上海自贸区法律体系的现状反思与完善路向

李　敏

(淮海工学院 法学院，江苏 连云港 222005)



上海自贸区法律体系的现状反思与完善路向

李敏

(淮海工学院 法学院，江苏 连云港 222005)

摘要：自贸区的先行先试性决定了其法治建设将是一个不断发现、不断推进的立法完善过程。作为我国首个自贸区，上海自贸区的法律体系已初见雏形，但过于分散杂乱，尤其是大量授权立法的存在，使得自贸区法律体系的内部关系更为复杂。同时，上海市地方立法自主权的有限性及其在自贸区适用性审查机制的不健全，极大地限制了上海市地方立法对自贸区建设的制度支撑，抑制了自贸区自主创新的空间。为此，应在充分利用现行制度资源主动争取中央立法支持的同时，充分发挥上海市地方立法的自主性、试验性和创新性，调动自贸区管委会制定规范性文件的主动性和积极性，认真梳理研究自贸区法律体系的内部关系，逐步构建以《自贸区条例》为基础、符合自贸区内生性需要的自贸区法律体系，从而为自贸区改革的持续推进营造良好的法治环境，并为广东、福建等其他自贸区的法治建设提供更多可复制、可推广的立法经验。

关键词：上海自贸区；法律体系；负面清单；规范性文件；法律效力

一、上海自贸区法律体系的现状考察

(一)中央立法及文件规定在自贸区的适用

根据《自贸区条例》第1条①《自贸区条例》第1条规定：“为推进和保障中国(上海)自由贸易试验区建设，充分发挥其推进改革和提高开放型经济水平‘试验田’的作用，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》、国务院批准的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》、《国务院关于在中国(上海)自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》和其他有关法律、行政法规，制定本条例。”的规定，除中央决定在自贸区暂时调整实施的有关法律规定、行政法规和国务院文件规定外，其他法律和行政法规及文件规定在自贸区内都应适用。如2013年8月《全国人大常委会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》、2013年12月《国务院关在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》等。关于部门规章和文件规定的适用，国务院批准的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(以下简称《总体方案》)规定，各部门要支持试验区在服务业扩大开放，实施准入前国民待遇和负面清单管理模式等方面深化改革试点，及时解决试点过程中的制度保障问题。如交通运输部、海关总署、中国人民银行、财政部、国家工商总局、国家税务总局、中国保监会、中国银监会等国务院部门专门出台的一系列支持自贸区建设的文件规定等。

(二)地方立法及文件规定在自贸区的适用

《总体方案》规定，上海市要通过地方立法，建立与试点要求相适应的试验区管理制度。《自贸区条例》在总则中明确规定，自贸区建设要坚持“自主改革”的指导思想……不断激发制度创新的主动性、积极性。因此，自贸区改革的持续推进不能只依靠中央立法及文件规定，还需要上海市尽快制定或修改地方相关立法，细化完善有关规定。关于上海市一般性地方立法在自贸区的适应性问题，2013年9月，上海市人大常委会制定《关于在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整实施有关地方性法规规定的决定》(以下简称《暂时调整实施地方性法规的决定》)，规定凡上位法调整实施的，本市有关地方性法规作相应调整；凡与《总体方案》不一致的本市地方性法规，调整实施。《自贸区条例》第46条第3款进一步规定，本市地方性法规不适应自贸区发展的，市政府可以提请市人大及其常委会就其在自贸区的适用做出相应规定；本市规章不适应自贸区发展的，管委会可以提请市政府就其在自贸区的适用做出相应规定。此外，上海市政府部门、浦东新区政府和自贸区管委会也可以在法定职权或授权范围内制定适用于自贸区的文件规定。

二、上海自贸区法律体系存在的问题

(一)过多地依赖自上而下的立法进路可能会抑制自贸区的创新可能性

目前上海自贸区的法治建设主要遵循自上而下的立法进路，尤其是国务院及其部门的文件规定在自贸区法律规范中占有相当大的比重，这一立法进路在彰显上海自贸区的国家战略地位、提升自贸区改革权威性的同时，也加大了立法协调的成本，拖慢立法创新的步伐，难以满足自贸区“先行先试”的改革需要。尤其是随着广东、福建等自贸区的设立，后者依托于深圳、珠海、厦门等经济特区法规，可以根据全国人大的授权对法律、行政法规和地方性法规做出变通规定并在特区内优先适用*《立法法》第74条：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”第90条第2款：“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”，这使得上海自贸区在利用中央立法资源方面处于相对不利地位，再加上国务院各部门长期以来形成的强大的体制惯性和利益惯性，如何充分利用现有的制度资源主动争取中央，尤其是国务院各部门立法及时有力的支持，同时能否充分挖掘和发挥上海市地方立法的自主性、试验性和创新性，不仅直接影响着上海自贸区改革的持续推进和稳步发展，而且关系着上海自贸区能否在新一轮自贸区的竞争发展中保持优势地位。

