立案登记制的实践困境与司法因应

●姜树政



立案登记制的实践困境与司法因应

●姜树政

【内容提要】 立案登记制实施以来，极大地方便了群众诉讼，减轻了当事人诉累，各类案件显著增加。与此同时，立案登记制在实施过程中也遇到一些问题，集中表现为误读立案登记制、滥用诉权和案件数量激增三重困境。立案登记制并非在立案时对案件不作审查，而是变实质审查为形式审查。随着案件的实质审查转由审判庭负责，立案阶段的滥用诉权行为有增加趋势。立案登记制实施以后，依法应当立案的案件均将得到立案处理，案件数量迅速增加。要解决立案登记制反映出来的三重困境，需要强化立案登记制释明力度，建构滥用诉权惩治机制，构建多元化纠纷解决机制并完善审判权运行机制。

【关键词】立案登记制 形式审查 滥用诉权 案多人少 多元化纠纷解决机制

一、立案登记制的三重困境

立案登记制在司法实践中反映出来的问题，虽然在各地法院有所不同，带有一定的地方性，但通过归纳梳理可以发现，这些问题具有一些共性，总体而言，表现为误读立案登记制、滥用诉权和案件数量激增三重困境。

（一）“不再审查”的误解

关于对立案登记制“不在审查”的认识，学术界、媒体和网络上出现过一些极端的观点，有的认为，要取消现行立审分立制度；有的认为。各级法院不应再设立案庭，或者应该把立案庭改成登记处；有的认为，法院对起诉无需经过任何审查，只要诉状形式要件合格，就应当进入实体审理等等。①最高人民法院立案登记制改革课题组：《立案登记制改革问题研究》，载《人民司法（应用）》2015年第9期。以至于立案登记制实施以来，一些当事人对这样一项制度产生了认识误区，特别是对登记立案的范围存在误解，认为只要向法院提出了立案，法院就必须登记立案，盲目地认为所有起诉都能立案，把一些不具有可诉性、不属于法院主管范围的事由推向法院，要求法院“有案必立”，②李万祥：《彻底根除立案难》，载《经济日报》2015年6月13日，第005版。耗费了大量司法资源，也给立案工作造成了困扰。

（二）“滥用诉权”的存在

立案登记制实施以后，立案的“门槛”更低，不同的人抱着不同的心态、带着不同的诉求走进了法院，一些人误以为法院是个可以“包打天下”的地方。③在某法院的一次开庭审理中，旁听席上有一个旁听人员违反了法庭纪律，法官当场责令其退出庭审现场。然而，这个旁听人员却以此为由状告法官侵犯其名誉权，还提出要向法官索赔1元钱作为“名誉损失费”；还有人到法院起诉离婚，目的竟然是为了见到因闹别扭而离家出走的妻子，等等。参见许辉：《对滥用诉权的行为说“不”》，载《江西日报》2015年6月18日，第B03版。上海浦东新区法院遇到一起诉讼，有当事人来法院起诉演员赵薇要求其赔偿精神损失费，理由是认为赵薇在电视中一直瞪他。参见张枫逸：《对“滥用诉权”必须说不》，载《山西日报》2015年6月23日，第C04版。有个别当事人出于不合法的动机和目的，在明知自己的请求缺乏事实依据和法律依据的情况下，仍利用法律赋予的诉讼权利，以合法形式进行不正当的诉讼，以期通过诉讼谋取不正当利益或者损害他人利益，④张枫逸：《对“滥用诉权”必须说不》，载《山西日报》2015年6月23日，第C04版。各种“奇葩诉讼”随之而来，虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为等滥用诉权行为的数量不断增多。⑤高臻：《立案登记制对审判的影响及应对》，载《江苏法制报》2014年12月24日，第003版。滥用诉权增加了审判机关的负担，损害了司法机关正常的立案秩序。

