行政程序法探究及展望

郭灿灿

（450000 郑州大学法学院 河南 郑州）

行政程序法探究及展望

郭灿灿

（450000 郑州大学法学院 河南 郑州）

本文从行政程序法的沿革及概述出发，通过对行政程序法国内外发展状况的比较，不仅发现我国行政程序法发展过程中的喜人之处，也看到其与国外行政程序法的发展相比其不足之处。因此笔者立足行政程序法的根本即其立法目的，制度价值以及立法体例，并将这种寻根究源式的探究结果与当下我国具体国情的结合，这也使得笔者更深层次的把握行政程序法的发展脉搏与趋势，从而也更具针对性的提出了针对当下我国的行政程序法的情态在未来完善发展时需要注意的几点问题，同时也提出了笔者自己的一点建议。

行政程序法；现状；完善；展望

实施任何行为都离不开一定的过程步骤程序和方式，这就是行为的程序。行为的停止意味着程序的终止，因此程序正义和实体正义一样重要，程序的违法可能导致行为的违法，从而对相对人的权义产生影响。行政行为当然也有相应的行政程序，所谓行政程序即指行政行为的过程、步骤、顺序、方式、形式和时限。行政程序不仅能实体法的实施的途径，合理完备的行政程序更是有助于实现实体正义；同时也能使人们预见到政府的行为，从而更好地保障个人的合法权利。在此基础上构建的行政程序法即是以实现公共行政职能为目的， 调整行政法律关系主体在行政活动中的程序法律规范和原则的总和。［1］行政程序法不仅调整行政主体实施行政行为的程序也调整行政相对人参与行政活动的程序，是将关系行政效率以及相对人实体权益的重大行政程序制度化、法律化的一种法律效果。作为行政法的重要组成部分，行政程序法的制定完善不仅是依法，行政建设法治国家的重要要求，而且是规范行政机关和其他行政主体合理行使行政权力，保护行政相对人的合法权益从而提高行政效率的重要保障。因此一部合理完备的行政程序法有助于公共利益与私人合法权益得以同时合理的实现。

一、行政程序法的沿革及概述

虽然到目前为止我国还没有一部行政程序法法典，但这并不影响其他国家制定完善行政程序法典，有些国家还取得了显著地成果。自1889年西班牙制定第一部行政程序法开始，1925年奥地利紧随其后制定了《普通行政程序法》，掀起了第一次制定行政程序法典的小高潮；20世纪40-60年代则是掀起了第二次制定行政程序法典的高潮，先是1946 年美国制定了联邦行政程序法， 此后，意大利于1955 年、德国于1976 年分别制定了行政程序法，法国则是于1978 年制定了行政和公共关系法，1979 年制定了行政行为说明理由法， 日本也于1993 年制定了行政程序法。虽然各国行政程序法的形式不一而足、内容也有所差别。但是其目标模式大体上是以效率模式和权利模式这两大类为主要代表的。

经过改革开放以来经过三十多年的发展，我国在政治经济文化等各个领域均取得了长足的进步，尤其是加入世贸组织以来，我国传统法学理论体系在遭受巨大冲击的同时也变得更加丰富、多元，这也为为我国行政程序法的制定提供了丰富的理论素材。目前理论界主要是从行政法的法律渊源、基本原则、基本制度以及特别程序等方面对行政程序法展开研究的。首先理论界比较认可的行政法的法律渊源主要有宪法、行政程序法典（主要包含基本原则和基本制度）、单行法律法规的程序法以及散见于于具体行政管理法律、法规中的行政程序规范等。行政程序法包含了丰富的内容， 已经形成了比较全面的制度体系。理论界形成主流认同的主要包含有：①如依法行政原则、平衡原则、参与原则、公开原则、正当程序原则、诚信与信赖保护原则、比例原则、效率原则、救济原则等行政程序法的基本原则；②申请与受理制度、告知制度、证据制度、听证制度、信参与原则息制度、电子政务制度、时限、期间、送达与费用制度等行政程序法的一般制度；③以及行政征用、给付、规划、合同、指导等特别行政行为程序等。

