立案登记制度之研究

穆雅婷

（710119 陕西师范大学政治经济学院 陕西 西安）

立案登记制度之研究

穆雅婷

（710119 陕西师范大学政治经济学院 陕西 西安）

起诉是打开现代司法之门的重要程序，而立案则是决定民事纠纷是否进入诉讼程序的关键一步。决策层从顶层设计的角度出发，将立案制度由审查制改为登记制，为解决“起诉难”问题提供了制度上的保障。首先，我们要深入理解它的科学含义。其次，从该制度实施后的现状看，一方面应该肯定其改革意义，另一方面应理性地看待诉讼大门打开之后带来的问题。最后，我们通过理解域外规定，取其精华并运用到我国的立案制度中，使其生命力予以延续。

立案登记制；诉权；司法资源；形式性

一、立案登记制度含义

依照《现代汉语词典》解释，“立案”有在政府机关注册登记或者建立专门案卷的意思；“登记”则是指把相关事项写在特备之表册上以备查考。从字面上来看，立案登记是指主管机关将人们所主张的事项一一记录在册。与之相对应的概念是“立案审查”。根据同一辞书的解释，“审查”是检查、分析、核对有关情况，它与“立案”组合起来，则是指主管机关经过检查之后才将相关事项写在特备的表册。

在我国，立案登记可以追溯到古代击鼓鸣冤。《帝王纪》云：尧立敢谏之鼓。民间传说则是西汉时期，苏小娥击鼓鸣冤给刘邦一个启示，为便百姓告状，他特下圣旨，命各级官署大门必须各置一鼓一钟，并规定钟鼓一响，官必上堂，藉以显示便民、德政。就这样，击鼓鸣冤之制一直流传了两千余年，直至清末。而立案登记制是要求有案必立，这和击鼓鸣冤之制中的只要“钟鼓一响，官必上堂”十分相像。

立案登记制的落实，在很大程度上保护了公民、法人和其他组织积极行使诉权。首先“立案登记”制度将废除实质性的审查事项，使任何符合法律规定的初始案件，能够及时得到人民法院的立案受理。其次，立案条件将仅仅限定在诉讼费用、合法手续等形式方面，程序由繁化简，节省人力、物力以及时间资源。

由此，立案登记制度萌芽于古代封建社会，最终确立于中共十八届四中全会通过的《决定》。它是一种法院对当事人提起的诉讼仅进行一般形式性审查，避免实体判决要件①的审理前置于起诉受理阶段的立案制度。

二、域外立案登记制度的实践——德国

随着经济、文化的交流与融合，日本、我国澳门等多个国家或者地区所借鉴了德国的立案模式，并结合实际情况创造了属于自己独特的制度。

1.德国

起诉由两步完成：①递交状，即书状（起诉状）给法院和②送达起诉状给对方。［1］而递交状必须具备必要内容，法院需要对其进行审查，如果它缺少了一或几项必备内容，就是不合法的，那么案件也无法进入诉讼系属的状态，最终就只能通过法院之诉讼判决将原告的请求驳回。因此，该诉讼程序由当事人将起诉状递交法院而被依法提起，接着，法院对起诉状的必要内容进行审查，倘若符合法律规定，案件将会进入诉讼系属的状态。

2.日本

根据《日本民事诉讼法》第133条②的规定，当事人向法院提起诉讼，须制作起诉状，并且其需要记载的法定事项是：当事人及其法定代理人、诉讼请求和理由。［2］第137条③规定，主审法官就诉状是否欠缺必要记载事项以及粘贴印花进行审查。因此，在诉状中，应当记载法律规定的事项，添附法律所规定的材料，由诉状制作人之原告或其代理人签名、盖章，粘贴与诉额相应的印花，诉讼就被正式提起。通过起诉案件获得特定，进而形成“特定案件由特定法院来审判”之状态，这种状态就是所谓的诉讼系属。［3］

3.中国澳门

诉讼程序的启动必须由当事人向法院呈送起诉状.它的递交是由原告律师前期活动的结果，通常也是该律师采用有关策略的多种选择的结果。［4］起诉状具有严谨的结构和法定内容，它应清晰简短，其中须包括必不可少的描述，因此，法院对其须要的事项进行审查。诉讼程序自起诉开始，一旦起诉状被办事处接收，诉讼即视为已被提起及处于待决状态。［4］

通过以上的分析，诉讼程序分为两个阶段：第一，当事人向法院递交起诉状，诉讼被依法提起；第二，法院对起诉状进行审查，决定案件是否进入诉讼系属状态。此规定与实践对我国的立案制度具有重要的借鉴意义，即对案件起诉仅进行形式性审查，避免对实体判决要件的审理前置于起诉受理阶段。

