机关化解涉警信访积案的法治路径*

袁周斌

湖北警官学院，湖北　武汉　430034



公安机关化解涉警信访积案的法治路径*

袁周斌

湖北警官学院，湖北武汉430034

涉警信访积案涉及到公安工作和公安队伍诸多方面的问题，具有诉求主体特定、受理和处置主体有限、涉案证据模糊、诉求结果不确定、处置过程复杂且反复等特点。形成涉警信访积案，其中既有公安机关内部原因，也有信访人主观原因和社会客观原因。公安机关必须坚持“法、理、情”相结合，遵循法治思维，健全信访工作机制，运用群众工作方法，及时有效化解涉警信访积案，切实维护社会安全和稳定。

公安机关；涉警信访；化解积案；法治路径

涉警信访是指基于公安机关管辖案件的实体或程序方面的处理以及民警在接出警过程中由于自身语言、行为不当所引起的当事人及相关人员的信访。涉警信访积案一般是指超过一年尚未办结或者当事人不服处理结果，继续信访的案件。涉警信访积案是影响公安机关执法公信力和执法形象的重要因素之一。有效化解涉警信访积案是公安机关执法能力水平和执法为民意识的直接体现。遵循法治思维，构建科学有效的涉警信访积案化解工作机制，是公安机关应当重点关注，并着力解决的课题。

一、涉警信访积案的诉求类别

实践中，涉警信访积案所反映的问题虽然可能涉及到公安工作和公安队伍的方方面面，但涉警信访人的诉求集中表现在如下六个方面：

(一)要求破案或者抓获犯罪嫌疑人

公安机关对于一些命案以及伤害、诈骗、故意损毁公私财物、交通肇事逃逸、放火等刑事案件，久侦不破。受害人及家属认为公安机关追捕不力，要求尽快破案、抓获犯罪嫌疑人、赔偿或补偿损失，故而反复上访。

(二)反映公安机关治安管理问题

一是要求查处治安案件。对于因民间纠纷引起的打架斗殴，当事人花费了大量的医药费用，而有些办案单位的办案民警在主观上认为是小案件，思想上不重视，调查上不细致，致使案件长期得不到查处，矛盾越积越深，怨言越来越多。二是要求解决户口问题。公安机关户籍管理遗留问题造成居民一人多户、重户、身份证号码重号，当事人在办理养老保险、驾驶证件时多方受阻，故要求入户、分户、变更而反复信访。三是反映治安状况混乱。如反映一些地区、行业内部盗窃问题突出，赌博、卖淫活动猖獗，故而反复要求公安机关进行社会治安整治，净化社会环境。

(三)对公安机关做出的处理决定或鉴定意见不服

一是对公安机关的立案决定不服。认为该立案的没有立案，该立刑事案件的按行政案件查处。二是对公安机关作出的行政处罚决定不服，其中以对行政拘留不服的居多。三是对公安机关追究刑事责任的对象不服，如认为该追究多人刑事责任的仅追究少数人刑事责任；该追究此人的刑事责任，公安机关却追究了彼人的刑事责任。四是对死亡鉴定、伤情鉴定意见不服，要求重新鉴定。五是对交通事故责任认定不服，如认为公安机关在交通事故处理过程中违背事实，徇私舞弊，偏袒对方，要求重新认定，公正处理。六是对信访部门答复、复查意见不服，要求上级机关复查、复核。

(四)反映公安机关违法采取强制措施

一是认为依法不该采取的而采取了；二是认为依法该采取的却没有采取或没有及时采取；三是认为该对多人采取的却仅对个别人采取。

(五)控告公安民警违法违纪问题

一是举报公安民警贪污受贿，充当黑恶势力保护伞，包庇犯罪嫌疑人等。二是控告公安民警违法违规办案。三是控告公安民警参与违法犯罪活动，办理关系案、人情案、金钱案，徇私枉法。四是控告公安民警及聘用人员不作为、乱作为。

