环境诉讼管辖问题研究*

●李宁

环境诉讼管辖问题研究*

●李宁

经由10年的发展，规范意义上的环境司法专门化由地方探索阶段逐渐走向规范成熟阶段。但是在环境资源审判工作机制方面，各地法院依然处于探索阶段。我国人民法院设置与行政区划分高度重叠的基本现状严重制约了环境资源审判庭在环境司法中应有的作用。改革并完善环境资源案件管辖制度是环境资源审判专门化的重要内容，在继续推进环境司法专门化的前提下，构建“以集中管辖制度为原则，指定管辖为例外”的环境资源案件管辖制度是必要的，也是可行的。另外，在实施环境资源案件集中管辖范围内未设立环境资源审判庭的人民法院立案庭内设立便民诉讼联系点的方式可以克服环境资源案件集中管辖所带来的弊端。

环境资源案件 集中管辖

自1978年改革开放之后，基于资源开发利用与环境保护的需要，我国相继设立了森林法院、油田法院、矿区法院、海事法院等专门法院以及在某些地区的人民法院内部设立了林业审判庭等，以集中审理涉及森林资源、矿产资源、海洋环境污染等单一类型的资源类或者环境保护类案件，实现了环境资源审判专门化的局部实践。规范意义上环境资源专门化审判始于2007年，当年贵州省贵阳市中级人民法院及其辖区内的清镇市人民法院设立了环境保护法庭，实现了环境资源案件“三审合一”的归口审理，福建，云南昆明、玉溪，江苏无锡，山东东营等地也相继设立环境保护法庭。①最高人民法院《中国环境资源审判（白皮书）》，2016年7月。

2014年7月3日，最高人民法院宣布成立环境资源审判庭，标志着我国环境司法专门化实践“由地方走向中央”，环境司法专门化从试点阶段走向推广阶段。两年来，环境资源审判机构建设成效卓著，截止2016年6月，全国共设立环境资源审判机构558个，其中环境资源审判庭191个。

在环境资源审判工作机制方面，各地人民法院依然处于探索阶段。改革并完善环境资源案件管辖制度是环境资源审判专门化的重要内容，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》提出，“探索设立跨行政区的人民法院与人民检察院，办理跨地区案件”。但是人民法院管辖范围限于所在行政区的基本现状依然未被打破。

一、环境诉讼管辖及其现状

管辖是指人民法院系统内部，各级人民法院之间以及同级人民法院之间受理第一审案件的权限和分工。人民法院的设置是管辖的核心。就目前而言，除专门人民法院外，人民法院设置行政区域划分高度重叠是我国司法区域划分的基本现状。这一基本现状决定了环境资源审判机构管辖权一般局限于法院所管辖的区域。但这并没有限制地方法院在司法实践中的探索，国家层面也意识到了传统管辖制度的不足，并一直在探索完善环境资源案件管辖制度。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》之后，2014年7月，最高人民法院发布《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，要求各级人民法院积极探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度，逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式，着眼于从水、空气等环境因素的自然属性出发，结合各地的环境资源案件量，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，有效审理跨行政区划污染等案件。②最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作 为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（法发〔2014〕11号）。2015年，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》将“改革环境资源案件管辖制度”作为全面深化人民法院改革的主要任务之一。

我国环境司法专门化的初期实践中，贵阳、江苏、福建等地法院已试点跨区划环境资源审判，积极探索与行政区域相对分离的管辖制度，并取得了一定成效。③袁定波：《部分法院试点环境审判行政区域相对分离管辖制度 建自上而下环境审判体系是当务之急》，载2014年7月30日《法制日报》第5版。如贵阳市清镇市人民法院环境资源审判庭对涉及“两湖一库”的环境资源类案件进行管辖；江苏省无锡市指定了4家基层人民法院管辖无锡地区9个市、区的环境资源类案件。

近10年的司法专门化进程，地方司法实践积极探索与国家相关政策引导下，人民法院环境资源审判机构管辖权存在如下几种情形：

第一，与所属人民法院的管辖权相对应。受制于既定的司法体制，环境资源审判机构的地域管辖范围依然限制于人民法院所在的行政区。目前，绝大多数环境资源审判机构管辖权都是如此。以山东为例，目前已设立环境资源审判庭的四家基层人民法院，其中东营市经济技术开发区人民法院、微山县人民法院、苍山县人民法院等环境资源审判庭的管辖权都限于上述人民法院所在行政区之内。高级人民法院环境资源审判庭与中级人民法院环境资源审判庭更是如此。