二、我国行政程序法的现状

虽然因为社会环境的影响，我国行政法的研究起步比较晚，但是其发展的却很快。 与此同时，我国的行政程序法也经历了一个从无到有、从忽略到重视的、由低级向高级的发展过程。随着经济的繁荣、社会的不断发展以及依法治国方略的提出，行政程序法因其独特的制度价值受到了国家以及学者的高度重视，行政程序法典的制定也进一步提上来日程。从1990 年10 月1 日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第54 条将“符合法定程序”规定为具体行政行为合法的三大要件之一，从此确立行政程序法在我国行政法治建设中的重要地位开始，［2］此后20 多年来，又陆续颁布了一系列的部门规章如：《道路交通事故处理程序规定》、《消防监督程序规定》等以及一系列单行行政法规如：《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政复议法》等，也标志着我国行政程序的法治化取得了显著进步，基本行政程序制度的法治化水平大幅提高，特别是2008 年10 月1 日起实施的《湖南省行政程序规定》，被行政法学者称为启动中国统一行政程序立法破冰之旅的地方政府规章，具有标志性意义，预示着我国已经具备制定统一行政程序法典的法制基础。［3］虽然我国目前在行政程序法方面无论是理论研究还是实践研究都取得了丰硕的成果，但是不可否认的是在我国“重实体、轻程序”的法治传统下，行政程序法的进一步研究发展还存在着诸多的问题，概括来说主要有以下几个方面：

1.目前我国的行政程序法主要散见于单行法，缺乏统一的行政程序法法典

我国目前已经颁布的行政单行法律文件主要包括《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《行政复议法》等，因此关于行政程序的规定也是主要散落的分布于各个单行的行政法律规范之中。虽然这种单行立法模式针对性更强，但是也造成了许多问题。由于行政部门和行政事务庞杂繁复，部门的职能之间存在着交叉重叠的部分，单行法方式的立法规定容易造成某一行政部门在实施某一行政行为的时候可能存在两套不同的程序，长久下去不仅容易损害行政机关的公信力，而且会造成机关事务的混乱，降低行政效率。

2.对行政程序的监督不力，使行政程序成为一种形式

我国自古以来就有“重实体，轻程序”的法治传统，强调人治，且由于我国行政机关实行的是首长负责制，机关内部视服从长官意志为一种理所当然，行政程序貌似只是行政行为规范的一种标志。加之检察机关把注意力更多的放到行政行为的结果而非其过程，这使得机关工作人员的自由裁量权在此种情况下的膨胀，不仅有违依法行政的基本原则而且使得行政相对人缺乏对行政行为结果的可预见性，从而在一定程度上损害国家的公信力和行政相对人的合法权益。

3.关于行政程序违法的问责机制不健全，违法行为人并不当然因此承担责任

根据我国《行政诉讼法》及其司法解释的相关规定，行政程序违法对行为人的权利义务不产生实际影响的人民法院不予受理针对程序违法提起的诉讼。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 规定行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。由此可见违法行为人只是承担撤销责任，没有进一步更加严厉的责任规定。因此问责机制的不合理使得违法行为人在作出某一行政行为的时候不必然慎重考虑程序合法与否的相关问题。

（1）我国目前存在重视事后救济程序，忽视事前预防和事中控制程序的问题。我国目前关于事后救济的行政程序法主要有行政机关内部行使行政救济权的《行政复议法》以及司法机关行使权司法救济的《行政诉讼法》。但是却缺乏关于事前预防和事中控制程序的相关法律规定。这样不仅容易造成大量的人力物力资源的重复性浪费，也大大提高了行政机关活动的成本。

（2）我国目前的行政程序公众参与度比较低。公众在行政法律关系中往往承担的是动作即权利义务受体的角色，与动作的发出者即行政机关关系十分的密切。行政程序中公众参与度低不仅会在一定程度上降低公众参与行为的热情，在一定程度上提高了行政主体的监督成本。