三、我国目前的立案登记制度及存在问题

立案登记制的出发点是降低诉讼门槛，不让每一个当事人输在立案的起跑线上。但是，该制度的实施也暴露了不少问题，我们应理性看待。

1.我国对立案登记制的立法规定

（1）《决定》指出，改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。［5］

（2）《中华人民共和国民事诉讼法（2012年8月31日第二次修正）》④第119条规定了起诉的积极内容，即明确的原被告、诉讼请求以及符合我国的法院管辖原则。

（3）《意见》指明，立案登记制度的适用范围：符合法定起诉条件的民事、行政诉讼和刑事自诉案件；赔偿申请；强制执行。但需要说明的是该制度仅适用于一审以及最先提出申请的案件。不予适用的情形：违法起诉；诉讼终结；危害归家利益以及其他情况。

（4）根据《司法解释》第208条和《意见》规定，登记立案程序如下：第一，原则上实行当场登记立案，而以在法定期限内决定立案与否作为例外；第二，实行一次性全面告知和补正；第三，禁止不收材料、不予答复、不出具法律文书；第四，严格执行立案标准。

2.存在的问题

（1）急剧增加的案件数量与有限的司法资源之间的冲突。立案登记制使得长期被挡在诉讼门外的案件得到法院正式答复，但法院却面临着前所未有的挑战。一方面，基层人民法院的法定受理案件数量最多，工作任务繁重，人员配置却不合理，司法审判队伍人手缺乏，素质不高，导致“案多人少”的问题十分突出。另一方面，法官的工资待遇比较低，导致一大部分放弃本职工作，进入律师行业，消弱了审判力量。此外，法官案件责任终身制的推行，给法官们造成了巨大的压力，他们须谨慎行使审判权，提高结案的正确率。面对此种困境，既要求他们快速高效地结案，又要保证案件的高质量和正确率，显然是不太可能。立案登记制下的“宽进口”与基层人民法院稀缺的司法资源之间的矛盾不容小觑。

（2）诉权保障与诉权滥用之间的冲突。诉权保障与滥用之间的关系可以延伸为权利与义务、权利与自由辩证统一的关系。一个人无法只享受权利不履行义务，也无法只履行义务而不享受权利。诉权入宪在人权公约和外国宪法中都有规定，其核心就是起诉权入宪。例如，1950年的《欧洲人权公约》第6条1款⑤。我国对诉权进行了间接规定，隐含在“国家尊重和保障人权”的宪法规定。立案登记制之弊端就是当事人投机取巧，滥用自己的权利，形成恶意诉讼，并造成不良影响：微观上，诉权滥用消耗了对方当事人的大量时间、钱财和精力；宏观上，法院工作量很大，诉权滥用更会浪费不必要的资源，进一步降低了司法在公民心中的权威。因此，保障诉权并不等于允许滥用，国家将诉权法定化与当事人诉权滥用之间的矛盾是无法忽视的。

（3）单一的纠纷解决机制与诉讼爆炸现状之间的冲突。《最高院工作报告（2016）》指出，最高人民法院受理案件15985件，审结14135件，比2014年分别上升42.6%和43%；地方各级人民法院受理案件1951.1万件，审结、执结1671.4万件。［6｝该数据反映了，由于维权意识增强和立案模式改革，公民积极选择诉讼的方式解决纠纷，导致了案件数量增加，类型复杂，形成了诉讼大爆炸的现状。但我国目前纠纷解决机制却十分地单一，过分强调公力救济，长期忽视社会救济方式，当事人和立法部门没有充分认可私力救济，而公民有着诉讼才能代表国家力量，才有强制性和约束力的错误认识。因此，不完善的纠纷解决机制与案件诉讼之间有着无法避免的争议。

（4）法律规定与实际应用之间的冲突。立案登记制要求法院对当事人的起诉仅限定在形式性审查。但是，新出台的《行政诉讼法》并没有阐释了立案登记的实质要求。其案件受理制度之问题在于，起诉条件维持了原来的法律规定，仍然把行政诉讼要件植入起诉条件当中，也就意味着法院在案件受理阶段进行了实体审查。而新《民诉法司法解释》几乎照搬了《行政诉讼法》立案制度的规定。即使司法解释的制定者意识到起诉条件包含了实体判决要件，应当将其从起诉条件中分离，并置于诉讼辩论程序中审理查明，但因为不能改变民事诉讼法关于起诉条件的规定，因此也只能在形式上回应《决定》的要求。所以，我们必须全面认识理想的制度建构与实际生活中具体操作之间的冲突。［7］

四、立案登记制度之重构

面对此现状，我们要立足于本国实践，借鉴发达国家的相关制度，在我国个别地方进行试点研究并全面推广。

1.案件分流

设立案件分流机制，将案件适用不同的审判程序。根据案件标的额、权利义务关系、争议大小，分别适用普通程序、简易程序还是小额诉讼程序。在我国，《民事诉讼法》第157条规定了简易程序的适用范围：“基层人民法院和它的派出法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，当事人双方也可约定适用”。第162条规定了小额诉讼程序满足的条件：简单的民事案件、标的额符合法律规定、适用于买卖、租赁、服务合同等，涉及人身、财产权属、知识产权纠纷以及当事人提起反诉的，不适用小额诉讼。例如，乌鲁木齐市天山区法院对外发布称，针对小额诉讼案件诉讼文书送达难问题，法院通过手机短信、微信、QQ邮件等多种媒介解决问题。［8］

