党政秘书隐性权力治理方法探析

陈洪霞



党政秘书隐性权力治理方法探析

陈洪霞

[摘 要]党政秘书隐性权力的治理既要以秘书腐败责任倒查法，督促领导合法安排秘书工作，切断隐性权力来源；又要通过秘书岗位轮岗交流法，防止秘书利用领导权力寻租，消除权力腐败机会；还要采用健全党政信息沟通法，斩断秘书获取内部信息渠道，铲除秘书腐败温床。

[关键词]党政秘书；隐性权力；治理方法

党的十八大之后查处的领导干部腐败案件中，往往拔出萝卜带出泥，有较大部分的领导干部腐败案件牵涉到党政秘书腐败。这其中，不少党政秘书利用“领导身边人”的优势，运用对党政系统决策执行的影响力形成的隐性权力，违法犯罪，堕落成为腐败分子，使得党政秘书隐性权力腐败问题成为反腐倡廉中亟待解决的问题。因此，从方法层面分析并提出采用秘书腐败责任倒查法、秘书岗位轮岗交流法、健全党政信息沟通法等，探讨控制秘书隐性权力问题，既能够在一定范围和一定阶段内达到治标效果，也能够为秘书隐性权力腐败的治本赢得时间。

一、秘书腐败责任倒查法：督促领导合法安排秘书工作

党政秘书本来是行政系统中普通的一员。党政秘书是指辅助领导层或领导个人履行职责并办理文书档案、来信来访、会务工作以及其他日常行政事务工作的人员，是领导的参谋和助手。[1]根据相关的党政秘书任用制度以及学者有关党政秘书的职能研究，党政秘书在行政系统中属于权力等级较小的人群。既然党政秘书本身属于权力等级小的人群，党政秘书腐败的发生则必须借助于其他的方式获得另一种形式的权力，即隐性权力，这类权力不属于在正式的规章制度中安排产生，而属于在现实的行政体系中，因为一些不规范的因素存在而产生的。

这类不规范的因素主要指领导干部违规使用党政秘书，从而让秘书获得了一定的权力支配力与影响力。其中，有两个方面较为突出。一是领导干部将本身属于自身职责范围内的事务交给秘书处理，从而导致秘书“借位”领导干部，获得一定的隐性权力；二是领导干部本身存在腐败可能，其授意或者安排党政秘书以“中间人”的身份，获得隐性权力，进行腐败。

更具体的来看，在党政秘书充当领导“代言人”的过程中，主要是由于领导干部本身水平存在问题，或者领导干部存在懒政思想，将本应自已承担的行政决策、运行等权力“让渡”给党政秘书，政策调研决策报告由秘书代劳，政府动员工作报告由秘书代写，甚至有些领导干部的高级学历毕业论文也由党政秘书代笔。党政秘书在充当领导“代言人”过程中，会导致领导干部脱离秘书无法工作甚至无法生活的现象出现，也就是业界与学界广为批判的领导干部“拐杖化生存”。

为此，有学者认为秘书腐败,背后是“一把手”权力无边。[2]而要从根本上改变党政秘书借用领导干部权力形成的隐性权力腐败，就有必要从对领导干部权力的监督开始，从源头上保障权力使用的合法与规范。党的十八大四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，提出“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。其主要的针对领域是法治政府建设以及领导的决策权。参照这一做法，在领导干部党政秘书的腐败问题上，责任倒查主要作用于：首先，要明确倒查的对象，对于领导干部身边党政秘书出现腐败的现象，一定要引入责任倒查追究，严查领导干部任用党政秘书是否存在违反用人程序等问题。其次，要严肃追求责任，对于党政秘书腐败中是否存在领导干部不作为，或者领导干部授意等情况，要根据相关法规法律对领导干部进行追责。最后，要公布倒查结果，如果领导干部确实存在党政秘书用人问题，及时公布调查结果有利于举一反三，对其他领导干部、党政秘书起到警示作用，使得规范使用党政秘书逐渐形成良好的气候环境，避免领导干部依赖党政秘书“拐杖化生存”现象的进一步蔓延；如果领导干部不存在党政秘书选用问题，及时公布结果有利于维护领导干部的形象。

二、秘书岗位轮岗交流法：防止秘书利用领导权力寻租

领导干部对于党政秘书的不规范使用必然导致的一个结果是领导干部与党政秘书之间原有的上下级工作关系，会开始发生变化。在不规范使用的过程中，党政秘书除开为领导干部处理正常制度范围内规定事务外，还会处理一些领导干部生活、学习甚至家庭内部的事务，从而使得其与领导关系不仅仅是一种工作关系。

对于包括党政秘书腐败在内的相关问题研究，不少学者除开从监督机制与法律制度视角之外，还发现由于“在中国这样一个讲究人情世故的国度里，传统人际关系应该说是中国社会腐败问题的重要的文化根源。”[3]而在许多的党政秘书腐败案例中，党政秘书之所有具有隐性权力，并利用隐性权力从事腐败而得不到有效的监管与监控，关键在于其与领导干部不一般的关系。