(二)上海市地方立法在自贸区的适用性审查机制不健全

《自贸区条例》第4条提出“推进自贸区建设要充分运用现行法律制度和政策资源……不断激发制度创新的主动性、积极性，营造自主改革、积极进取的良好氛围”。上海作为中国经济最发达的城市之一，其法治建设也居于全国领先地位，这为上海自贸区建设提供了丰富的法治资源。鉴于自贸区的国家战略地位和先行先试的改革需要，根据有关文件和《自贸区条例》的规定，除明确规定适用于自贸区的以外，上海市地方性法规和地方政府规章并不直接适用于自贸区，需要依法进行审查。但由于自贸区改革涉及的部门领域较多，自贸区建设不仅涉及上海市地方性法规、规章及文件规定，还涉及上海市政府部门和浦东新区政府制定的大量规定，对于后者的适用性应如何确定，现行法规文件并未规定。从提请审查的主体看，现有规定仅限于上海市政府和自贸区管委会，而没有提及社会团体、企事业组织和公民等其他主体，事实上，后者更具有提出审查申请的主动性和积极性。此外，关于“适用性”的判断标准(即审查基准)、审查的职能分工(如受理部门、审查部门等)、处理意见反馈、审查时限以及审查结果的处理方式等方面都没有规定，这在很大程度上限制了上海市地方立法对自贸区建设的支撑作用。

(三)自贸区法律体系的内部关系尚未理顺

1.目前上海自贸区的法律体系过于分散、杂乱，尤其是大量授权立法的存在，其中既有全国人大常委会和国务院对上海市的授权，又有上海市人大常委会对上海市政府和自贸区管委会的授权；既有一般的授权立法形式，又有特殊类型的授权立法，即授权暂时调整或暂停实施现行法律法规的部分规定，对这些授权立法效力等级的不同理解使得自贸区法律体系的内部关系更为复杂，这给当事人的选择适用和监督救济带来困惑。此外，自贸区法律体系的定位不够明确，结构还不完整，尤其是自贸区管委会制定规则的主动性和积极性尚未充分发挥，无法适应自贸区发展的内生性需要，与上海自贸区作为国家战略层面的“试验区”所要达到的预期效果相差甚远。

2.上海市政府根据《总体方案》授权制定的《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》(以下简称《负面清单》)的法律效力应如何认定？有学者提出，《负面清单》取代的是商务部的《外商投资产业指导目录》，应具有国家级政策的地位[1]。但2013年和2014年《负面清单》均规定，《负面清单》以有关法律法规、《总体方案》《外商投资产业指导目录(2011年修订)等为依据，并规定将根据有关法律法规和自贸试验区发展需要，适时调整。这里的“法规”包括行政法规和地方性法规。究竟是《负面清单》自身定位不清，还是学者对其法律效力存在“误读”？如果在实施过程中《负面清单》与部门规章及文件规定之间出现冲突，是直接适用《负面清单》还是协调解决，需要进一步研究。

三、完善自贸区法律体系的若干思考

(一)充分利用现有机制主动争取中央立法支持

《总体方案》明确赋予上海市政府就实施中的重大问题及时向国务院请示汇报的权力，并要求各部门为自贸区改革提供制度保障。这里的“重大问题”应当包括自贸区改革过程中涉及的相关法律、行政法规规定需要调整实施的事项。2015年2月《国务院关于同意建立国务院自由贸易试验区工作部际联系会议制度的批复》决定成立由商务部牵头，中宣部、发改委、司法部、工商总局等30余个部门和单位组成“联席会议”，在国务院领导下统筹协调全国自由贸易试验区试点工作。2015年《立法法》新增第13条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”这些都为上海自贸区主动争取中央立法支持提供了便捷的“通道”，即从“等政策”转为“要政策”。