(六)检举揭发违法犯罪行为和举报案件线索

有些信访人长期反复举报某地区黑恶势力、非法经营、吸毒贩毒、敲诈勒索、拐卖拐骗妇女儿童、欺行霸市、强买强卖等违法犯罪行为及其线索，并控诉公安机关打击不力。

二、涉警信访积案的主要特点

涉警信访积案均是经过一定办理时限，没有得到有效解决，信访人继续和反复信访的涉警信访案件。涉警信访积案具有以下主要特点：

(一)信访人的特定性

涉警信访积案的诉求主体，与一般涉警信访积案相比，其范围较窄，主要为公安机关所办理案件的当事人或者其亲属，其中，当事人包括案件的犯罪嫌疑人、被告人、被害人。实践中，当事人的近亲属也占较高比例。

(二)受理和处置主体的有限性

涉警信访积案的处置主体在多数情况下只能是公安机关。虽然当事人存在多头信访，多级信访，存在层层批转等现象，但是最终行使调查和作出处理决定的机关，往往还是最初办理案件的公安机关，这往往成为当事人不服处理决定，反复信访的原因之一。

(三)涉案证据的模糊性

涉警信访积案多数由于时过境迁，案件证据先天不足，关键证据灭失，主要证人死亡、外逃、发生天灾人祸、办案人员更换等原因，案件证据之间存在矛盾，或者主要矛盾没有得到合理排除，又难以补充、调取新的证据，致使案件难以达不到事实清楚，证据确实充分的标准。

(四)诉求结果的不确定性

尽管信访人提出的诉求内容很多，标准也非常高，但是实践中因为提出的诉求缺乏法律依据等原因，只有较少比例的案件能让当事人实现诉求愿望，其他较大比例的案件往往是多年得不到明确答复，或者答复结果与当事人提出的诉求相去甚远。

(五)处置过程的复杂性和反复性

涉警信访积案由于直接涉及公安机关或者办案民警的名誉和现实利益，加之由公安机关独立调查，并作出处理决定，处理的时间一般都较长，少则一年半载，多则三年五年得不到结果。处置期间包括调查取证、重新鉴定、听证、汇报研究、作出决定、宣布结果等多个程序。当事人对处理结果不服时，往往又会向作出决定机构的上级公安机关或者当地党委、政府、纪委、信访等部门提出信访，启动新的的调查处理程序。因此，涉警信访积案的处置过程具有杂性和反复性。

三、涉警信访积案的形成原因

涉警信访案件的形成成因多种多样，不仅公安机关自身的原因，还有信访群众的主观原因和社会层面的客观原因。

(一)公安机关内部的原因

第一，案件处理过程存在瑕疵而引发新的矛盾。由于公安机关或者办案民警对案件事实调查不充分、不全面，涉案主要证据之间存在矛盾，关键证据难以调取、难以做出定论；或者没有及时公开调查结果，公开处理依据，都可能会引发新的不满，导致信访人节外生枝，穷追不舍，使信访问题事态扩大，矛盾激化。

第二，信访终结机制不完善。这导致一些信访人没有正当理由不断上访；或者经过多级审查、听证等程序维持最初处理决定的案件，如果信访人无理缠诉，公安机关难以运用制度或者法律手段对其予以惩戒。

第三，公安机关缺乏纠错的诚意和勇气。对于有些涉警信访积案，公安机关及其办案民警存在明显过错，但是其由于存在特权思想等原因，不承认错误，或者承认工作存在失误，但是拒不承担赔偿、补偿、返还财物等义务，当事人合法权益得不到保障，致使信访不止。

第四，缺乏必要的思想交流和沟通。实践证明，有些缠访老户，存在一定程度的心理障碍，或者心理偏执现象。而有些信访工作人员忽视其心理承受能力，不善于运用化解其心理矛盾的合理方法，没有从心灵深处解开其心结，不能消除其心理误区，故而也就不能实现案结事了。