（三）“案件激增”的压力

从最高人民法院发布的全国法院实施立案登记制改革一个月的情况看，2015年5月1日至5月31日，全国法院共登记立案113.27万件，同比增长29%，当场登记立案率达90%。⑥许辉：《对滥用诉权的行为说“不”》，载《江西日报》2015年6月18日，第B03版。众多涉及土地征收、房屋拆迁、企业改制、物业供暖等引发的群体性纠纷大量进入法院，立案和审判的压力进一步增大。以民事案件为例，虽然2015年5月份同比增长仅27.8%，但是，案件绝对数却增长了近20万件。⑦前引②。与此同时，因对“凡状必收”的误读误解，许多当事人不管自己符不符合立案的法定条件就要求法院立案，导致盲目打官司现象比较突出，无诉状、无证据材料、无明确诉讼主体的“三无”当事人增多，⑧前引⑤。法院受理的案件数量迅速增多，案多人少压力更加明显。

二、立案登记制的形式审查逻辑

立案审查制变为立案登记制后，有观点认为，无需经过任何审查，当事人之“诉”即可转化为适合法院审理的案件，但此种观点与《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”的规定并不一致。虽然“登记”取代了“审查”，成为法院受理案件的新机制，但中央决定的表述是，人民法院受理的案件为“依法应该受理的案件”，也就是说，只有那些“依法应该受理的案件”才可以通过登记成为法院的案件。如何将“依法应该受理的案件”与“不该受理的案件”区别开来，显然需要法院的职权审查。“有案必立、有诉必理”是要求法院立“应立之案”，理“应理之诉”，⑨许尚豪：《“立案登记制”后如何审查立案》，载《人民法院报》2014年12月24日，第005版。而非对所有案件一律作立案处理。

立案登记制是一种案件受理制度，指法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对。⑩前引⑥。立案登记制并非不作审查，而是变实质审查为形式审查，旨在解决因非法律因素所导致的立案难现象，保障立案工作只服从法定标准，因此，立案依然需要严格遵守三大诉讼法对于管辖与起诉条件的相关规定。《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》（法发［2015］3 号）从正反两方面对于立案登记制作出了规定。一方面，对于应当立案的情形进行限定，如对于民事案件，对于“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织提起的民事诉讼，有明确的被告、具体的诉讼请求和事实依据，属于人民法院主管和受诉人民法院管辖的”应当登记立案。该条款关键字在于“有”，这也意味着只要“有”这些形式要件就应当立案。同时，再次重申全面清理和废止不符合法律规定的立案“土政策”。另一方面，为了便于人民法院立案部门的甄别，以“例外”的形式给出了负面清单，“违法起诉或者不符合法定起诉条件的；诉讼已经终结的；涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的；其他不属于人民法院主管的所诉事项”四种情形，将不予登记立案。立案登记制与之前立案审查制的本质区别正在于在法律允许的范围内，最大程度上保障群众诉权。⑪舒锐：《立案登记制不意味着法院不再审查》，载《民主与法制时报》2015年4月18日，第002版，评论。

对当事人起诉的审查程序，可以分为两步。第一步，除法律规定的特别情形外，对当事人的诉状一律接受。起诉符合条件的，应当当场登记，当场不能判定的，应当接收起诉状，并出具注明收到日期的书面凭证，在法律规定的期限内决定是否立案。对于欠缺必要记载事项的起诉状，应当以书面形式一次性全面告知补正。对经告知当事人拒不补正的，可以裁定不予受理或者不予立案。在这一阶段，没有诸如危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策等不予登记立案的特殊情况，人民法院不得拒收当事人的诉状。第二步，在法律规定的期限内登记立案并移交审判庭或者作出不予受理（不予立案）的裁定。审查的范围包括：当事人是否具有适格的诉讼主体资格；法院是否有管辖权；是否构成重复诉讼等等，具体标准仍应当按照现行诉讼法的规定执行。对不符合法律规定条件的，应当作出裁定；对符合要件的，予以登记立案并转入审判庭审理；在规定期限内无法判定的，先行立案。在这一阶段，如果双方当事人愿意和解、调解的，应当为当事人提供替代纠纷解决方式，包括第三方调解等。⑫前引①。在保障诉权的同时，实现对立案登记制形式审查的恰当理解与适用。