三、对我国行政程序法的展望以及建议

通过上文的阐述，笔者从行政救济法国内外的历史沿革的角度对行政救济法目前在我国的发展现状以及其重要地位进行了说明，在下文中笔者将以行政程序法的立法目的、制度价值以及立法体例的讨论为切入点，进一步勾画其未来的发展蓝图、并提出对现在行政程序法发展完善的改进方案。

1.立法目的

行政程序法是行政法的重要组成部份， 它的立法目的即为立法者在社会发展需要的基础上加之对行政程序法本质属性的把握， 旨在通过制定行政程序法而获得的某种法律上的理想结果。通过国内外学者的研究讨论笔者认为行政程序法的立法目的主要包含两个层次即作为行政法组成部份的根本立法目的和不同于其他行政法组成部分的直接立法目的。前者的主要作用是规范行政权力合理、高效率的行使。不仅可以遏制行政权力的滥用而且可以提高行政权力的使用效率，保障相对人的合法权益。后者的主要作用则是意图实现行政权力领域的程序法治，建立起一套体现的最低限度公平正义的行政程序规则，从而将行政权力纳入基本规范的轨道内。二者相辅相成、相互配合共同构建起了一个相对合理的行政程序立法目的的模式。

2.制度价值

法律程序中所体现的法律价值可以用来指导法律程序的运作，同样的法律程序的差异性也使得不同法律程序的价值内涵不同。然而， 一种法律程序应体现何种法律价值， 并不是人们主观意志的产物， 在很大程度上取决于法律程序所承载的实体法内容性质 。［4］就目前来说对行政程序法的价值内涵的讨论正在如火如荼的进行， 必然的，也产生了许多不同形式的内涵丰富的法律价值观。其中最具代表性的要数程序工具主义和程序本位主义。还有重视程序效益价值的经济效益主义程序理论了。通过学者们的思想交锋，目前我国学者在抛弃程序工具主义观之后，不仅承认程序相对于实体而言的工具属性，也承认程序自身的独立价值以及这种折中的程序价值观反射在行政程序中， 就是在强调程序的公正价值的同时， 仍然看重程序在提高效率和维护秩序方面的价值。

3.立法体例

行政程序法典与行政单行法之间的关系的处理平衡一直是立法体例这块困扰行政法学者的“泥沼”。是行政程序法典与行政单行法中关于行政程序的规定并存还是将其予以废止，着实让许多学者举棋不定。似乎是各有利弊，但是从行政程序法的长远发展以及二者效力优先级的认定来看，二者的关系确实需要一个相对清晰的界定。从外国的立法例来看，这一块的相关规定也是比较杂乱，不同的国家规定不同。但是大致有三种情形：①采取特别法优于一般法的立法例；如：日本、台湾、德国等国家。②采用统一法典优先立法例；如瑞士等国。③采用新发废止旧法的立法例，适用统一的法典，如希腊等国。

就我国目前的行政状况以及立法技术而言，在今后相当长的一段时间内，即使此段时间内我国行政程序法典制定出来了，行政单行法规中关于行政程序的规定也依然存在，因为行政事务十分的庞杂，行政程序法典只不过是将其中共通的部分予以规定，而不能做到事无巨细面面俱到，只不过可能会将其中与行政程序法典重复的部分予以删除。至于二者效力位阶以及效力冲突的解决，我国大部分学者还是主张将行政程序法看作基本法，二者的关系比照基本法与特别法的效力关系予以处理。

4.就目前我国的经济状况、立法技术、思想以及知识的储备着眼

在未来，行政程序法典的制定将按照先分散，后统一、先地方，后中央、单行法与法典并存的发展模式。行政程序法典作为与行政实体法并存的基本法，其内容也会保持以程序性规定为主，涉及部分实体法的内容，并尊重实体法的相关规定；其形式则会向法典的方向靠拢！

5.对未来行政法发展改进的一些建议

（1）建立一部相对完备的行政法典。我国目前来看已经具备制定完备行政法典的基本条件，就国外环境来看，经过数十年的发展，国外相当一部分国家的行政法已经十分完备，为我国行政程序法典的制定提供了先验条件；就国内环境来看，在我国湖南等地区已经进行了行政程序政府规章的试点，为全国范围内推行行政程序法，以及将行政程序规章上升为行政程序法打下了良好的基础；作为行政法重要组成部分的行政程序法一直都处在全国行政法学者的密切关注之下，因此其理论准备也是极其丰富多元，立法技术也已经相当承受。由此看来，我国无论是在物质还是技术上都已经具备制定一部完整的行政法典的条件。