第二，覆盖一个指定的行政区域。设立环境资源审判庭的人民法院被授予跨行政区域的管辖权。如基层人民法院层面，贵州省高级人民法院指定5个基层人民法院集中管辖整个贵州省的环境资源案件，江苏省高级人民法院指定31个基层人民法院集中审理全省环境资源案件。中级人民法院层面，湖北、广东、河北、青海等高级人民法院按照《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的要求，报请最高人民法院，确定辖区内部分中级人民法院对环境民事公益诉讼案件进行集中审理。④前引①。另外，2016年5月，最高人民法院院长周强在京津冀人民法院联席会议领导小组第一次会议上要求，积极探索在京津冀地区建立跨区划环境资源案件集中在河北管辖的制度。这意味着未来地方三级人民法院在环境资源案件的管辖上都将打破原管辖权。

第三，覆盖一个特定的地理区域。考虑环境生态系统的特点，人民法院对环境资源案件跨行政区划进行管辖。贵州省在环境资源案件上形成了“1—4—5”审判格局，即贵州省高级人民法院、4个中级人民法院、5个基层人民法院集中管辖环境资源案件。4个中级人民法院对环境资源案件的管辖是贵州省高级人民法院根据贵州省内主要河流的流域范围予以划分为4个生态司法保护板块而进行划分的。另外，2016年3月，最高人民法院发布《最高人民法院关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》，要求充分利用海事法院跨行政区划管辖的优势，妥善审理长江流域环境污染、生态破坏案件，探索建立长江流域水资源环境公益诉讼集中管辖制度。⑤最高人民法院《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》（法发〔2016〕8号）。

自最高人民法院设立环境资源审判庭以来，我国积极探索环境资源案件跨区划集中管辖制度，积极推进重点区域环境资源案件管辖机制改革。跨区划审理环境资源案件旨在存进司法统一，打破地区经济发展的壁垒。但整体而言，受制于既定的司法体制，绝大部分环境资源审判机构管辖权范围依然局限于其所在人民法院的管辖区域。

二、完善环境诉讼管辖制度的必要性

环境污染严重、资源枯竭、生态恶化等问题暴露出传统环境保护过于依靠环境执法的不足，人们期待环境司法这一环境保护的最后屏障成为防止环境持续污染、生态持续恶化的坚实屏障，但是受制于既定的司法体制，环境司法远未起到其应有的效果。

破解地方经济发展壁垒是环境司法的主要任务之一，在环境资源案件审判方面，打破传统三大诉讼法关于管辖制度的规定是环境司法专门化的重要内容。

（一）传统地域管辖难以完全适用于环境资源案件

地域管辖方面，三大诉讼法一般是以诉讼当事人所在地为标准来确定的。但是环境资源问题不受地域性限制的特点决定了环境侵害的跨地域性，环境侵害的跨地域性特征往往因为多个法院有管辖权而出现相互推诿的现象，甚至也会出现了“等米下锅”的环境资源审判机构争夺案件管辖权的现象。《中华人民共和国民事诉讼法》第37条第2款与《中华人民共和国行政诉讼法》第23条第2款规定人民法院之间因管辖权发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，报请它们的共同上级人民法院指定管辖，但是跨区域的环境纠纷通常涉及到经济利益，因此即使采用指定管辖也会有异议。⑥张辉：《论环保法庭管辖——以知识产权审判庭为借鉴》，载《2015年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集》，第304页。

还需要注意的是，经济发展与生态环境保护是相互制约的。地方政府为了追求地方经济发展而对环境司法进行干预，进而打破了原有的平衡。我国现有司法体制下，正所谓“吃人嘴软，拿人手短”，地方政府对环境司法的干预（也即地方保护主义）将“行之有效”。地方保护主义同样存在于环境行政执法之中，长期以来，环境保护主要由行政机关来完成，我国亦不例外。实践证明，在我国一直所实行的国家环境管理这一单轨运行机制下，环境行政执法部门难以给予环境以切实、有效的保护。尽管我国不存在诸如美国行政机关因“机构俘获”而导致环境执法不力的现象，也没有证据表明我国存在行政机关因政治压力等原因而导致环境执法不力的现象，但是现实中的确存在某些地方行政机关为了发展经济而纵容、放任各种污染环境或破坏生态的短期行为。