三、立案登记制的滥用诉权隐患

由于立案登记制的形式审查要求在立案阶段更难发现虚假诉讼、恶意诉讼，违法诉讼在立案阶段被发现的概率相对降低，部分当事人可能因此获得滥用诉权的侥幸心理。

从司法实践来看，立案登记制实施后的确出现了滥用诉权的现象。一些当事人借助登记立案，在各地法院提起大量不符合立案条件的诉讼，严重干扰正常审判秩序，挤占有限的司法资源。对于一些不符合起诉条件、不属于法院管辖的案件，有的起诉人在法院释明之后仍然坚持起诉；有的当事人把一个行政行为的不同环节拆分后分别起诉；更极端的情况是，针对法院已作出不予受理裁定的案子，当事人把起诉书文字顺序进行微调后，再次向法院提起诉讼。⑬前引②。社会成员基于个人之间的利益纠葛、对政府行为不满提起的虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为相应增多，⑭前引⑤。影响了立案登记制的实施效果。

滥用诉权会对司法和社会公正造成不利影响，渴望及时得到解决的纠纷，因为某些滥用诉权、漫天要价的案件而被拖延，不得不排期苦等；滥用诉权会给对方当事人造成财产损失、时间拖延和精神上的损害，会对司法资源造成浪费，损害司法公信。⑮陈颖婷：《滥用诉权：有理没理先告一状》，载《工人日报》2014年2月22日，第006版。另外，随着这些不符合立案条件的案件涌入法院立案部门，法院需要在大量本不属于法院管辖的事务上，付出大量的人力物力，对诉讼进行甄别的成本就会加大，进而给法院带来额外的工作压力和负担。

四、立案登记制的案件陡增后果

立案登记制首先要解决的是“立案难”问题，从“立案难”产生原因看：一是由于“案多人少”的压力，对一些属于人民法院受理但面广量大的纠纷不立案，或者拖延立案。在立案过程中审查过严、案件移转迟缓、人为设置立案门槛，对证据进行实体审查，反复要求补充材料等等。二是对涉及地方经济、政策性强的案件，一些法院受地方党委政府干预不愿立案。对地方重点建设项目、招商引资、企业破产改制、征地拆迁等问题引发的纠纷，既不受理，也不下达不予受理裁定书。有些地方党委、政府还与法院联合出台相关内部文件，规定某些类型的案件不予立案，这种情形在行政诉讼中表现尤为突出。此外，对一些牵涉利益广泛，一纸判决往往难以真正将维权者利益落到实处的案件，一些法院倾向于通过非诉讼方式化解，以取得更好的社会效果。但由于工作不到位、释明不充分，致使当事人产生“立案难”的质疑。三是改革发展中涉众型政策性诉求，如涉及复转军人要求落实身份待遇、国企职工安置、退职养老引发的纠纷，以及某些弱势群体的权益诉求，因波及人数众多，时间久远，政府短期内难以解决，审判难以满足其实际诉求，即便受理，也很难从根本上解决矛盾。四是对含有政治目的的起诉，从保障国家安全、维护社会政治稳定考虑不予受理。⑯前引①。这些导致立案难的原因当中，有些是由于案件本身不属于人民法院管辖的范围，有些则应当依法立案却因种种原因没有得到立案受理。立案登记制正是要使得那些依法应当立案，而因为诸多非法律的原因没有得到立案的案件，能够及时得到立案受理，使得当事人的权益能够得到司法保障。

与此同时，立案登记制实施以后，除了对依法应当立案的案件要求必须立案外，对于立案材料不全或不符合立案条件的情形给出了救济渠道。法院对于材料不符合形式要件的进行一次性全面告知和补正，避免当事人诉累。对于认为不符合法律规定的，明确要求法院须依法作出裁决，给当事人一个说法，并使之行使上诉及申诉权有了法律凭证。这也意味着，法律对于立案工作的要求更加精细，立案需要更加规范，立案的工作难度和工作量也会随之增加。立案登记制所带来的案件增量、立案要求以及与之相对应的工作量的增加，如果在司法资源不增加的前提下，如何保障这些增量案件得到妥善处理，⑰前引⑪。是各级法院面临的艰巨任务。

