基层法官业绩评价机制的实证检视与功能回归——以D区法院内部考核办法为分析样本*

●李秀芹 李艳红



基层法官业绩评价机制的实证检视与功能回归
——以D区法院内部考核办法为分析样本*

●李秀芹 李艳红

世纪之初的日本索尼公司由创新先锋沦为落伍者，皆因被“绩效主义”的考核机制考垮。①参见alexclark：《绩效主义毁了索尼》，载http：//www.360doc.cn/article/46707-789570.html，2015年6月18日访问。由于法官的绩效考核制度根源于企业的绩效管理制度，②参见最高人民法院研究室编著：《人民法院案件质量评估体系理解与适用》，人民法院出版社2011年版，第8页。索尼公司这一绩效管理机制运作的“败笔”带给法官业绩评价深刻的启示：一支高水平、职业化司法队伍的建设离不开一套科学合理、客观公正的评价机制。2015年2月，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》（以下简称《四五纲要》）的出台将法官业绩评价机制的改革纳入司法体制改革的框架，这就要求其必须与其它改革措施相配套进行全新的重构。作为分析样本的D区法院是山东省内的一个普通基层法院，像国内其它基层法院一样，该法院内部运行着一套相对系统完善的考核办法，其法官业绩评价机制的运作情况具有一定的代表性。文章试图通过对D区法院考核办法的展示和深入分析，还原当前基层法官业绩评价机制的全貌，并尝试创造性地进行基层法官业绩评价机制的全新重构，以期尽快实现其功能回归。

一、现状考察：从D区法院内部考核办法的实际运作看基层法官业绩评价现状

一是评价主体。D区法院内部的考核办法显示：在本院内部成立考核工作领导小组，由院长任组长，党组副书记、政工科长任副组长，政工科、审管办、研究室、办公室、监察室、立案一庭、立案二庭等部门的负责人为成员。二是成员分工。考核工作领导小组设在政工科，具体负责统筹、协调，对考核结果进行复核、汇总、统一发布等；各成员单位根据分工负责各项指标数据的收集、统计和量化打分。三是评价内容。该考核办法包含考核原则、组织机构、考核具体办法、考核奖惩、附则五个章节，在“考核具体办法”一章中先后规定了部门考核和个人考核的考核标准、内容和程序。对审判业务庭室的考核内容在前，主要为审判效率（结案均衡度、正常审限内结案率等）、案件质量（上诉率、上诉发改率、调撤率等）、审判管理（卷宗评查、庭审规范、人民陪审员参审工作等）。对法官个人的考核规定在后，主要内容有，思想政治和纪律作风、调研宣传工作、个人结案数、正常审限内结案率、上诉案件发改、卷宗质量、审限、上诉卷、调解率、卷宗评查、庭审规范、科技法庭使用、信访投诉和司法公开工作等14 项23个指标。为每项指标详细赋分后经过考核工作小组的打分进行部门间和个人间的综合排名，考核结果作为评优评先的重要依据。

二、问题剖析：对现行基层法官业绩评价机制的检讨和反思

（一）“重集体轻个人”的评价思想与法官职业化“重法官个体”的要求相悖

重庭室整体而轻办案法官个人的评价思想，源于多年来我国审判管理思路是集体管理，即重视庭室集体的共同行为而忽视了审判法官个体的综合素质建设，“法官身份更多的是作为‘部门的人’而存在，具有强烈的部门依附性，职业化、独立审判所要求的法官主体性和独立性均遭到抹杀”。③郑家泰、司淑玉：《论建立科学的法官业绩评价机制》，载《山东审判》2004年第3期。这与法官职业化的要求是相悖的，而司法独立也恰恰要求承办法官排除干扰、独立办案，并不需要集体内部“团结一致”或“集中力量办大事”。因此考核的风向标应逐渐指向注重法官个人的素质和业绩，而弱化对庭室本身的关注度。

（二）“数字化”特征明显且“个人结案数”指标不能科学衡量法官的工作量

D区法院内部对法官个人业绩的考核总共23项指标，并赋予每项一定分值，总计1000分。较为抽象的工作作风、廉政纪律都赋予了一定分值，这种考核的“数字化”特征显而易见。而“个人结案数”仅一项占分值为400分，占到所有23项考核指标的40%，这突显了个人结案数作为衡量法官工作量的指标在法官个人业绩考核中的重要地位。