（二）现行法难以满足环境资源案件级别管辖的要求

我国实行“两审终审制”审判制度，这为民事诉讼法第10条、《中华人民共和国刑事诉讼法》第10条、行政诉讼法第7条和《中华人民共和国人民法院组织法》第11条第1款所确认。考虑到我国“两审终审制”的审判制度与环境资源案件的普遍性，以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号）第6条关于第一审环境民事公益诉讼案件经中级人民法院报请高级人民法院批准后，可以由基层人民法院审理的规定，⑦最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号）。基层人民法院应当设立环境资源审判庭。但是基层人民法院设立环境资源审判庭是否合法还有待于商榷。早在1989年，最高人民法院在《对‘关于武汉市研口区人民法院设立环保法庭的情况报告’的答复》中就指出，“目前在基层人民法院设立环保法庭尚无法律根据”。但是这并没有阻止各个基层法院对设立环境资源审判机构的探索，实践中环境资源审判机构大多集中于基层人民法院。尽管目前全国各地环境资源审判机构在环境资源案件审判中所积累的经验以及所进行的积极探索，为最高人民法院所认可，如2011年最高人民法院工作报告指出：“探索建立环境公益诉讼制度，推动地方法院设立环保法庭”，但是基层人民法院设立环境资源审判庭没有如同人民法院组织法第23条第2款、第26条第2款、第30条第2款分别就中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院可以根据“需要可以设其他审判庭”的规定。也即是说，基层人民法院设立环境资源审判庭没有法律依据。这也就意味着“两审终审制”审判制度以及环境资源案件的普遍性要求基层人民法院设立环境资源审判庭与现行法缺乏基层人民法院设立环境资源审判庭的规定存在冲突。

还需要注意的是，受制于法官专业化等因素，基层人民法院环境资源审判机构的审判效果也远未达到预期。不同于传统刑事、行政、民事案件，环境资源案件具有复杂性、专业性等特征，对司法人员及相关人员的专业化要求更高，但实际情况却是：截至2014年7月15日，全国20个省、市、自治区共设立了150个环境资源审判机构，共有人员476名，但只有7人（注：因最高人民法院法官的专业背景没有统计，按照444人计算）具有环境资源法专业背景。法官专业背景仅仅是影响环境司法专门化的因素之一，正是受制于专门背景的限制，我国法官在审理环境资源案件时，往往注重环境要素的经济功能，轻视或无视环境要素的生态功能。⑧韩德强：《环境资源审判工作的现状分析及建议》，载《人民司法·应用》2014年第19期。环境资源审判庭法官及相关人员不够专业化经会影响到环境资源案件审理的公正性与准确性，并损害了司法权威。

三、环境诉讼管辖制度的创新——集中管辖制度的构建与指定管辖的适用

改革并完善环境资源案件管辖制度是环境司法专门化的重要内容之一。地方司法实践表明，环境资源案件跨区划集中管辖有助于改善司法环境，保障法院依法独立行使审判权；有助于案件及时进入诉讼程序，保障当事人诉权；有助于统一裁判尺度，提高司法的统一性等。⑨刘国红：《生态环境保护案件跨区集中审理研究——以贵州黔南中院为视角》，载《贵州法学》2014年第11期。除探索环境资源案件跨区划集中管辖外，还应当积极探索重点区域环境资源案件管辖机制的改革。⑩前引①。

（一）构建环境资源案件跨区划集中管辖制度

建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度已为中央文件及最高人民法院的有关意见所确认，并被纳入到人民法院第四个五年改革纲要之中。实质上，我国自2013年开始已就行政案件进行了集中管辖的试点工作。2013 年1月4日，最高人民法院发布的《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》指出：“各高级人民法院应当结合本地实际，确定1-2个中级人民法院进行试点。试点中级人民法院要根据本辖区具体情况，确定2-3个基层人民法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件；集中管辖法院不宜审理的本地行政机关为被告的案件，可以将原由其管辖的部分或者全部案件交由其他集中管辖法院审理。”

就基层人民法院环境资源案件管辖权而言，中级人民法院可以根据本辖区内的环境资源案件数量与环境资源的保护任务在本辖区基层人民法院设立一个或几个环境资源审判庭，并对每个基层人民法院环境资源审判庭的管辖权范围予以划定。与行政区划适当分离的环境资源审判庭的设立，意味着其管辖范围突破行政区的局限，也即是说环境资源案件将有设立环境资源审判庭的基层人民法院集中审理。

就中级人民法院环境资源案件管辖权而言，上述已分析，原则上中级人民法院应当设立环境资源审判庭，但是考虑到各省、市、自治区地理环境与生态系统的差异，各高级人民法院可以根据本省、市、自治区的情况划分生态司法保护板块，再确定辖区内哪些中级人民法院可以设立环境资源审判庭以及各中级人民法院的管辖权范围。

