认真贯彻实施《山东省多元化解纠纷促进条例》进一步深化多元化解纠纷的实践探索

●惠从冰

认真贯彻实施《山东省多元化解纠纷促进条例》进一步深化多元化解纠纷的实践探索

●惠从冰*

2016年7月22日，山东省十二届人大常委会第二十二次会议审议通过了《山东省多元化解纠纷促进条例》（以下简称《条例》），将于今年10月1日起施行。《条例》共分8章65条，内容涵盖职责分工、化解途径、程序衔接、组织建设、保障措施、监督考核等方面，总结吸纳了山东各地推进多元化纠纷解决机制改革的成功经验，借鉴吸收了国内外理论与实践探索的有益成果，在制度设计和内容安排上体现了多项创新举措。这是国内第一部关于完善纠纷多元化解机制、促进多元化解纠纷工作的省级地方性法规，标志着山东省矛盾纠纷多元化解机制建设进入了新的发展阶段。我们要以《条例》施行为契机，落实好法院承担的各项职责，进一步深化多元化解纠纷的实践探索。

一、充分认识多元化解纠纷的重大意义

全面深化多元化纠纷解决机制改革，是实现中央战略部署、提升社会治理水平、推进全社会多层次多领域依法治理的重大改革举措。《条例》规定，建立健全由和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等途径有机衔接、协调联动、高效便捷的纠纷多元化解机制，合理配置纠纷化解资源，为当事人提供适宜的纠纷化解渠道，旨在促进纠纷多元化解，保障当事人合法权益，增进社会和谐，维护公平正义。建立诉讼与非诉讼相衔接的多元化纠纷解决机制，为当事人提供多元解纷选择，促进纠纷得到合理、有效解决，无论对于国家治理还是经济社会发展，都具有重要意义。

第一，多元化解纠纷有利于营造和谐稳定的发展环境。牢固树立和贯彻落实五大发展理念，协调推进“四个全面”战略布局，离不开和谐稳定的社会环境。当前矛盾纠纷数量、种类和复杂程度大大增加，根据纠纷的不同性质、不同特点，畅通司法和其他官方民间的纠纷解决渠道，完善多元化解纠纷机制，实现矛盾的分类处置、分别解决，是有效化解矛盾纠纷的根本之策。同时，强化纠纷解决过程中当事人的意思自治，有利于增强当事人对纠纷调处结果的认可度，能够更好地维护社会和谐稳定。

第二，多元化解纠纷有利于推动国家治理体系和治理能力现代化。当前我国经济发展进入新常态，社会矛盾纠纷的主体、类型、诉求均呈现多元化趋势，对国家治理体系和治理能力提出了新要求。治理体系和治理能力是一个有机整体，其中治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。众多的纠纷案件和社会矛盾涌入法院，一方面说明公众法律意识明显提高，另一方面也说明当前非诉讼解纷机制发育还不健全，社会治理体系和治理能力有待进一步提升。通过完善多元化解纠纷机制，充分挖掘行政机关、社会团体、行业组织、社会各界人士的解纷潜能，促进形成多元共治、各方参与、协同推进、相融互动的解纷体系，是加快推动社会管理向社会治理转变的重要途径，有利于快速完善社会治理制度体系，大力提升社会治理的能力和水平。

第三，多元化解纠纷有利于满足人民群众多元解纷需求。有权利就要有救济，否则权利就形同虚设。随着我国公民权利的类型不断增多，内容不断丰富，公民维权意识不断增强，权利救济机制必须随之不断发展完善。当前，纠纷化解过度依赖诉讼的倾向比较明显，协商和解、民间调解乃至仲裁等第三方裁决机制的功能弱化，既加剧了纠纷易发多发与司法资源紧缺的矛盾，也背离了诚信和谐、合作共赢等重要社会价值理念。推进多元化解纠纷机制建设，整合利用和解、调解、仲裁等非诉讼解纷资源，赋予纠纷当事人广泛的程序选择权，既丰富了权利的多途径多层次保障路径，又有助于摒弃“诉讼全能主义”观念偏差，还能够提高解纷效率，是满足和实现群众多元解纷需求的重要抓手。