（2）强化对行政程序的监督，使行政程序落到实处，发挥其应有的价值。我国在依法治国方略的指导下，正在着力打造服务型政府，服务型政府的又一形态即为法治型政府，这也要求行政机关做到“有法可依”、“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”。不仅加强行政机关的内部监督，同时要将人民群众监督和司法机关监督结合起来，“三管齐下”真正打造依靠人民群众，为了人民群众，严格依法办事的服务型政府。

（3）贯彻落实法律保留原则，打造权责一致的法治政府。法律保留原则的又一要义即为行政机关权责一致，行政机关要及时合理行使职权，否则要承担相应的法律责任，因此建立健全行政机关的问责机制，做到责任落实到个人，落实到个事，才能真正使相关法律产生威慑力，达到法律制定之初所要达到的法律目的。因此，真的才能使违法担责发挥其应有之义。这也有利于行政机关做到“在其位，谋其政”，自觉履行行政行为，防止失职渎职、防止越职和违法不究等现象的产生出现。［5］

（4）努力做到事前预防、事中控制、事后救济等行政程序并重对待。要做到三者并重，首先要转变政府及其工作人员的观念，从内心对三者产生同样的法律认同；其次要搞好制度设计，从源头上对三者并重对待，因此要完善三者相应的法律规范，从顶层设计的层面对三者的地位予以保障。

（5）强化行政程序中的公众参与，真正打造人民的政府。我国的政府是服务性的政府，我国政府走得是群众路线，一切从群众中来，一切到群众中去，一切为了群众。因此强化行政过程中的公众参与不仅能激发公众的主人翁意识，更能保持行政程序的活力和动力，真正做到在参与中产生，在参与中完善，反过来内化为公众的参与行为。

行政程序法作为一部规范行政权力的国家基本法，其发展完善是其所在国家民主法治政治发育成熟与否的重要标志。它不仅调节行政机关与行政相对人之前的关系，也调节行政机关之间的关系，调配着行政权力的行使运用，关系着社会上每一个公民、法人和社会组织的切身利益。在当今世界市场经济不断发育成熟的情况下，各国的行政由国家行政向社会行政转变的过程中，行政权力在不断地膨胀扩大，对其的规制和约束就显得更加重要，否则不仅公民的权利难以保障，国家的法治更是无从谈起。纵览世界各国从英美到德日，其行政程序法典的制定莫不都是经历了十几年乃至几十年的阵痛期，但是不可否认的是，其民主法治的进程也大大的加速了。因此，我国虽然民主法治的社会基础比较薄弱，而且存在着根深蒂固的“重实体，轻程序”的法治传统，可以预见我国行政程序法典的制定、实施以及内化可能会经历更长、更艰苦的一段时期。但是随着我国制定行政程序法的社会条件的不断成熟，率先完成国家制度层面的行政法治程序的统一、完备，不仅是完善社会主义法治体系的必要条件更是保障公民权利，建设法治国家的制度要求。因此，我们有理由相信，是时候加快制定行政程序法典的进程了！

［1］马怀德.《行政程序法的价值及立法意义》.政法论坛（中国政法大学学报），2004 年9 月.

［2］应松年.《中国行政程序法展望》［J］.中国法学，2012，2.

［3］应松年，王敬波.《论我国制定统一行政程序法典的法制基础——基于现行法律规范体系之分析》［J］.法商研究，2010，4.

［4］应松年，刘莘主编.《行政处罚法理论与实务》［M］.北京：中国社会出版社，1996.

［5］吴丹，涂冰.《我国行政程序法现状及其完善》.法制与社会，2008年3月上.

郭灿灿（1994.06～ ）女，汉族；籍贯：河南省平顶山市；现就读于郑州大学法学院13级本科生。