把握精神实质 明确职能定位认真贯彻《山东省多元化解纠纷促进条例》

●李勇

把握精神实质 明确职能定位认真贯彻《山东省多元化解纠纷促进条例》

●李勇*

2016年7月22日，山东省人大常委会审议通过了《山东省多元化解纠纷促进条例》（以下简称《条例》），将于今年10月1日起施行。这是我国第一部关于完善纠纷多元化解机制、促进多元化解纠纷工作的省级地方性法规，标志着山东省矛盾纠纷多元化解机制建设从制度层面上升到法律层面，为进一步推动全省纠纷多元化解机制建设指明了方向、提供了保障。人民法院作为国家司法机关，要认真学习贯彻《条例》精神，准确把握《条例》的立法宗旨、指导思想和具体要求，建立健全诉讼与非诉讼对接的纠纷化解机制，促进在程序适用、效力确认、法律指导等方面的有机衔接，充分发挥司法的引领、推动和保障作用，努力推动多元化解纠纷工作再上新台阶。

一、深刻认识出台《条例》的重大意义

一是贯彻中央决策部署的重要举措。多元化解社会矛盾纠纷是全面依法治国的重要内容。党的十八届四中全会明确要求，“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。 2015年10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，要求按照完善制度、依法治理的原则，健全完善相关法律、法规、规章、政策，并提出要“发挥司法在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用”。今年初，省委按照中央部署制定了相关实施意见。省人大审议通过专门《条例》，是深入贯彻落实中央决策部署，及时将改革成果转化为立法的重要举措，标志着山东省矛盾纠纷多元化解机制建设进入了新的发展阶段。

二是促进社会治理法治化的重要举措。完善矛盾纠纷多元化解机制是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要方面。习近平总书记指出，社会治理是国家治理的重要组成部分，只有坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，才能提高社会治理法治化水平。当前，我国全面深化改革进入攻坚期、深水区，各类矛盾纠纷易发、多发、高发，呈现复杂性、多样化的趋势。解决这些矛盾纠纷，不仅需要司法机关依法处理，还需要充分利用各类解纷组织、解纷方式的独特价值，把更多的矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态。从实践来看，近年来人民调解、行政调解、仲裁等解纷方式不断壮大，社会组织自治功能逐渐成熟，应当更好地发挥他们在化解矛盾方面的积极作用。对此，《条例》准确界定了矛盾纠纷多元化解机制的基本内涵和运行规则，即“由诉讼和调解、仲裁、行政裁决、行政复议等各种非诉讼方式共同构成的矛盾纠纷化解体系”，这是推进社会治理法治化的现实需求，也是法治社会成熟的重要标志。

三是满足人民群众多元诉求的重要举措。《条例》提出，建立矛盾纠纷多元化解机制，“其目标是合理配置化解矛盾纠纷的社会资源，实现矛盾纠纷化解程序的有机衔接和相互协调，为矛盾纠纷当事人提供适宜的矛盾纠纷解决渠道”。所谓“多元”是相对于单一性而言的，包含价值认同的多元化和行为手段的多元化，目的在于为人们“解决问题”提供多样选择，为当事人提供选择引导。在当今社会转型期，引发社会矛盾纠纷的因素是多方面的，且矛盾呈现出多样化、复杂化与专业化的特点，诉讼程序显然不是解决纠纷的唯一途径，司法救济只能是社会正义的最后一道防线。同时，诉讼程序受自身局限性与司法资源有限性的影响，并不能包揽包办一切解纷，有的矛盾纠纷通过诉前调解等方式解决效果会更好。推动建立矛盾纠纷多元化解机制，为人民群众提供灵活便捷、费用低廉、便民利民、多元选择的解纷方式，更有利于满足人民群众的多元需求，维护当事人的合法权益。

四是优化司法资源配置的重要举措。司法资源紧缺是当前法治国家面临的共性问题。近年来，特别是立案登记制实施以来，大量的矛盾纷争涌至法院，人民法院承受着越来越大的审判压力。在某种程度上，审判执行工作面临的严峻形势前所未有，面临的压力前所未有，面临的困难也前所未有。对此，积极推进建立矛盾纠纷多元化解机制，将各类非诉解纷组织和渠道调动起来，发挥对矛盾纠纷的分层过滤、化解作用，实现矛盾化解繁简分流，能够将有限的司法资源集中到需要裁判处理的疑难复杂案件上，回归到解决社会矛盾“最后一道防线”的职能定位上，可以有效缓解急剧增长的审判压力。

二、准确把握人民法院在贯彻《条例》中的职能定位

一是始终坚持“政府主导”。完善矛盾纠纷多元化解机制的首要原则是，“坚持政府主导、综治协调，充分发挥各有关单位职能作用，鼓励引导民间和社会力量参与矛盾纠纷化解”。多元化解机制是一项重大的法治建设工程，涉及到司法、行政、社会等方方面面，牵一发而动全身，绝非单方面力量所能济其功，更不是法院一家所能承担的。只有坚持党委领导和政府主导，才能有效构建多元化纠纷解决系统中的各项制度，并调动资源，协调联动，配置人员，提供保障，稳步推进。因此，必须始终坚持党委领导和政府主导的原则，准确把握人民法院在贯彻《条例》中的职能定位，积极推动“建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制”。