正因为如此，在几乎所有的党政秘书腐败案例中，都可以看到党政秘书利用与领导干部之间的不一般关系，这种关系有可能是如师生般，也有可能如父子般，一旦党政秘书与领导的关系从“陌生人”过渡到“熟人”，甚至“家人”的时候，当他们成为领导的“身边人”时，其腐败的可能性与危险性就开始攀升，并且由于党政秘书与领导干部之间的关系如果还具备时间上的唯一性，党政秘书利用与领导干部关系的垄断性进行腐败似乎也只是时间上的早晚问题。

正因为党政秘书与领导干部之间的关系非同一般，所以，2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》就强调领导干部“不准要求提拔本人的配偶、子女及其他亲属，或者指令提拔秘书等身边工作人员”。而要做到领导干部能够不指定身边的秘书工作人员，就需要建立起秘书岗位轮岗交流的制度。

其实，在这一方面早有相关的文件对此有着较为清晰的规定。如《党政领导干部交流工作规定》中强调“在一个地方或者部门工作时间较长的”属于交流的主要对象；《国家公务员职位轮换（轮岗）暂行办法》中的“某些工作性质特殊的非领导职务的国家公务员”应该包括党政秘书。

建立秘书岗位轮岗交流制度既要能够降低党政秘书腐败的可能性，还要能够保障正常工作的开展与执行。因此，党政秘书岗位轮岗交流的时间限定是一个关键。时间少，不利于工作的开展；时间长，有可能导致腐败问题。一般认为，5年是一个较为合理的期限。同时，党政秘书岗位轮岗交流不是转换秘书的岗位性质，不是改变秘书的身份，而是周期性的改变其服务对象，防止其与领导干部建立工作之外的关系，并利用这种不一般的关系获得隐性权力从事腐败。

三、健全党政信息沟通法：斩断秘书获取内部信息渠道

在我国有政府主导的市场经济改革中，政府是信息资源的主要掌握者。我国目前有80%的信息控制在政府部门手中，包含着众多行政管理信息、市场信息、服务信息、宏观决策信息。这些信息对于企业和个人都具有重要的参考、指导作用。[4]而不论是从秘书机构来说还是从秘书的职责来说，他们都属于党政信息沟通网络的中枢机构。对于党政秘书而言，就有可能利用手中的信息资源在市场经济中用来为自身获利进行寻租腐败活动。

分析党政秘书所掌握的信息资源，可以发现有以下几个特点：首先是信息资源的权威性。由于党政秘书处于党政信息的中枢，可以掌握一般的权威性信息，同时，还因为党政秘书是领导干部的“身边人”，对于领导干部的决策信息是第一知晓人。其次是信息资源的全面性。不论是决策性信息资源还是执行性信息资源；不论是纵向的单位信息资源，还是横向的全局信息资源；不论是单位的内部信

息资源，还是单位的外部信息资源；甚至包括动态性信息资源、私人性信息资源、常规性信息资源、机密性信息资源，党政秘书都可以获得。再者是信息资源的优质性。对于一些机密性信息资源，由于政府对市场的调控作用，其对市场经济运行的结果与作用，都比一般信息资源作用要大。最后信息资源的私密性。党政秘书在与领导干部以及其他工作交流中，其获取的一些信息资源有可能是涉及到党政系统中工作人员的私密性信息。

分析党政秘书腐败案例，其中不少是由于党政秘书违规透露政府内部信息从中获利，可以说，党政秘书隐性权力腐败的一个重要依托介质就是内部信息。之所有会出现这类情况，在于党政秘书在工作中可以利用相关职责形成的隐性权力取得信息不对称的优势，并利用自身的信息资源优势进行寻租腐败活动。

当然，党政信息沟通法在消除党政秘书信息不对称优势中，不是一刀切，而应该是按照内外有别、上下有序、左右有关的原则。所谓内外有别的原则，就是属于政府内部的信息暂时不适宜向社会公布的，可以通过政府内部信息系统，做到在系统内，不论是党政秘书还是一般工作人员，都可以知晓，只是外部暂时性不知晓，从而化解党政秘书与一般人员之间的信息差距。所谓上下有序，是指严格管理属于领导干部掌握的信息资源，规定领导干部不能向党政秘书透露高等级的政府信息，避免党政秘书掌握不属于、不符合自身权限与身份的政府信息。所谓左右相关是在一定的范围内还是需要让党政秘书掌握单位内部不同部门之间的信息资源，只是这一类信息资源的性质与范畴仅局限在与领导干部的决策权、指挥权等权力运行相关，与此无关的信息不应向党政秘书透露。

[参考文献]

[1]吴雨平，李正春.秘书学与秘书实务教程[M].广州：暨南大学出版社，2008.10.

[2]李松.秘书腐败,背后是“一把手”权力无边[J].秘书，2009（4）：5-11.

[3]金爱慧，赵连章.论中国传统人际关系对腐败的影响[J].东北师大学报（哲学社会科学版），2010（2）：6-9.

[4]魏婷.政府信息公开是其赢得主动的现实之需[N].兰州日报， 2014-01-28.

（责任编辑：盛天）

［作者简介］陈洪霞，女，湖南岳阳人，湖南大众传媒职业技术学院文秘专业教研室讲师，研究方向：文秘理论与教学(湖南长沙，410100)。

中图分类号：D66

文献标识码：A

文章编号：1672-8653（2016）01-0045-03

［基金项目］本文系湖南大众传媒职业技术学院院级科研课题“党政秘书隐性权力的形成及其治理方法研究（项目编号：15YJ03）阶段性研究成果之一。