具体地说，上海市政府应提请国务院制定有关重大问题请示报告的具体程序，建立制度化、常态化的工作机制；还可以成立由部门代表、自贸区管委会代表以及专家学者组成的专门委员会，就自贸区改革涉及的有关中央立法及文件规定在自贸区的适用性问题展开梳理研究，并征求社会公众、相关行业组织和企业等方面的意见，提出需要调整实施的建议方案，提交联席会议讨论或集中向国务院请示汇报。对其中更适合由上海市制定相关管理办法的，也可在研究分析并提出建议草案的基础上，通过“请示汇报”尽可能地争取中央的授权立法。

(二)充分发挥上海市地方立法的自主性、试验性和创新性

根据《立法法》第73条第2款的规定，上海市人大及其常委会有权就法律保留以外的其他事项，在法律或行政法规尚未出台的情况下，根据本市的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。这被称为“先行性立法权”。自贸区的改革创新不仅涉及对现行法律规定的调整实施，还可能触及法律、行政法规出现空白的领域，这就需要充分调动上海市地方立法的主动性和积极性，根据《立法法》的规定和《总体方案》的授权，及时研究并制定相应的地方性法规在自贸区内先行先试，从而为自贸区建设提供有力的制度保障，并形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用。但从自贸区的立法实践看，上海市地方性法规的数量极其有限，其立法自主性尚未充分发挥出来。

与立法权和司法权相比，行政权在推动经济改革和发展方面具有更大的灵活性和专业性，这里的“行政权”包括行政机关制定规则的权力。具体地说，上海市政府及其各部门、浦东新区政府及自贸区管委会作为自贸区事务的行政管理主体，也应依据法定职权或授权及时制定行政规范性文件，为自贸区改革提供有力的制度保障。如《自贸区条例》第7条第1款规定：“市人民政府在国务院领导和国家有关部门指导、支持下，根据《总体方案》明确的目标定位和先行先试任务，组织实施改革试点工作，依法制定与自贸试验区建设、管理有关的规章和政策措施。”这有利于及时回应自贸区改革的立法需求，但也要避免片面夸大上海市政府制定自贸区规则的权力*如有学者提出，上海自贸区不仅可以通过全国人大常委会暂停法律的授权，而且还拥有性质上尚不十分明确的先行先试职能，这使得上海市人民政府和上海自贸区管委会实际上有能力绕开地方性法规的束缚，结果可能导致对依法行政原则在行政区划各个法律渊源层面上(法律、法规、规章)的统一性的突破。参见颜晓闽：《自贸区与行政区划法律冲突的协调机制研究》，载《东方法学》，2014年第2期。对此观点笔者不敢苟同。，而应纳入现行立法制度的框架之下。即上海市政府制定的有关自贸区的规章和政策措施应符合《总体方案》的目标定位和先行先试任务，不得擅自将该项权力转授给其他机关，上海市人大常委会应通过备案审查制度切实加强监督。

(三)细化上海市地方立法在自贸区的适用性审查机制

建议由上海市人大常委会出台具体办法，细化上海市地方立法在自贸区的适用性审查机制，建立动态化、常态化和规范化的运作机制。具体从以下几个方面进行完善。

1.提出审查申请的主体包括上海市政府、市政府工作部门、浦东新区政府、自贸区管委会、相关行业组织、企业事业单位以及社会公众，便于集思广益，及时发现和处理上海市地方立法在自贸区的适用性问题。其中，对于前四类主体提出的书面审查申请，受理机构应当分送审查机构进行审查、提出意见；对于后三类主体提出的审查申请，由受理机构进行研究，必要时，送审查机构进行审查。

2.审查的对象进一步拓宽，包括上海市地方性法规、市政府规章及文件规定、市政府部门规定和浦东新区政府规定。由于上海市政府部门和浦东新区政府也承担自贸区部分行政事务，其所制定的文件规定能否适用于自贸区，需要审查确定。

3.关于审查的基准，《暂时调整实施地方性法规的决定》使用的措辞是“与《总体方案》不一致”，《自贸区条例》的表述是“不适应自贸区发展”，这种相对宽泛的审查基准虽然有利于给自贸区改革预留创新空间，但易于带来操作上的不确定性，损害法律权威。对此，应根据不同主体在自贸区的职责分工、《总体方案》的要求以及自贸区的发展需要，设计综合性的、更为细化的评判标准。