(二)信访人主观原因

人的思想是行动的前提。群众个体对每件事的认知想法因人而异，采取的行动各不相同。上访群众其诉求没有完全满足，甚至一些额外的诉求没有实现，尤其是在利益驱使下，要求公安机关继续为其解决所谓困难，进而形成越级上访、缠访。而信访与各级绩效考核挂钩，为了达到息访目的，无论信访案件是否终结、是否进入法律程序、是否移交有关部门，只要信访人的诉求没有得到满足仍上访的，公安机关就要投入大量警力去办理、稳控，直至“息事宁人”。

(三)社会客观原因

涉警信访积案是社会经济发展过程中各种矛盾凸显与公安机关维护社会稳定的职能要求相对立所造成的必然结果。如一些群众因拆迁、安置等问题而上访时，公安机关对有关非正常上访的当事人采取必要的稳控措施，但上访群众对公安机关的参与往往是排斥和敌对的，进而产生新的信访问题。

四、化解涉警信访积案的法治路径

(一)依法办案，权为民所用，严格执法赢得群众信任

第一，推进涉警信访工作改革。积极推进涉警信访工作改革，引导涉警信访问题在法治轨道内妥善处理，突出解决“信访不信法、信上不信下、弃法转访”的不正常现象，逐步形成尊重司法、崇尚法治的良好氛围。办理信访事项的民警要适应形势发展和工作需要，切实提高自身法律素养，提升依法解决信访问题的能力水平，引导信访群众依法、理性、有序维权。

第二，加大刑事案件侦破力度。把破案追逃作为首要工作目标，精心组织、周密部署，锲而不舍、攻坚克难。对案件久侦不破和犯罪嫌疑人在逃的信访案件，加大破案追逃力度，实现受害人及其家属息诉罢访。当然，对一些小案件，也要高度重视，做好受理、办理和督办工作，切实把小事解决好，充分体现公平正义，让广大群众感受到公平正义。

第三，坚持开门接访制度。继续坚持市局、分(县)局两级公安机关“一把手”接访和局领导接访制度，做到时间、人员、效果三个落实，确保信访渠道畅通无阻。实行定期接待和预约接待相结合，在机关接待与深入基层下访、回访相结合，切实加强与群众的联系。尤其是对一些疑难案件，要变等访为下访，深入基层、走近群众，增强群众对公安工作的理解与信任。

第四，落实领导包案制度。按照属地管理、分级负责，谁主管、谁负责的原则，对于上级交办和自行排查出来的信访积案，要层层落实领导包案。严格落实“四定三包”责任制(即定包案领导、定化解措施、定化解时限、定化解责任和包核查、包化解、包稳控)，坚决防止包而不管、包而不办。主要领导要带头包“钉子案”、“骨头案”等疑难复杂的信访积案，亲自接访、亲自协调、亲自解决问题。

第五，坚持案件评查和责任追究。实行信访问题责任倒查和责任追究，造成信访案件原因未查清“不放过”，对责任人未处理“不放过”，未制定杜绝类似信访问题发生整改措施“不放过”。对因措施不力、排查不细、化解不到位等工作失职，造成重大或恶劣影响的，严格按照有关规定倒查责任。

第六，规范涉警信访秩序。公安机关对合法上访的要保护、依法解决问题；对违法闹访的要及时制止；闹访滋事，构成妨害公共安全、扰乱社会秩序、侵犯人身权利、财产权利等违法犯罪行为的，按照公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》有关规定依法处理，坚决遏制和打消其“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误心态，维护好正常的信访秩序。治安、刑侦、法制等部门与信访部门要密切配合，充分收集掌握证据，依照相关法律法规，坚决予以打击处理。

(二)以理服人，利为民所谋，程序规范做到案结事了

第一，规范听证，做到程序公开透明。对于重大、复杂、疑难的涉警信访积案，应实行听证制度，邀请地方党委、政府、人大代表、政协委员、律师以及信访人亲属等参加听证会，通过质询、辩论、评议、合议等方式查明事实，公开案件情况和处理结果，解开上访人思想上的“疙瘩”，促进停访息诉。