二是充分发挥“司法引领”作用。人民法院的“司法引领”作用既体现在法院直接处理案件、解决纠纷方面，也体现在以自身优势促进其他纠纷解决机制发育成长方面。人民法院尽职尽责、公正高效地处理数以千万计的司法案件，以调解或和解方式化解矛盾纠纷，积极开展巡回审理，已经成为解决纠纷的“主力军”。同时，人民法院承担着指导人民调解等工作职能，在激活其他解纷资源、构建解纷体系方面，往往以司法的强制力、司法经验、司法能力等优势，引领纠纷解决机制的发展。济南中院在协调处理三联“彩石山庄”系列案件过程中，在省市委的领导下，创造性地运用“人民调解+司法确认”的方式，妥善化解了涉及2087户群众的购房纠纷，取得良好的法律效果和社会效果，为下步相关类型案件的处理提供了有益借鉴。这就是人民法院“司法引领”作用的生动体现。

三是充分发挥“司法推动”作用。“司法推动”作用主要体现在人民法院与其他非诉纠纷解决机制的关系方面，诸如推进诉调对接、效力赋予、人才培养、参与立法等。人民法院一直是推进多元化解纠纷工作的重要力量，自“二五改革纲要”将其列入重要改革目标以来，最高人民法院就通过下发规范性文件、 推行改革试点等举措积极推进改革。山东高院一直高度重视多元化解纠纷工作，紧紧依靠党委领导，努力争取政府支持，积极开展多元化解决机制探索，取得了明显成效。这次推动多元化解纠纷地方立法，正是发挥司法推动作用，贯彻落实中央、省委要求的重要举措。

四是充分发挥“司法保障”作用。“司法保障”作用体现在纠纷解决机制发展的全过程中。当前，在多元化解机制改革阶段，人民法院无论在司法确认法律效力方面，还是在行为规则确立方面，以及在智力资源支持方面，都为多元化解机制的完善发挥着有力的保障作用。随着司法体制改革各项措施的全面落实，司法逐步回归其本质属性，法院的社会功能也将随着人财物省级统管、法官员额制、诉讼制度审判中心化等改革措施的推进而逐步优化、调整。人民法院作为社会公平正义最后一道防线的“前台引领”作用，将逐步向“后台推动”、“法治保障”转化，“司法保障”将会成为一种主流和常规状态。

三、强化措施积极推动《条例》落到实处

一是认真抓好《条例》学习贯彻。要组织广大法官和其他工作人员，认真学习贯彻《条例》，准确把握立法精神，切实提高和统一思想认识。要结合工作实际制定具体实施方案，逐项分解任务，明确目标，明晰责任，落到实处。要组织开展专题培训，邀请有关专家学者进行授课，提升从事相关业务的法官、特邀调解员的业务技能，确保正确理解、实施《条例》。要大力加强宣传工作，充分利用电视、广播、报刊等媒体，以及法院官网、微博、微信等自有媒体，通过条例解读、典型案例、当事人现身说法等方式，大力宣传非诉解纷方式的程序和实效，增进人民群众对多元化解机制的认同，为《条例》实施奠定良好的社会基础。

二是加强诉调对接平台建设。建立完善诉调对接平台，是人民法院推动建立矛盾纠纷多元化解机制的重要方式。目前，按照山东省高院要求，济南市11个基层法院及24处人民法庭都建立了诉调对接中心，并积极邀请人民调解员、律师、退休老法官做好诉前调解工作，促使更多纠纷在诉讼程序之外得到了化解。下一步，要按照《条例》规定，继续推进诉调对接平台建设，并着力在完善功能、充实力量、加强管理等方面下功夫。在诉调对接中心全面设立指导分流室、人民调解室、司法确认室、法官工作室，支持人民调解和各类行业性、专业性调解组织派员入驻，完善特邀调解组织和特邀调解员名册制度，打造“服务超市”，为当事人解决纠纷提供更多选择和更多便利。

三是规范诉调对接工作机制。要结合本地实际，尽快制定诉调对接工作意见和配套制度，促进诉调对接工作的规范化。继续推行“诉讼风险五笔账”的做法，加大诉前调解工作力度，引导当事人理性选择解纷方式。探索建立律师参与调解、调解与速裁衔接、调解与司法确认程序衔接、鉴定评估前置等机制，构建形式多样、运行规范的工作制度体系。积极推动建立保险、医疗、知识产权等专业调解模式，支持商会等设立商事调解组织，完善交通事故、劳动争议、医疗卫生等多发纠纷的联调联动机制，不断延伸诉调对接机制的职能作用。

四是突出诉调对接工作重点。要结合审判工作实际，重点加强对家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等纠纷的诉前调解工作，并按照最高法院的要求，探索建立调解前置程序，引导当事人在立案前先行调解。要加大委托委派调解力度，将调解范围进一步拓展到刑事自诉、刑事附带民事、行政、国家赔偿、执行等案件类型，为当事人提供灵活便捷、多元选择的解纷途径。同时，根据各类案件的不同特点，研究类案调解规律，尤其是交通事故、医疗纠纷、劳动争议等利益诉求、争议点相似的案件，创新类型化调解方法，提高调解的成功率。

五是进一步加强组织保障。要继续加强对诉调对接工作的组织领导，在机构、人员、经费等方面给予政策倾斜和充足保障。要建立完善卷宗管理和登记考核制度，对接待、指导、分流、调解、速裁、确认等工作进行登记，并及时录入诉调对接系统，定期统计、分析、通报、考核。要强化诉调对接工作的归口管理，建立中级法院与基层法院和人民法庭的经常性联系机制，进一步加大工作督导和业务指导的力度。

责任编校：刘峥

*作者系济南市中级人民法院党组书记、院长。