规范性文件附带审查制度设计

刘圆圆

华中师范大学法学院，湖北　武汉　430079



规范性文件附带审查制度设计

刘圆圆

华中师范大学法学院，湖北武汉430079

摘要：2014年11月1日修改的《行政诉讼法》规定了规范性文件附带审查制度，其重要性毋庸置疑。2015年4月22日公布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》也用两个条款对其作出解释，解决了附带审查请求时限、裁判理由中阐明规范性文件的违法性以及处理建议的抄送机关等三个问题。规范性文件附带审查制度的设计应从请求条件、审查范围、审查标准，以及审查后的处理出发，完成科学的、有效运转的制度构建。

关键词：规范性文件；附带审查；新行政诉讼法

一、规范性文件附带审查的请求条件

对所有规范性文件的附带性审查是一项需要附带于已发生的行政案件的诉求，具有诉讼请求的某些性质，应将其归为准诉讼请求的范围，因此对规范性文件的审查首先应当符合行政诉讼一般条件，同时此种审查也有自己独特的申请条件。

(一)请求主体

最新行政诉讼法中有对行政诉讼的起诉主体作了明确规定，故附带规范性文件审查请求主体应为“认为行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，除此之外其他的公民、法人、其他组织由于和行政行为本身无利害关系因此不想有此项请求权。对于行政行为起诉的原告而言有附带规范性文件审查请求权无可厚非，对于诉讼中的参诉第三人由其发表对案件涉及到的规范性文件合法性问题的看法意见，作为定案参考。

(二)请求时限

最新出台的行政诉讼法提出对于规范性文件的附带性审查请求应于起诉时一并提出，但是这样规定有一定的前提条件，即行政诉讼请求的提出者明确知道被诉行政行为是依据规范性文件做出的，但是假如在诉讼当事人参与行政程序的过程中有关行政机关并未告知当事人可以一并对做出行政行为的依据的规范性文件进行审查，那么相对人要想在原本诉求基础上增加附带审查规范性文件的要求十分困难。但是倘若相对人后来得知有这项诉讼请求权，需要向法院提出进而增加诉讼请求，那么诉讼请求增加的请求时间限制应为多久？行政诉讼法司法解释参照行政诉讼的证据规定作出说明，即应在第一审开庭之前提出，若是特殊情况且有足够充分理由也可以推迟到法庭调查之时提出，但这是对证据的提交规定的举证时限，相对人提出的附带规范性文件审查作为准诉讼请求不同于证据提交，证据是针对案件的事实而附带审查作为一种诉讼要求不能与证据视为一体，适用相同的时限规定。

二、规范性文件附带审查范围

(一)附带审查的文件范围

最新出台的行政诉讼法确立的附带审查范围包括“国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件”，此中规定将国务院作为规范性文件制定主体这就排除了国务院制定的规范性文件，但是是否可以表示只要是除了国务院的规范性文件都可以被附带审查？对规章的解释可否作为审查对象？事实上我国法律规定规章与制定规章的机构针对规章的适用所做的解释效力等同，附带审查应当将其囊括在内。第一，对规章进行的解释应该定位为规范性文件，而并非规章；第二，有权解释的机关对规章所做的解释仅仅对其隶属的下一级行政机关有约束力但对于法院欠缺约束力。

(二)附带审查的内容范围

附带审查是要把所涉及的文件的全部内容进行审查还是仅仅只需要把与行政行为作出有直接关系的文件加以审查？不应“彻查”，应当有所“侧重”，即仅仅对与行政行为作出有直接关系的文件加以审查，法院作为司法机关主要职能是审理案件解决纠纷，并不是规范性文件的审查机关，并没有全面审查的义务与能力，仅仅是对某些具体案件的具体问题，涉及法律的执行、适用，才需要法院的居中裁决，才会发挥司法的权威作用，否则会导致司法资源的极大浪费，有损司法专业性与权威性。

三、规范性文件附带审查后的处理

(一)终止审查

在法院审查完规范性文件时，当情况特殊，从客观角度来讲附带性审查根本无法进行或者毫无必要之时，法院可以做出终止审查的决定；当法院认为，经过审查发现被审查的文件根本无效，包括尚未颁布实施、已被撤销废止等等情形，失去了继续审查的价值与必要。需要特别说明的是，审查规范文件的时间点应当以当初相对人起诉的行政行为做出之日作为标准。

(二)对合法规范性文件的处理

如果审查后发现规范性文件合法的，法院判定将其作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。根据《执行解释》第62条第2款和《适用法律纪要》的相关规定，如果经审查认为规范性文件合法有效，法院可以在裁判文书中进行评述并予以引用，作为论证行政行为合法的依据。

(三)对违法规范性文件的处理

如果审查后发现规范性文件不合法的，应当以司法建议的形式告知有权修改废止规范性文件的相应机关，建议其予以处理，且将司法建议同时抄送至相关备案监督机关。《适用解释》第22条规定：处理建议的抄送机关为制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

[参考文献]

[1]马怀德.行政诉讼法学(第四版)[M].北京：北京大学出版社，2015.

[2]陈磊.规范性文件附带审查之实务问题探析[J].山东审判，2015(4).

[3]李积霞.行政法与行政诉讼法案例研析[M].北京：中国政法大学出版社，2013.

中图分类号：D925.3

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)16-0227-01

作者简介：刘圆圆(1990-)，女，河南南阳人，华中师范大学法学院，法律硕士。