五、人民法院如何应对挑战

针对立案登记制反映出来的三重困难，我们有针对性的提出了因应方案，这些方案既是对当前立案登记制的实践困境的回应，又与司法改革紧密关联，有助于将司法资源作为一个整体进行整合与分配，从而提升司法资源的利用效率。

（一）强化立案登记制释明力度

《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》明确指出，对于“违法起诉或者不符合法律规定的”等五种情形的起诉、自诉不予登记立案。对此，有关部门应加大宣传力度，消除公众误解，引导当事人合理行使诉讼权利，避免滥用诉权，⑱前引④。占用其他当事人依法维护自身合法权益的司法资源。

在部分群众法律意识还有待提高的现实情况下，立案前对当事人提起的诉讼仍有必要就诉讼风险、案件主管、管辖等问题进行提示、解释，防止出现当事人因对法律不了解，而到法院就不属于法院管辖的案件坚持要求诉讼解决，也要防止违背其真实意愿“被动”立案，既增加了当事人的讼累，也浪费了司法资源。立案登记制施行后，做好立案前的释明分流工作，借助此环节分流出不应进入诉讼的纠纷。释明应以当事人坚持起诉为界限，防止“不立不裁”现象借道释明提示再次出现。⑲李益松、李志平：《立案登记制的影响与应对措施》，载《人民法院报》2015年3月25日，第008版。这就需要对于立案登记制的制度内涵和具体要求，加大宣传力度，消除公众误解，引导当事人更加正确理解立案要求并合理行使诉讼权利。

（二）建构滥用诉权惩治机制

实施立案登记制，既要保护当事人的诉权，也要防止诉权被滥用。当前，公众行使诉权更加便捷，但决不能随便。否则，不仅法院、法官将不堪重负，司法的威信也会大打折扣。而且，滥用诉权的现象如果蔓延开来，每一个人都可能成为恶意诉讼的对象，甚至成为受害者。从以往司法实践来看，各地司法机关在惩治滥用诉权时往往遭遇“无法可依”和“执法不一”的尴尬。对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，亟待通过明确行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准，⑳前引④。进行有效惩治。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在确定立案登记制的同时，明确要求尽快建立恶意诉讼、无理缠讼惩处机制。对此，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》提出制裁违法滥诉、健全多元化纠纷解决机制、建立完善庭前准备程序等多项举措。在防止不端者滥用制度、徒增各方诉累的同时，提出了提高纠纷化解效率的解决方案。(21)前引⑪。因此，在立案过程中，应着重做好诉讼诚信的宣传和提示工作，警示潜在恶意诉讼当事人。同时试点探索恶意诉讼惩治机制，包括建立法院主导的恶意诉讼处罚措施和诉讼相对人提起的恶意诉讼损害赔偿机制，构建针对恶意诉讼、无理缠讼的警示、发现、惩处、赔付机制，加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度，(22)前引⑲。从而保障立案登记制的顺利实施。

（三）构建多元化纠纷解决机制并完善审判权运行机制

针对立案登记制实施后案件数量剧增问题，解决的思路主要有两条，一是在降低案件的数量层面下功夫，二是在提高化解案件的效率层面下功夫。前者强调的是案件数量，后者侧重的是案件质量。

1.构建多元化纠纷解决机制

现行民事诉讼法规定了多种简便快速解纷程序供当事人选择，包括小额诉讼程序、速裁程序以及先行调解程序，但由于种种现实原因，以上便宜程序使用的效果都不理想，其中的先行调解程序基本被束之高阁。立案登记制实施后，大量纠纷涌入法院，在司法资源短时期内难以同向增加的情况下，构建多元化纠纷解决机制，实现案件合理分流，既是保障诉权的需要，也是避免案件积压的需要。可以在总结各地法院多元化纠纷解决机制建设经验的基础上，针对立案登记制后的司法国情，作出相应的制度设计。