首先，评价要素“数字化”的合理性问题需要追问。法官的工作业绩难以用数字来笼统衡量，“量化考核的基础和前提是被量化的事物具备统一性、同质性，这样考核出来的结果才具有精确性和可比性。”④冯海玲、徐鑫：《论分类视角下法官评价体系的重构——以法官塑造为着力点的分析》，载《山东审判》2014年第5期。但是，法官审判执行案件存在特殊性：第一，不同庭室之间的工作性质不同，工作任务具有差别性；第二，法院现阶段普遍采取随机分案的方式分配案件，案件的实际情况千差万别，即使在同一庭室内部，用同一标准考核法官的审判工作实绩，也难以客观准确。⑤前引④。其次，举足轻重的“个人结案数”指标并不能科学衡量法官的个人工作量。“个人结案数”一定程度上能够体现一名法官的工作强度和努力程度，但与企业流水线上重视生产效率的产品生产者大不相同的是法官不是适用法律的机器，司法要追求公平正义的价值目标，这一目标很难用数字来量化，效率只能在公正的基础上考虑，比如年结案200件的张法官很难说比年结案100件的李法官个人业绩更好。

（三）评价结果运用的缺位

AR与ER和PR一样，同属于核受体超家族中的类固醇激素受体。类固醇激素受体是信号通路组成的关键部分，在调节基因表达中起着至关重要的作用。ER和PR在乳腺癌预后中的作用已获共识，而AR在乳腺癌生物学中作用的研究尚处于初步阶段[7]。有研究发现，除了脾脏外，AR广泛存在于人体其他器官中。AR不仅在男性第二性征器官中广泛分布，而且在女性子宫和乳腺上皮细胞、肝脏、肾脏、心脏、骨骼肌、平滑肌，甚至是脑组织中也有表达[6]。

评价结果的运用一般分为两类，一类是分项即时利用，即对个别评价指标的即时分析利用，另一类是综合长期利用，一般是为评先评优、选送培训、晋职晋级、法官员额的确定、退出机制的设立提供参考依据。从D区法院的实践情况来看，法官业绩评价结果的即时利用相对到位，如经常抽取评价要素中的审判数量、调解率、服判息诉率等指标在法院内部进行月度和季度通报，以适时增强法官的责任心和荣誉感。在综合长期利用方面，评先评优对评价结果的依赖相对比较明显，排名在前的庭室部门往往被评选为“先进集体”。在推荐先进个人的时候一般都要考虑推荐对象的个人业绩评价情况，特别是在评选“办案能手”、“调解能手”等专项先进的时候，要对推荐对象的结案数、调解率等指标进行重点关注。而在选送培训、晋职晋级方面，业绩评价结果几乎无“用武之地”。各业务部门在考虑业务培训的参训对象时，基本是以业务骨干为重点同时兼顾法官的实际工作安排，大都没有从业绩评价的结果出发根据各人的“弱项”予以细化安排。法官晋职晋级与业绩评价结果更无实质上的利害关系。

三、路径设计：基层法官业绩评价机制多面重构之基本构想

（一）回归法官业绩评价的初衷

首先，使法官因其主体身份和劳动价值而获得尊重。一种好的法官业绩评价制度的构建，不只是用来管理，更是能让所受评价的法官群体感受到作为高度知识化、专门化的法律职业者的人生价值和社会尊重。这样，法官群体内部才能充分发挥主观能动性和创造力，努力提高自身的业务水平和司法能力，从而推动司法更好地体现它的社会价值。其次，对法官行为进行督导和激励。“法官业绩评价机制的使命是建立一个法官能力评价制度，通过对语言表达能力，文字综合和调研能力、办案能力、组织协调能力的考评与培训，来提高法官的素质和能力。”⑥王利明：《司法改革研究》（修订本），法律出版社2001年版，第459页。最后才是管理，发挥法官业绩评价在推进法官队伍正规化、专业化和职业化建设上的作用，为建设一支高标准的司法队伍提供依据。根据《四五纲要》的规定，法官的“进”将由至少省一级设立的法官遴选委员会公开、公平、公正地选任；法官的“升、降”将由法官考评委员会进行综合评价，“评价结果作为法官等级晋升、择优遴选的重要依据”；法官的“出”也作出明确规定，即“建立不适任法官的退出机制，完善相关配套措施”，改变长期以来法官队伍“能进不能出”的局面，退出机制中，法官业绩的评价结果自然起到举足轻重的作用。

