浅谈检察机关管理体制改革的法治化调适——以改革检察绩效管理为视角

刘　刚　赵学刚

淮安市淮阴区人民检察院，江苏　淮安　223300



浅谈检察机关管理体制改革的法治化调适
——以改革检察绩效管理为视角

刘刚赵学刚

淮安市淮阴区人民检察院，江苏淮安223300

摘要：当前的检察改革的核心问题是让办案者独立行使个案决定权，并为此决定承担法律责任。以此为核心，对当前检察机关较为严重的行政化管理体制的改革势在必行，检察管理体制改革不应被简单的理解为部门的分合加减，其中最为棘手问题在于——检察机关内部以绩效考核为主要特征的行政化管理与个体司法责任之间存在着尖锐矛盾，这是当前我国检察机关内部管理体制改革的核心和难点问题。因此，检察改革破除自上而下的内部绩效考核管理体制迫在眉睫，且较为容易做到。

关键词：检察考核；检察改革；行政化；法治化

管理，是行政化的概念，而非司法性的特征。检察机关作为我国的司法机关之一，推进检察机关管理体制改革，其核心要义应当是实现检察权的法治化运作，以解决检察权运用行政化色彩过浓的现实弊端。当前，我国各级检察机关的管理体制和行政机关基本没有什么区别，内设机构及内部管理也和行政机关是毫无二致。当然，我国司法的行政化问题，既有较多现实原因，又有很深的历史性根源。新一轮司法改革推出了办案责任制、人员分类管理、“人、财、物”省级以下统管等一系列去外部行政化的改革举措，其目的就是为了保障司法机关对依法办案，免受外部的行政干扰。“人、财、物”省级以下统管后，地方的干扰与制约检察机关办案应该会得到一定的改观。但是检察机关内部行政化管理可能会进一步加强，特别是通过绩效考核加强对下级检察机关、检察人员的管理将有可能得到进一步强化，其实，绩效考核是最为典型的行政化管理体制，其具有工厂运水线以“物”为中心的生产管理特色，与司法工作以“人”为对象工作的工作性质是严重相悖的。“检察机关从上而下的整体绩效考核问题，若不能很好的解决这个难点，破解司法内部行政化问题的改革目标将很难真正实现”①。下面，笔者以基层检察机关为例，谈一谈对这个问题的初浅认识。

一、检察整体绩效考核带来的行政化弊端

(一)只为完成考核指标，偏离检察工作正轨

宪法规定我国检察机关上下级是领导与被领导的关系，为了实现上级对下级的领导和管理，当前，基层检察院每年都要接受上级检察院的考评、考核、评比，考核的成绩往往也直接关系到检察长、部门负责人甚至是办案检察官的政治前途。检察考核一般由上一级院制定考核细则，下一级院依据细则开展工作。很多基层院对细则进行再分解到科室、干警。在具体办案中，导致办案人员、部门负责人、分管检察长，甚至是检委会在办案时首先考虑的不是法律怎么规定的，而是考虑如何在考核中对自身有利，也就是说看考核细则如何要求的，考核细则在办案中的实际作用有时明显优先于法律规定。有些地方的考核指标还会偏离强化法律监督、维护公平正义的检察工作主题，存在明显的功利主义倾向。例如，有的地方将检察创新创优、特色亮点等作为考核内容，导致基层院投入巨资建设“盆景化”特色亮点，大搞“政绩工程”，以吸引社会与上级领导眼球，而把正常的检察业务工作放在次要位置，出现了本末倒置现象，使检察工作偏离正轨，也背离了突出司法专业化的改革大方向。

(二)搞考核数据“注水”，损害检察自身形象

一些基层院为了取得“好成绩”，对一些考核所要求的法律监督数据造假、注水。如，到公安、法院“协调”监督数据，甚至是其他单位和部门去搞监督的假材料，拿着一些所谓的“特色工作”文字材料，请当地或上级党政领导作肯定性的批示等等。检察机关主动造假行为，严重损害了维护社会公平正义的崇高形象。在查办职务犯罪过程中，有的基层院为了完成上级下达的自侦案件任务数，违法对犯罪嫌疑人、行贿人刑讯、逼供，但基层院领导却又认为办案人员都是为了工作，为了完成考核任务，为了单位和集体出成绩，常常主动包庇，掩盖责任；导致相关当事人及其家属闹访，或在网上攻击检察机关和检察人员，造成了非常坏的影响。