第二，按章办事，妥善选择办理程序。准确理解“诉访分离”的基本含义，及时审查甄别，准确分流导入，把涉警信访事项从普通信访中分离出来，改变过去靠信访、行政协调重启法律程序的做法，树立司法权威，切实解决入口不畅的问题。扎实做好信访终结审查和认定工作，对于应依司法程序处理的涉警信访事项，在做好疏导、教育的基础上依法依程序办理。对一些检察院、法院已有结论，但信访人仍在公安机关纠缠不休的信访积案，引导他们通过上诉、申诉解决。

第三，抓早抓小，及时排查化解矛盾纠纷。按照“抓早、抓小”原则和“边排查、边化解”思路，紧密结合部门警种实际，对涉警信访问题以及可能引发信访问题的各种苗头性、倾向性、预警性、深层次问题进行全面深入的排查梳理，特别是对进京上访、集体上访、非正常上访、精神病人上访等非正常上访问题要重点排查，力争把矛盾化解在萌芽状态，把问题解决在基层，把非正常上访人员稳控在当地。

(三)以情动人，情为民所系，真情关怀促进息诉罢访

第一，加强调解，化解矛盾促和谐。要不断改进公安机关的执法作风建设，在处理涉警信访事项过程中，要始终带着对群众的深厚感情，以高度负责的态度为民解忧，充分利用人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等多种调解方式，真正解决一批应当解决、有条件解决的疑难信访积案。

第二，司法救助，济贫解困保民生。对受到违法犯罪行为侵害但无法获得有效赔偿的当事人，公安机关应尽力帮助他们获得由国家给予的经济资助，帮助他们摆脱生活困境。这既彰显党和政府的民生关怀，又有利于实现社会公平正义，促进社会和谐稳定，维护司法的权威和公信。对一些“法度之外，情理之中”、生活较为困难的信访人给予必要的救济和补助，促使其息诉罢访。

第三，因案施策，多措并举促化解。对每起涉警信访积案，都要认真分析，查明原因，找准症结，是什么类型的问题就用什么办法化解。积极创新信访工作思路，灵活采取经济、法律、行政等手段，综合运用领导包案、跟踪督办、专家会诊、公开听证、律师介入、教育疏导、协商调解等多种措施方法，尽最大努力推进涉警信访积案的有效解决。

(四)关口前移，防范于未然，及时化解遏制新发问题

第一，提高公安民警执法能力。加强公安执法规范化建设，完善执法教育培训机制，重点抓好对治安、刑侦、交警等警种和执法一线民警的培训，切实提升民警执法能力水平。要从案件受理开始，秉承公平正义、对群众负责、对法律负责的原则，扎实做好前期的调查访问、证据固定工作，从实体和程序两个方面严格依法办案，夯实依法公正处理案事件的基础。

第二，推进信访工作关口前移。充分发挥公安机关基层所队、社区警务室、乡镇(街道)综治维稳信访工作中心和村(社区)综治维稳信访工作站的积极作用，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求，把涉警信访工作重心从事后处理转移到事前排查、及时化解上来。

第三，及时办好群众初信初访。落实信访首接、首办责任制，努力提高涉警初信初访的一次办结率和就地稳定率，树立公安机关的执法公信力。千方百计地解决群众的合理诉求，耐心做好劝导和解释工作，将矛盾解决在当地，化解在基层，防止因处置不当、处置不到位使初信初访转化为重信重访，重信重访演变为信访积案。

第四，完善信访工作长效机制。坚持以问题为导向，通过定期分析研判涉警信访问题的特征和发展趋势，及时发现公安执法工作和公安队伍建设中存在的突出问题，采取合理应对措施，从源头上预防和减少公安执法问题、涉警信访问题的发生。对“多发病”领域折射出来的公安执法工作理念、工作机制上存在的特定问题，要有针对性地解决措施，进而努力提升涉警信访工作的法治化水平。

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本文系湖北省高校人文社科重点研究基地“社会治安治理研究中心”2015年度科研项目《涉警信访的原因及对策研究》(项目编号：2015-21)的研究成果。

D922.14

A

2095-4379-(2016)28-0024-03

袁周斌，男，湖北警官学院法律系，副教授。