第四，多元化解纠纷有利于解决司法资源不足的问题。任何社会在民间纠纷的解决方面都无法通过单一机制来实现，构建和完善多元纠纷解决机制显然非常必要。一方面，多元化解纠纷机制能够克服诉讼机制的弊端。诉讼作为官方提供的正式制度，需要有相应的国家资源投入以保障其正常运转，但是国家资源以及财政投入的有限性决定了诉讼制度无法承担起解决所有社会纠纷的任务。将民间纠纷有针对性地向非诉讼机制分流，既有助于降低诉讼解纷成本，也有利于保障纠纷解决的及时性、有效性。另一方面，近些年我国的诉讼案件数量一直保持较快增长态势，特别在经济相对发达地区，案多人少矛盾和司法资源配置不足的问题十分突出。对于法院来说，完善多元化纠纷解决机制，对进入诉讼程序的纠纷先行“过滤”，也是缓解诉讼压力、保证司法审判工作可持续发展的客观需要。

二、准确把握人民法院在多元化解纠纷中的作用

多元化解纠纷是一项重大的法治建设工程，涉及到司法、行政、社会等方方面面，实际上是一张巨大的纠纷解决之网。《条例》规定，各级人民政府和有关部门、社会治安综合治理部门、人民法院、人民检察院、人民团体、基层群众性自治组织和其他社会组织，应当按照各自职责建立健全重大决策风险评估、矛盾纠纷排查调解处理等制度，推进纠纷多元化解机制建设，共同做好纠纷化解工作。推动完善多元化解纠纷机制，必须在党委的领导下、在政府各部门的鼎力协助下、在法院等司法部门的积极推动参与下、在社会各方力量的支持配合下，才能达到预期效果。在这一过程中，人民法院要认真履行《条例》规定的各项职责，充分发挥引领、推动和保障作用，不断深化多元化解纠纷工作。

一是发挥法院的引领作用。引领作用既体现在法院直接处理案件、解决纠纷方面，也体现在以自身优势推动完善其他纠纷解决机制方面。其一，源于法院专司法律的天然职责。人民法院作为国家审判机关，依法履行审判职责，每年以判决、调解、和解等方式处理数以千万的司法案件，发挥了权利救济、纠纷终结等功能，起到了维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的重要作用，而且诉讼程序具有完备、公开、规范等特点，为其他解纷方式树立了标杆。其二，在多元化纠纷解决机制中，审判活动还具有三方面的功能：法律导向功能，通过裁判结果向社会传递化解纠纷的规则信息，为非诉讼解决纠纷提供明确的法律导向；确立准则功能，当非诉讼解决纠纷方式发生争议，需要与诉讼对接时，通过司法审查对解决纠纷规则予以权威确认；传递信息功能，通过诉讼服务、司法确认等方式向当事人宣传、介绍诉讼外解纷机制，补足当事人非诉讼解纷知识短板，引导其理性选择适宜方式化解纠纷。

二是发挥法院的推动作用。推动作用主要体现在法院与其他非诉讼纠纷解决机制的关系方面。如上文所述，众多纠纷和社会矛盾涌入法院，说明非诉讼纠纷解决机制发育还不健全。法院应主动承担起社会责任，以科学务实的态度和扎实有效的工作，推进多元化纠纷解决机制协调发展。其一，法院在受理案件过程中，应与当事人充分沟通交流，为其提供诉前调解、自行和解、选择仲裁等诉讼外解纷的便利。其二，法院应发挥法律适用的权威性、公正性、规范性优势，通过诉调对接、业务指导、人员培训、参与立法等方式，推动建立规范、中立、有效的诉讼外纠纷解决机制。其三，在社会治理体系和治理能力现代化的初级阶段，社会自治、市场调节等多元治理机制还不够成熟，司法不仅要立足本职充分发挥审判职能，而且在激活其他解纷资源、构建解纷体系方面，也以自己的强制力、司法经验、司法能力等优势，推动纠纷解决机制的发展。

三是发挥法院的保障作用。保障作用主要指法院在法律效力输送、行为规则确立以及智力资源支持等方面，能够为多元化纠纷解决机制的建立完善发挥有力的保障作用。行为规则确立上文已有论述。法律效力输送主要是指对经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，当事人向调解组织所在地基层人民法院申请确认的，法院依法确认其法律效力。智力资源支持既包括诉调对接平台与诉讼服务中心相结合，建立集诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合性服务平台；健全制度建设，建立健全特邀调解、法院专职调解员、律师调解、刑事诉讼中的和解调解、行政调解和解裁决等制度，探索民商事纠纷中立评估、无争议事实记载、无异议调解方案认可等机制。还包括大力支持、依法监督人民调解工作，例如对调解员进行培训，为其旁听案件审理提供便利，汇编典型案例供其参考，在民调组织请求参与疑难重大复杂案件时给予解析法律、提供调解建议等帮助；加强与仲裁机构沟通协调，充分尊重、体现仲裁机制的特有规律，力促发挥仲裁解纷作用；支持行业协会、社会组织、企事业单位建立健全纠纷调解的职能机制，加强对其指导和培训等等。