4.关于审查的程序步骤。适用性审查涉及对法律条文全部内容的系统审查、空间效力的确认或局部调整，在性质上应视为对法律规范进行修改的特殊方式，可参照适用法律修改的基本程序，包括受理、审查、专家论证、必要时听取公众意见、会议讨论决定、公布等，同时各环节应有时限要求，以提高审查的效率。如对于上海市地方性法规在自贸区的适用性审查，可由市人大常委会法制工作委员会受理，分送有关专门委员会审查；对于政府规章及文件规定，可由政府或其部门的法制机构受理，分送政府常务会议或部务会议讨论决定。原则上，由制定机关审查自己制定的规范性文件，其中，对于市政府部门和浦东新区政府的规定在自贸区的适用性存在分歧的，可报上海市政府决定。除地方性法规外，审查决定或处理意见还应报上海市人大常委会备案。

(四)充分保障自贸区管委会制定规范性文件的权力

自贸区管委会作为上海市人民政府的派出机构，承担着自贸区事务的综合管理、市场监管和公共服务等重要职能，居于自贸区改革试验的最前沿，理应及时回应和解决改革过程中遇到的新情况、新问题。《自贸区条例》第8条规定自贸区管委会有权就其负责的投资、贸易、知识产权等领域制定有关行政管理制度，这实际上是对自贸区管委会的立法授权。根据2010年《上海市行政规范性文件制定和备案规定》的规定，依据法律、法规、规章的授权实施行政管理的市人民政府派出机构可以制定规范性文件。但由于规范性文件的效力等级较低，在没有法律、法规、规章授权的情况下，其立法权限极其有限，仅能就管委会的日常管理和上位法规定的具体实施做出规定，而且不得增设公民、法人或其他组织的义务，不得限制公民、法人或其他组织的权利*《上海市行政规范性文件制定和备案规定》第8条第1款规定：“无法律、法规、规章依据的，规范性文件不得设定下列内容：(一)行政许可事项；(二)行政处罚事项；(三)行政强制措施；(四)行政收费事项；(五)非行政许可的审批事项；(六)增加公民、法人或者其他组织财产性负担的其他事项；(七)应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的其他事项。”第3款规定：“规范性文件对实施法律、法规、规章做出的具体规定，不得增设公民、法人或者其他组织的义务，不得限制公民、法人或者其他组织的权利。”。因此，要充分发挥自贸区管委会在自贸区法治建设中的自主性和创新性，必须认真梳理、准确理解和把握《自贸区条例》对自贸区管委会授权立法的目的和范围。

1.从自贸区管委会的职能看，《自贸区条例》第8条规定，自贸区管委会为市人民政府派出机构，具体落实自贸试验区改革试点任务，统筹管理和协调自贸试验区有关行政事务。这一职能界定体现了地方性法规对自贸区管委会的概括性授权，同时意味着自贸区管委会仅能就自贸区有关行政事务制定规范性文件。

2.根据《自贸区条例》第8条第1款第1项和第2项的规定，自贸区管委会有权对自贸区内投资、贸易、金融服务、规划国土、建设、交通、绿化市容、环境保护、人力资源、知识产权、统计、房屋、民防、水务、市政等制定有关行政管理制度。与《自贸区管理办法》*《自贸区管理办法》第5条第1款第2项规定，管委会“负责自贸试验区内投资、贸易、金融服务、规划国土、建设、绿化市容、环境保护、劳动人事、食品药品监管、知识产权、文化、卫生、统计等方面的行政管理工作”。相比，增加了交通、房屋、民防、市政等领域，同时去掉了“食品药品监管、文化、卫生”领域。但由于条文表述中使用了“等”字，系不完全列举，因此，其具体范围还应结合其他条款综合理解。根据《自贸区条例》第9条的规定*《自贸区条例》第9条规定：“海关、检验检疫、海事、边检、工商、质监、税务、公安等部门设立自贸试验区工作机构(以下统称驻区机构)，依法履行有关行政管理职责。市人民政府其他有关部门和浦东新区人民政府(以下统称“有关部门”)按照各自职责，支持管委会的各项工作，承担自贸试验区其他行政事务。”，除海关、检验检疫、海事、边检、工商、质监、税务、公安等由驻区机构管理以及根据地方职责分工应由上海市政府有关部门和浦东新区政府管理以外的其他领域，均可纳入《自贸区条例》第8条第1款第2项列举的管理领域。