就高级人民法院环境资源案件管辖权而言，原则上高级人民法院应当设立环境资源审判庭，其管辖权范围限于其所在行政区。

（二）指定管辖在环境资源案件中的适用

指定管辖不仅仅可以保证案件能够得以迅速处理，还能保证司法公正，对于环境资源案件而言，指定管辖的适用还可以排除法院因管辖争议而出现的相互推诿现象与“等米下饭”背景下因迫于“压力”而出现的争夺管辖权现象。

环境污染与生态破坏影响范围的广泛性、污染物扩散的不确定性等因素决定了污染或者破坏行为可能不局限于某一行政区域，有可能是跨县、市，甚至是跨省的，也可能是跨集中管辖区域的，如河流污染、大气污染等，这涉及到指定管辖问题，对于跨市的环境资源案件，且在两个以上中级人民法院提起环境资源诉讼的，应有高级人民法院指定某个中级人民法院管辖；对于跨省的环境资源案件，且在两个以上高级人民法院提起环境资源诉讼的，应有最高人民法院指定某个高级人民法院管辖。

（三）构建重点区域环境资源案件集中管辖制度

2014年7月，最高人民法院发布《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，要求各级人民法院着眼于从水、空气等环境因素的自然属性出发，结合各地的环境资源案件量，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖。⑪前引②。贵州在此方面进行了实践，根据本省内主要河流的流域范围划分了四个生态司法保护板块。2016年3月，最高人民法院发布《最高人民法院关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》，要求充分利用海事法院跨行政区划管辖的优势，妥善审理长江流域环境污染、生态破坏案件，探索建立长江流域水资源环境公益诉讼集中管辖制度。⑫前引⑤。根据环境资源案件的特点，特别是对某些生态系统所在重点区域的环境保护的特殊需要，应当设立跨省级行政区环境资源法庭或者是利用专门法院对环境资源案件进行集中审理。

结语：环境资源案件集中管辖的不足及其克服

传统管辖制度适用于环境资源案件存在诸多不足，应当构建“以集中管辖制度为原则，指定管辖为例外”的管辖制度。集中管辖的制度价值以及实践需求并不能掩盖其不足，集中管辖意味着绝大部分基层人民法院以及某些中级人民法院对原辖区内的环境资源案件没有管辖权，这至少存在但不限于以下弊端：当事人诉讼成本将增加；部分人民法院将丧失环境资源案件的审判功能，也就削弱了这些法院宣传生态法治的作用。

当事人诉讼成本的增加在一定程度上违背了方便当事人诉讼的原则，对此，可以在实施环境资源案件集中管辖范围内未设立环境资源审判庭的人民法院立案庭内设立便民诉讼联系点，并在这些立案庭公布集中管辖环境资源审判庭的联系方式及相关制度等。设立环境资源案件便民诉讼联系点旨在贯彻方便当事人诉讼的原则，对此，当事人在立案阶段无需到集中管辖的人民法院立案，而是就近到便民诉讼联系点递交材料后及立案后，再又予以立案的便民诉讼联系点将诉讼材料交至集中管辖的人民法院。

设立便民诉讼联系点使得所有法院能够积极参与到环境资源案件之中，在一定程度上弥补了人民法院丧失环境资源案件的审判功能之弊端，也在一定程度上增强了相关人民法院参与环境资源案件的力度，也有利于宣传生态法治。

还需要注意的是，环境司法专门化不仅仅是设立专门的环境资源审判庭，我国环境司法实践表明，专家与专业支持的不足严重制约了环境司法的顺利开展，这一因素同样制约着国外环境司法的发展。对此，选择及培训合适的法官、建立法院内部的专家队伍、利用法院以外的专家资源等同样是环境司法专门化的重要内容，甚至是决定环境司法专门化深度、广度之根本。

（作者单位：山东法官培训学院）

责任编校：李超

*本文系2016年山东省社会科学规划一般项目“全面加强生态山东建设的司法保障研究”（16CFXJ25）、山东省高级人民法院重点调研课题项目“关于环境公益诉讼相关问题的调研”、山东省法学会2016年度省级法学课题研究项目“关于山东环境公益诉讼相关问题的调研”（SLS（2016）E60）、2016年济南市哲学社会科学规划项目“全面加强生态泉城建设的司法保障研究”（JNSK16C06）的阶段性成果。