（二）基层法官业绩评价机制的重构

1.观念转变：“由集体主义向法官个人主义的颠覆性大变革”

“集体管理模式”的转变，体现在法院内部就是作为集体管理载体的各庭室部门地位的削弱直至取消，“庭、室部门设置、庭长、副庭长建制要逐步过渡到法官办公室和法官负责制”。⑦尹忠显主编：《法院工作规律研究》，人民法院出版社2003年版，第168页。这需要法院内部外部的共同努力，只有司法体制改革为法院行使审判权排除外部的行政化干扰，作为配合外部的行政化而进行内部行政管理的内部庭室才能被削弱地位。只有大力进行审判权运行机制改革，落实法官责任制，才能减少或消除庭室负责人在个案审判中的干预，进而削弱庭室的作用。

落脚到法官业绩评价制度的设计，重点关注对法官个人的考核。“法官业绩评价实际上要解决的是对每个法官的工作业绩进行客观记录、公正评价的问题。”⑧前引③。即使在当前条件下不能实现取消庭室设置，也要弱化对庭室的考核。对庭室的考核仍由法院内部的领导班子带头进行，考核内容上不再考核其作为法官团队的办案实际指标，而是对其主要进行政治学习、廉政建设和纪律作风建设等指标的考核。总之，把影响司法公正的行政化因素降至最低，并逐步转变到重点考核法官个人业绩上来。

2.法官评价委员会的产生与运作

基层法官业绩评价的评价主体为法官评价委员会，评价直接针对基层法官个人进行。基于人民法院对人民代表大会负责并受它监督的宪法规定，法官评价委员会独立于基层法院设立，隶属于同级人民代表大会，对它负责并受它监督。（1）人员组成。其人员组成应当具有广泛的代表性，既有经验丰富的资深法官代表（退休法官亦可），又可借鉴其他国家的做法，吸收法学界专家、学者、律师、人民陪审员和其他社会公正人士担任法官评价委员会委员。鉴于法官群体的专业性，法官评价委员会委员中法官代表应占50%以上，主任由法官代表担任。（2）产生程序。法官评价委员会的组成人员由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面把关，并经受评价法官投票过半数同意，以取得受评价法官的信任。最终由同级人民代表大会依照法律程序任免。为了避免法官评价委员会组成人员长期固定后与接受评价的法官交往过多而影响评价结果的客观公正，可尝试建立法官评价委员会候选人员储备库，在定期评价时按不同的评价方式随机抽取人员进行临时组队。（3）职责范围。法官评价委员会制定《法官个人业绩评价办法》，通过审核客观指标和采集主观指标等方式对基层法官业绩进行定期评价（年中和年末各一次），并负责建立和管理法官业绩档案。定期向同级人大报送各基层法官的业绩评价情况，使法院更好地接受同级人大的监督。

3.评价指标体系的重整

根据《法官法》规定的评价内容，结合基层法院工作特点和《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中对法官职业化的具体要求和现代管理理论中强调的“定性评价与定量评价相结合”的评价原则，将评价指标分为客观指标和主观指标两大类。

（1）客观指标：按标准进行打分，所得分数作为最终业绩评价的参考。

①模糊结案数。根据本院收案情况及本院法官的平均结案情况合理确定结案数的浮动范围，克服“明确结案数”即传统的个人结案数考核中因案件难易情况不平均而致使评价不科学的弊端。法官结案在正常浮动范围内可得一般分数，高出上线加分，低于下线减分。

②审限内结案率。审限内结案率=审限期内结案数/一定时期结案数。在法定审限内审结案件是程序公正和司法效率最基本的要求。

③一次开庭结案率。一次开庭结案数/开庭案件结案总数。用来考评法官的庭审驾驭能力、综合分析和适用法律能力。

④司法调研成果。“调研是更高层次的审判”，可以提升法官的业务素质，但是其更倾向于反映法官的特长，因此应作为加分项使用，切不可随意布置调研任务，使法官调研流于形式，疲于应付。