对于上述授权立法的领域，并不意味着自贸区管委会有权就该领域的全部事项制定规范性文件。如《自贸区条例》第13条第3款规定：“外商投资项目和外商投资企业的备案办法，由市人民政府制定。”第16条第2款规定：“境外投资项目和境外投资开办企业的备案办法，由市人民政府制定。”因此，还应将法律、法规明确规定由其他主体制定管理制度的特定事项排除出地方性法规对自贸区管委会的授权立法范围。

(五)认真梳理研究自贸区法律体系的内部关系

1.具体分析自贸区授权立法的法律效力。“授权立法”作为一个法律概念被明确写入2000年《立法法》*2000年《立法法》第11条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”，2015年《立法法》进一步完善了授权立法的规定，如增加规定“暂时调整或暂停法律部分规定适用”的条文，细化授权立法的事项、期限和原则等*2015年《立法法》第10条规定，授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。，但对于授权立法的法律效力没有明确规定，仅在第75条第2款规定：“根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。”有学者据此推定授权立法的法律效力等同于授权机关的立法，笔者认为这一推论过于武断，理由如下。

首先，上述规定仅适用于“根据授权制定的法规”，即根据授权制定的行政法规和地方性法规。从《立法法》的条文规定看，主要包括国务院根据全国人大及其常委会的授权制定的行政法规，经济特区所在地的省、市人大及其常委会根据全国人大的授权制定的地方性法规，以及对全国人大及其常委会决定暂时调整或暂时停止适用法律部分规定的事项所制定的地方性法规，这与上海自贸区丰富多样的授权立法实践相差甚远。目前上海自贸区的授权立法主要体现为规章和规范性文件，效力层级普遍较低，如上海市政府根据全国人大常委会的授权制定《中国(上海)自由贸易试验区外商投资项目备案管理办法》，上海市工商局和上海市教育委员会等部门根据国务院的授权制定《中国(上海)自由贸易试验区中外合作经营性培训机构管理暂行办法》以及自贸区管委会根据《自贸区条例》的授权制定的有关规范性文件等，对这些授权立法法律效力应如何认定尚没有直接的法律依据。

其次，从立法事项上看，授权立法分为授权先行先试立法和授权制定实施细则，前者是基于先行先试改革的实践需要，后者是基于适应部门或地方实际情况的需要。《立法法》关于授权立法的规定主要指前者，对授权立法法律效力的分析也应将二者区别开来。

2014年全国人大常委会公布的《立法法修正案(草案)》初次和二次审议稿中均要求授权决定中应明确规定“被授权机关实施授权决定的方式”*即“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等”。，虽然最终审议稿删除了这一要求，但笔者认为，从保证授权立法尤其是先行先试立法质量的角度考虑，授权机关应在授权决定中对此做出明确规定。具体到上海自贸区，对于全国人大常委会或国务院授权决定中涉及的重大事项应明确由上海市人大常委会来规定，如果制定地方性法规的条件尚不成熟且具有行政管理的迫切需要的，可以先由上海市政府出台规定，但应明确该规定实施的期限。对于一般事项才可授权给上海市政府部门、浦东新区政府及自贸区管委会等主体。从理论上看，目前学界对于授权立法的法律效力争议较大，笔者倾向于朱景文教授的观点，即授权立法的效力通常等同于授权机关自己制定的法律或法规，但仅授权制定实施细则者除外[2]，具体地说，授权先行先试立法的效力应等同于授权机关的立法，但仅授权制定的实施细则的效力应等同于被授权机关的立法。需要说明的是，对于“暂时调整或暂停法律部分规定的适用”这一新的授权立法形式，其实质是对现行法律法规的局部修改，在此基础上出台的新规定带有鲜明的先行先试性。