一是建构常态化的协调机制。建立经常性工作联系和沟通机制，在党委领导下，充分发挥衔接机制领导部门的统揽协调作用，切实加强人民调解、行政调解、司法调解与仲裁机构、行业协会的衔接互动和有效运转。按照党委领导、人大监督、政府实施、司法主导的思路，督促相关部门严格依照各自职能积极主动参与，制定解决纠纷的工作规程，完善职责明确、规范有序的工作体系。加强对衔接机制的管理考核，定期对衔接机制运行态势进行分析，综合评判各类矛盾纠纷的调处质效，对于不处理、不及时处理纠纷的各种行为纳入问责范围，增强基层调解组织和职能部门参与化解矛盾纠纷的责任感。二是建构健全的服务平台。在法院设立诉调对接中心，搭建起集诉前引导、案件速裁、委托和邀请调解、司法确认等功能于一体的诉讼与非诉讼衔接机制工作平台，负责与相关调解组织的对接和协调。重点加强与专业性、行业性组织的协作，指导他们建立健全专业性、行业性调解组织，不断提高专业化调解工作水平。充实壮大人民调解员队伍，联合有关行政部门、企事业单位、行业调解组织，根据区域、行业、纠纷类型建立专门的调解人员信息库，编写特邀调解组织和调解员名册，建立法院专职调解员、律师调解员和调解志愿者队伍，鼓励退休法官、律师及热心调解工作的社会人员义务从事调解工作。三是建构完善的工作程序。对人民调解、社会组织调解等非诉讼解决机制的机构设置、人员组成、工作程序、工作责任等做出明确规范。明确各化解纠纷主体的分工和责任，不断细化和明确案件分流转办、委托和邀请调解、诉前及立案调解、司法确认的工作流程和标准，确保各纠纷解决主体之间在工作规程、诉调效力、信息资料、案例资源等方面的“无缝对接”。建立纠纷类型化调解机制，针对交通事故、劳动争议等多发、频发的纠纷，在相关职能部门、法院之间建立相对固定的对接关系，对不同的案件类型设置不同的处理流程、化解方法和衔接程序，提高同类案件的办理效率。

2.完善审判权运行机制

对于司法改革过程中遇到的难题，需要通过深化改革来加以解决。一是通过人员分类管理制度改革，提高司法资源的利用效率。中央将建立符合职业特点的司法人员分类管理制度作为此次深化司法体制改革的一项基础性工作，法院在进行人员分类管理制度改革时，应当优化资源配置，调整组织结构，突出审判执行部门的中心地位，真正把法官安排到审判执行岗位，让有限的司法资源在审判一线得到最有效利用。同时，通过人员分类管理制度改革，厘清法官的工作职责，为法官配备适当的审判辅助人员，让法官只负责庭审和裁判，尽量减轻法官的事务性工作。这种从内部大幅增加办案力量和提高审判效率的改革，无疑可以有效缓解“案多人少”矛盾。二是通过审判权力运行机制改革，明确法官的办案角色。废除不符合司法规律的案件审签制度，建立以独任法官或者合议庭为主体的案件审理工作机制，赋予法官办案主体地位，建立起权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效的审判权力运行机制，做到让审理者裁判，由裁判者负责。一方面，独任法官和合议庭对其审理的案件依法独立行使审判权，直接签发裁判文书，不再提交院庭长审签，大幅提高办案效率；另一方面，院庭长不再审签其未参与审理案件的裁判文书，可以腾出大量精力到审判一线亲自审理案件，既可以解决以往资深法官“隐形流失”的问题，又可以充实一线办案力量。三是通过法官职业保障制度改革，解决法官的后顾之忧。要建立和健全法官职业保障制度，具体包括：落实法官法的规定，建立与法官职业特点相适应的法官薪酬制度。重申职业权力保障，法官非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；法官办案中的职务行为，除违法违纪违反职业道德外，不受指控；法官非因违法审判造成错误裁判的，不受法律责任追究。建立防止不当干预案件机制，完善法官申诉控告制度，健全法官合法权益受到侵害的保障救济机制和不实举报澄清机制。加大打击扰乱法庭纪律、伪造诉讼证据的行为，对谩骂、侮辱法官的言行进行法律规制。上述职业保障措施将会增强法官的职业尊荣感，激发其办案积极性，(23)有助于化解“案多人少”矛盾。

（作者单位：潍坊市中级人民法院）

责任编校：山莹