⑤业务考试及职业培训成绩。定期或不定期采集基层法院内部组织的业务考试成绩和基层法院内外部组织的职业培训结业成绩等，作为法官业绩评价中业务素养的参考指标。

（2）主观指标：评价为优秀、合格、不合格三个等次。

①思想政治评价。主要内容为参加党团内会议、文体活动情况。

②纪律作风评价。主要考核法官的工作纪律、工作作风、清正廉洁情况、遵纪守法情况、考勤出勤状况等。用当庭发放的廉政监督卡收集律师和当事人监督意见。

③庭审驾驭能力。可采取随机抽取开庭录音录像或派专人旁听庭审的形式为法官的庭审驾驭能力打分。也可通过问卷调查律师、人民陪审员和当事人的形式了解情况。

④程序正义保障情况。在案件审理程序中对双方当事人给予平均保护遵守审限情况、庭审打断情况，按时开庭情况等。

⑤案件质量。上诉案件发改和发回重审情况、信访投诉情况、再审申诉情况等。专家进行个案评议，并注意承办法官申辩权利的保障。

4.评价程序的运行

独立于法院的法官评价委员会定期（年中和年末各一次）直接针对基层法官个人进行评价。各种评价指标的获取按如下程序进行。

（1）客观指标的报送与审核。较为客观的评价指标（如法官的个人结案数、正常审限内结案率、一次开庭成功率、司法调研成果等）可由基层法院内部定期向法官评价委员会报送，由法官评价委员会进行审核查证。

（2）主观指标的调查、评议与回访。如庭审驾驭能力指标难以由法院直接数字化报送，法官评价委员会成员可通过在基层法院不定期抽查庭审录音录像、不定期旁听庭审、向辖区内律师或本院人民陪审员访谈和回访案件当事人等方式来实现。

①纪律作风情况的全面调查。法官评价委员会成员定期或不定期到同级纪检监察部门、同级人民检察院及基层法院内部监察室获取接受评价法官在纪律作风、思想道德方面的资料，特别对违法违纪情况客观记录。

②民主评议的全方位进行。定期评价时，法官评价委员会的组成人员到基层法院内部进行民主评议，对法官进行“360度全方位考核”（360°Feedback），⑨仉巍：《我国司法机关人力资源绩效管理研究》，哈尔滨工程大学博士学位论文，2010年4月。向法院领导、同事细致了解法官的思想道德、纪律作风、业务素养等情况。

③对当事人回访信息的科学利用。案件当事人是法律程序的亲历者、实体结果的接受者，对承办法官的业绩评价理应有很大的发言权。但基于其最终获得了胜诉方与败诉方的特殊身份，对法官的评价难免有失公正，故其评价意见可区分情况、灵活处理。对受裁判之当事人进行问卷式的回访时，应区分胜诉方当事人及败诉方当事人的身份，而对其意见给予不同方式的采纳。因败诉方当事人一般对法官做否定评价，事属常态，因而不予过分重视，但如果有做肯定性评价的，则应予以重视；同理，如胜诉方当事人做肯定评价，不必予以过分重视，但如果做出否定的评价，则应予以重视。

（3）定期听取和审核法官自我评价报告。自我评价是尊重法官主体身份的重要体现。法官评价委员会定期组织听取基层法官的个人自我评价报告（年中和年末各一次），报告中既有数字化客观指标的呈现，又有自我问题的剖析与改进。逐步形成法官对个人业绩进行自我评价，法官评价委员会审核确认的新模式。

（4）法官业绩综合分析报告的最终形成和封存。分析报告主要内容要涵盖评定出的法官业绩等级（可分为五个等级，每个等级有法官若干人，不再进行法官个人间的综合排名）、法官个人优点或强项、存在的问题以及进步的空间。对每名法官的客观指标得分情况和主观指标调查评议情况进行附表说明，以保证法官陈述申辩权的行使，对评价结果有异议的法官可向法官评价委员会申请复议一次。法官业绩分析报告归入法官个人业绩档案封存，重大意义。对法官自身而言，用评价结果进行自我激励和督导，可以对职业行为中存在的瑕疵进行必要的改进。对管理者而言，应当长期保存、合理利用法官个人业绩档案，服务于评先评优、法官培训、法官的等级晋升等，并为法官退出机制的实施提供依据。从长远来讲，为法官的职业化建设打好基础。“合理的法官考评机制有利于推进法官职业化建设，有利于逐步形成一个拥有共同专业的法律知识结构、独特的法律思维方式，具有强烈社会正义感和公正信仰的整体，从而形成特有的职业传统和职业气质的法官职业群体”。⑩朱林林、楼丹：《法官考评制度若干问题探析》，载《襄樊职业技术学院学报》2007年第1期。

责任编校：郝晓越

*本文获全国法院第二十七届学术讨论会二等奖，有删节。

作者单位：（东营市东营区人民法院）