2.理性认识自贸区负面清单的法律效力。权力清单是当下我国深化行政审批制度改革中的创新举措。《自贸区条例》第11条规定：“管委会、驻区机构应当公布依法行使的行政审批权、行政处罚权和相关行政权力的清单及运行流程。发生调整的，应当及时更新。”这意味着权力清单正成为上海自贸区管理创新的一种新的法治模式。就权力清单的性质而言，它是由各个行政机关在法定范围内自行梳理后公布并适时调整的规范性文件，类似于一种办事指南、行政规程或行政程序手册[3]。这里的“法定范围”强调清单中的权力来源应具有法律依据，遵循职权法定原则[4]。因此，权力清单并不排除现行法律文本的规范效力，如果发生冲突，在不违背法律基本原则的前提下，可实行“有利于相对人”的原则选择适用。权力清单可以作为行政权力行使的依据，但不能机械地认为行政机关只能“依清单行政”，即使清单的内容符合现行法律、法规、规章的规定。原因在于作为现代行政权力运行基本原则之一的“依法行政”包含丰富的内容，它不仅要求政府依法的明文规定行政，还要求政府依法的原理、原则行政[5]，以便给行政主体留下大量的自由裁量空间。

负面清单属于权力清单的一种特殊类型，具体到上海市政府制定的《负面清单》，虽然其中一些规定可能突破现行法律法规的规定，但它是建立在有关法律法规在自贸区内已被暂时调整实施的合法决定以及《总体方案》的授权基础之上，因此，从自贸区法律体系的角度分析，《负面清单》并未突破自贸区法律文件的规定。至于其与部门规章及文件规定之间的关系，由于《负面清单》由上海市政府制定，《立法法》第91条规定：“地方政府规章与部门规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”由于《负面清单》只针对自贸区，而部门规章及文件规定则普遍适用于全国，基于自贸区改革的特殊需要，除非明文规定，否则在自贸区内应优先适用《负面清单》。但如果明文规定适用于自贸区的部门规章及文件规定与《负面清单》出现不一致，应由国务院裁决。当然，要使《负面清单》真正得到国务院各部门的认同和支持，最重要的就是完善清单制定程序，如认真梳理研究与之相关的部门规章及文件规定，注重听取部门意见，吸收部门代表参与立法，如果出现重大分歧的，可向国务院请示汇报，由国务院协调解决。

(六)构建以《自贸区条例》为基础、符合自贸区内生性需要的法律体系

虽然自贸区通过全国人大常委会的授权暂停部分法律中个别条款的实施，但自贸区法律体系的构建仍应以宪法规定和法律、行政法规的基本原则为前提，这一前提的集中体现就是《总体方案》，因此，自贸区法律体系首先应以《总体方案》为纲领。上海市人大在2014年7月25日召开的新闻发布会上指出，《自贸区条例》定位为综合型立法，集实施性法规、自主性法规、创制性法规的性质于一身，堪称自贸试验区建设的“基本法”。《自贸区条例》既是对《总体方案》的具体落实和细化，也是对自贸区改革经验的总结和升华*上海市人大在新闻发布会上提到，市人大常委会始终把上海的改革发展放在全国的大局中思考谋划，努力将可复制、可推广的制度创新经验体现在法律条文之中。，更是自贸区法治建设的创新体现*上海市人大在新闻发布会上提炼了《自贸区条例》的十大亮点，即自主改革、法无禁止皆可为、负面清单管理模式、企业注册便利化、海关和检验检疫监管制度改革、国际贸易单一窗口、五大金融创新、六大事中事后监管制度、一公平四保护、进一步增强透明度。，在自贸区法律体系中起着承上启下的基础性作用，统领上海市政府、自贸区管委会、市政府部门和浦东新区政府制定的大量规章及规定，后者构成自贸区法律体系的重要组成部分，尤其要注重发挥自贸区管委会制定规范性文件的主动性和积极性。此外，通过上海市人大常委会对规范性文件的备案审查、上海市政府对自贸区规定的行政异议审查等制度安排，进一步巩固了《自贸区条例》的“基本法”地位，有利于保证自贸区法律体系内部的协调一致。

[参考文献]

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[5]姜明安,主编.行政法与行政诉讼法(第三版)[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2007：65.

[责任编辑：谭笑珉]

中图分类号：D922.299

文献标识码：A

文章编号：1002-6320(2016)01-0076-06

作者简介：李敏(1983— )，女，河南省新蔡县人，中国人民大学法学博士，副教授，主要研究方向为宪法、行政法、自贸区法治。

基金项目：淮海工学院引进人才科研启动 “服务行政理念下的电影业监管法律制度研究”，项目编号：KQ12023。

收稿日期：2015-11-19