(三)背离司法基本规律，难以做到不枉不纵

司法又称法的适用，是指国家司法机关及其司法人员依照法定职权和法定程序，具体运用法律处理案件的专门活动。以工厂生产、行政管理的方式进行对检察业务工作进行考核，是与检察业务的司法属性相抵触的，掩盖了部分检察业务工作的被动性、程序性等司法属性。以公诉业务为例，很多地方的考核标准都规定，公诉案件只要出现一个无罪判决就可能考核中被一票否决。其实，公安机关、检察机关、审判机关对事实的认识、对法律的理解存在差异本是正常的，也是公、检、法互相制约、互相监督的体现。在司法相对成熟的国家，刑事案件侦查立案标准、公诉标准、判决定罪的标准亦存在阶梯式的差别。可在绩效考核的作用下，公诉检察依法应对进行审判监督，但是为了求助于法院判决和起诉内容完全一致，常常放弃监督职能，主动和法官“协调”案件判决，破坏审判程序公正，导致审判监督形同虚设。②

二、整体绩效考核对检察管理制度改革的滞阻作用

如果在推进检察改革过程中，继续以绩效考核为主要方式对下级院进行行政化管理，那么此轮检察办案责任制改革必然成为一场“零和游戏”。原因主要有如下三个方面：

(一)办案责任制改革将难以实现

如果继续对一个基层院进行整体绩效考核，不管实行什么样的办案责任制，基层院仍然会以集体利益的名义、以行政化管理方式来约束办案活动，也继续会对具体办案人员分解下达考核的目标任务，具体办案人员也一定还会主要遵从于考核目标。在行政化色彩浓厚的环境下，不管办案责任制是集体负责还是个人负责，最终工作的重点都还是要回到考核目标上，就会继续导致考核评价指标比法律更优先、“指标治检”的结果，因为每年、甚至每半年、每季度的考核结果是直观的、现实的，很可能涉及每位检察干警的切身利益的。这样一来，检察工作者的全部精力都用到如何完成考核的目标任务上，以“让审理(审查)者决定、让决定者负责”的办案责任制改革将会大打折扣，以办案责任制破解“冤假错”案问题的前提也会随之失去。在行政和办案责任的矛盾冲突和双重压力下，极可能会导致大量司法人员流失。

(二)检察人员分类管理难以操作

将检察官、检察辅助人员、行政管理人员进行分类管理，是解决对检察行政化问题的重要改革举措，也是此轮改革的难点之一，例如，将检察长、副检察长分在行政管理人员一类、还是检察官一类，如果分在入额的检察官一类，那么其应依法负责办理案件，不应再参与案件以外的行政管理工作，更不应以行政管理工作少办案件，因为行政管理工作应由行政管理人员来负责。目前看来，达成如此的改革目标阻力太大，恐难以实现；如果检察长、副检察长参与行政管理，在继续对下级检察机关进行整体绩效考核的情况下，上级检察机关，本院的检察长、副检察长势必为了达成行政管理、绩效考核目标，极有可能以行政管理权干预检察官本应在其职权内的办案活动，甚至继续将绩效考核的优劣和检察官级别晋升进行挂钩，其结果不太可能实现检察官相对自主和独立的办案职权，检察人员分类管理也将失去本来应有的意义。也就是说表面上人员是分类了，但在职权上仍然是含糊不清的，特别是检察领导干部——究竟是办案检察官，还是行政领导者？如果两者兼之，人员分类改革还有什么意义？

(三)检察机关内设机构改革可能难以达到预期目标

目前，参与检察改革的各试点院已经全面推进内部机构改革，在检察机关内部大体上设立了刑事检察、职务犯罪侦查与预防、民事行政检察、控告审诉检察、综合事务管理、纪检监察等。可以预期，此类改革，最终最大的可能性就是内设部门的分分合合，是否能够和办案责任制改革有机结合到一起，还有待观察。但有一点可以肯定，如果上级检察机关仍然对下级检察机关实行绩效考评管理，在上级检察机关对下级“人财物”统一管理的大环境下，上下级之间对应的部门条线行政管理色彩的可能性进一步加大。有人认为，这样实现了检察一体化，有利于检察权的发挥。笔者认为，检察一体化的方向是正确的，但是否有必要以绩效考核的方式实现上下级条线之间如此的“检察一体化”，值得商榷。上下级检察机关检察权分配应由法律明确规定，下级检察机关的每一个部门、甚至每一位办案检察官应在法律的权限内享有决定权，并为此承担法律责任，检察权上下一体化应由法律来规定和衔接，是否还要外加一个上级条线的考核标准来实现一体化？显然是多余的。说到底，检察业务考核是基于对下级检察机关司法人员能否公平司法的“不信任”心理。然而，“权力产生腐败”，绩效考核是否一定可以避免上级检察机关不利用考核权来破坏下级检察机关公平司法呢？答案显然是不言而喻的。因此，检察机关上下级条线业绩考核的存在，会让任何形式的内设机构改革都失去其本来意义。