三、继续深化多元化解纠纷的实践探索

《条例》规定，人民法院应当依法履行审判职责，建立健全诉讼与非诉讼对接的纠纷化解机制，促进在程序适用、效力确认、法律指导等方面的有机衔接，推动纠纷多元化解。人民法院要按照这一要求，在推进多元化纠纷解决机制改革的过程中正确定位、积极参与，立足自身职能，推动实现诉讼机制与非诉机制之间全方位、深层次的衔接互动。

一是继续做好份内事。多元化解纠纷的“多元”，包含和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等。诉讼仍是化解纠纷的主渠道。人民法院要进一步提升纠纷化解能力，把自己的主业抓好，依法及时审理好进入诉讼的纠纷案件。一方面，在法院内部实行案件繁简分流。依据纠纷的性质和繁简程度，通过精准适用简易程序、小额诉讼程序、督促程序以及速裁机制，实现不同案件在诉讼系统内的合理分流，做到“简案快办、繁案精审”，推动案件尽快流转。另一方面，全面加强和改进诉讼调解工作。坚持能调则调、当判则判，将调解、协调等工作贯穿案件诉讼、执行的全过程。在基层法院积极探索家事、相邻关系、小额债务、消费者权益等纠纷调解前置改革，加大委派、委托调解适用力度。推动调解和裁判的适当分离，立案阶段从事调解的法官原则上不再参与同一案件的裁判。三是加强新型审判团队建设，在精确测算人员、案件数量和工作量的基础上，根据审判经验、专业化能力、案件繁简等因素，组建由不同数量法官、法官助理和书记员组成的审判团队，建立主审法官责任制，进一步提高审判质量效率。

二是强化对接平台建设。把诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来，实现从单一平面的衔接功能向多元立体的服务功能转变，达到“规模化、系统化、常态化”的标准。在诉调对接中心全面设立指导分流室、人民调解室、司法确认室、法官工作室，负责诉前分流、组织调解等工作，办理司法确认、小额速裁和督促程序等案件；邀请人民调解和各类行业性、专业性调解组织派员入驻，支持其开展调解工作。建立特邀调解组织和特邀调解员名册制度，积极邀请人大代表、政协委员、律师、专家学者、退休法律工作者等担任特邀调解员，进一步壮大特邀调解员队伍；建立法院专职调解员制度，在诉调对接中心配备专职调解人员，从事调解指导和登记后的委托调解等工作。主动参与基层综合治理，与派出所、司法所、乡镇街道等基层单位组织共建解纷平台，在基层综治中心设立调解窗口，最大限度地将矛盾纠纷化解在诉前，解决在基层；积极推动专业化纠纷解决平台建设，在交通事故、医疗纠纷、劳动争议、环境纠纷等纠纷多发领域执法场所设立巡回法庭或工作站，为当事人提供更加便捷高效的服务。

三是健全诉调对接机制建设。在多元化纠纷解决机制建设中，通过创新民商事纠纷中立评估机制、无争议事实记载、无异议方案认可机制，提升多元化纠纷解决机制的运行效能；探索建立调解前置程序，引导当事人在登记立案前选择特邀调解组织或特邀调解员先行调解；树立“互联网+”思维，建设集网上立案、案件查询、网上咨询、在线调解等功能为一体的在线纠纷解决系统，为人民群众提供经济、方便、快捷、高效的纠纷解决渠道。强化程序支持和保障，加强对人民调解工作的指导，支持人民调解组织拓展工作范围，促进调解协议与司法确认程序的衔接，对符合司法确认条件的调解协议及时出具司法确认书；支持行政机关加强行政调解工作，促进完善行政复议制度；加强对仲裁裁决的司法审查，及时受理仲裁机构转交的保全申请；加大对裁定有效的调解协议、公证债权文书、仲裁裁决、行政决定的执行力度，为调解组织、公证机关、仲裁机构、行政机关依法履职提供法律程序上的支持和保障。

责任编校：冯波

*作者系枣庄市中级人民法院党组书记、院长。