2.资源配置

人员配置方面，中央统筹全局，积极增加基层人民法院的审判工作人员，建立法律研修学者和实习生制度，创新人才培养机制［9］，定期对审判人员、政法干警进行业务培训，提高法律和业务素质；法院机构设置方面，法院应完善具体部门设置，可以根据情况设置几个临时应急厅室，除此之外，要增加立案窗口，积极应对诉讼爆炸；财务设置方面，增加地方基层法院的财务预算，提高法官的工资、福利待遇。信息化方面，信息化是人民法院一场深刻的变革，要通过信息化实现审判执行全程留痕，规范司法行为，力争建成全面覆盖、移动互联、透明便民、安全可靠的智能化信息系统。

3.规制滥诉

合理运用司法惩罚手段，采用罚金的方法对恶意诉讼行为人进行规制。创设案外人利益保护机制。我国现行法律已经赋予案外第三人在因诉讼欺诈权利受到侵害时，可以附条件申请再审或者在执行中提出案外人异议之诉的权利来予以救济。但是裁判或者调解书本身并无执行标的物时，我们可以借鉴日本的做法，允许案外人在认为正在进行的诉讼将会损害其民事权利的时候有权以申请参加的形式加入一审或二审当中，这也可以减少案外人在裁判生效后通过申请再审撤销原裁判、调解书而悖于诉讼经济价值的频次。［10］

4.借鉴ADR模式，完善调解机制

借鉴Alternative Dispute Resolution（以下简称为ADR）模式，改变单一的纠纷解决机制。ADR中文译为“替代性解决争议的方法”，它所替代的是除了司法诉讼和仲裁以外的解决争议之各种方法，如双方进行协商、共同选择第三人调解、模拟法庭等。ADR程序快捷、费用较低，实现了经济效益最大化，但是通过ADR达成的决议不具有法律上的约束力。ADR 的推行，必须建立在全社会法治环境优越、公民守法意识强、道德素质高的基础上。因此，我们可以加大对公民法治和道德意识的教育，树立法治模范代表，在全社会弘扬法治文明，为ADR的实施提供良好环境。

注释：

①实体判决要件指法院对本案实体权利义务争议问题继续进行审理并作出实体判决的要件。张卫平.《民事诉讼法》，中国人民大学出版社，2015年版，第253页。

② Article 133（Form of Filing of Action）：1.An action shall be fled by submitting a complaint to the court.2.A complaint shall state the following matters：（1）The parties and statutory agents；（2）The object and statement of the claim.

③ Article 137 （Presiding Judge's Authority to Examine Complaint）：1. Where a complaint is in violation of the provision of Article 133（2），the presiding judge shall specify a reasonable period and order that such defect should be corrected within that period.The same shall apply where fees for filing an action required under the provisions of the Act on Costs of Civil Procedure （Act No.40 of 1971）are not paid.2.In the case referred to in the preceding paragraph ，if the plaintiff fails to correct the defect，the presiding judge，by a direction ，shall dismiss the complaint without prejudice.3.An immediate appeal may be fled against the direction set forth in the preceding paragraph.

④《民事诉讼法》第119条；起诉必须符合下列条件：①原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；②有明确的被告；③有具体的诉讼请求和事实、理由；④属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。

⑤ <.Convention for the Protection of Human Right and Fundamental Freedoms，as amended by Protocols No.11 and 14，Rome，4.XI.1950>Article6-right to a fair trial：（1） In the determination of his civil rights and obligation or of any criminal charge against him，everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law.

［1］［德］罗森贝克·施瓦布戈·特瓦尔德.［M］.李大雪译.北京：中国法制出版社，2007：684.

［2］Code of Civil Procedure（Act No.109 of June 26，1996），Eighth Edition，Published by West Publishing Company，2008，P.75-76.

［3］Code of Civil Procedure（Act No.109 of June 26，1996），Eighth Edition，Published by West Publishing Company，2008，P.75-76.

［4］Viriato Manuel Pinheiro de Lima.民事诉讼法教程［M］.蔡迅生译.澳门：法律及司法培训中心，2012：65.

［5］杨青.关于人民法院推行立案登记制改革的意见［EB/OL］.最高法院，2015.

［6］周强.最高院2016年两会工作报告（全文）［EB/OL］.最高人民法院，2016.

［7］张卫平.民事诉讼法［M］.北京：中国人民大学出版社，2015：136.253-255.

［8］王小军.乌鲁木齐小额诉讼案件文书将可通过微信等新媒介送达［J/OL］.中国新闻，2016.

［9］ Viriato Manuel Pinheiro de Lima.民事诉讼法教程［M］.蔡迅生译.澳门：法律及司法培训中心，2012：65.

［10］于锐.纠纷解决的程序之维［M］.黑龙江：黑龙江大学出版社，2012：81.