三、破解整体绩效考核的对策建议

笔者认为，当前检察管理体制改革的关键是破解以行政管理为主要特征的管理体制，建立法治化检察权运行模式，其必须破解绩效考核问题，笔者有四点建议。

(一)以法治化考核取代行政化考核

此轮司法改革已明确规定案件终身责任制作为目标之一。因此，在检察院组织法、检察官法等修改过程中，明确行政管理人员、检察官、司法辅助人员的的职责、权利、义务，不应由上级院再制定考核细则。应明确检察官如果出现“冤、假、错”案及违纪违法问题，即应依法定程序作出处理。法治化亦可体现对检察人员个体考核的稳固化、刚性化、简约化。以对公诉检察官为例，只要依法理性的审查案件、不出现“冤假错”案、违纪违法及司法腐败问题，那么公诉检察官就是基本合格的司法人员③。其实，诉讼法中的回避、管辖、上诉、抗诉、二审、再审等程序规定，已是对司法人员的法律约束。有违法情形的，依法对其追究即可，无需再制定考核细则进行重复考核和管理。

(二)以个体考核取代整体性考核

目前，各地实行的考核机制大多是通过对每个业务条线的考核，最后实现对单位的整体评价，这种考核带来的行政化弊端如前所述，已偏背了司法规律。当前推进的检察人员将分类管理、检察官办案责任制改革，其目标是“让审理者决定、让决定者负责”，办案权利和责任趋于个体化。此时即应顺应改革趋势，避免和减少司法案件的行政审批程序，变对集体的考核为对检察人员个人考核，内部行政化管理自然就失去了存在的基础，极有利于检察改革目标的实现。

(三)以职业化改革消除不作为担心

有人担心不对检察机关进行整体考核，职务犯罪侦查、诉讼监督等岗位的检察官可能出现不作为现象，因为办案的越多，出错的可能性也越多，承担的风险越大。笔者认为，这种担心是多余的。只要真正实现检察官职业化改革，健全法律职务的晋级标准，加强个人执法档案建设，这种情况完全可能避免。一方面，相关法律应明确规定，未依法主办职务犯罪案件达到一定数量的检察官，不得晋升上一级等级和法律职务；连续两次未晋升的，可依法转岗为司法辅助人员。另一方面，对群众举报后有案不立、有案不办、有错不纠等不作为现象，对滥用职权、刑讯逼供等乱作为现象，一经查实，取消检察官资格，并进一步追究法律责任。也就是说，要将法律监督、职务犯罪侦查工作直接和其个人晋职晋级进行法治化挂钩，这样不仅不会导致不作为，还可以鼓励从事侦查工作的检察官主动发现案件线索，调动每位办案检察官开展诉讼监督、查办职务犯罪案件的主动性和积极性，也更有利于有利于办案独立性和公正性。对于职务犯罪侦查工作，其具有集体性办案特征，则可以采用对办案组的每个岗位进行法治化评价，例如，可根据案件情况，分为主办检察官1名、检察官若干、检察辅助人员若干、书记员若干，对于参与其中办案的检察官及辅助人员，用执法档案的记录其参与办案过程，并对检察官在办案中所起的作用及最后实际审判的结果客观评价，最后每年将其办案效果作为个人晋职晋级的主要依据。

(四)人、财、物省级管理应减少中间环节

本轮司法改革实行“人、财、物”由省级以下统一管理，是破解地方对检察机关行政干预的重要手段。但是，如果由省级直接对基层院、市院进行直接管理，可能省一级面对数量众多的基层院、市院，工作压力太大。而如果实行“省-市-县(区)”分级管理，对独立检察权的干预有可能从地方外部干预转变为上级内部干预。在上级继续对下级考核的情况下，上级院对下级院各种事务干预的力度可能性将会更大。因此，笔者建议，在“财物”方面，应建立由省委、省政府下设的专门司法物资管理委员会，完善法律法规，明确相关经费的拔付标准，由省级财政按照相关法律将人员工资、办公经费、办案经费、基建经费等直接下拔省院、市院、基层院，实行“两级制”、“一竿子到底”，加强财务审计，避免因拨付层级过多产生截留、影响办案独立的问题。在人员方面，在省一级设立“法官、检察官遴选委员会”，修改《法官法》、《检察官法》，提高法官、检察官准入门槛，将法官、检察官必须具备条件、遴选程序法制化、刚性化、公开化。强化以“检察官”为主体职业化、专业化改革道路。

总之，在强调以“检察官”为主体的责任的改革背景下，检察改革应以“司法化”逐步取代“行政化”，因此作为行政化管理手段的检察整体绩效考核必须改革，否则，此轮检察改革将难以取得实质性效果。

[注释]

①狄小华.强化检察监督职能的思考——以内设机构与分类管理改革为视角[C].江苏省法学会2014年年会论文集，2014：201.

②董志永.检察官绩效考评问题研究[J].吉林大学学报，2014(9)：46.

③王骏.检察改革与创新实践[M].北京：中国检察出版社，2007.93.

中图分类号：D633

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)16-0129-03

作者简介：刘刚，淮安市淮阴区人民检察院副检察长；赵学刚，淮安市淮阴区人民检察院检察员、政治处副主任。