甘肃省规模养殖场分级管理情况调研

岳青海，赵春林，王登临，兀　征（甘肃省动物卫生监督所， 甘肃兰州　730030）



甘肃省规模养殖场分级管理情况调研

岳青海，赵春林，王登临，兀征
（甘肃省动物卫生监督所， 甘肃兰州730030）

摘要：近年来，规模养殖场的分级管理已成为各地动物卫生监督机构创新工作热点。但由于缺少一定层面的统一布局，各方对分级管理的认识还不够一致。实地调研表明，分级管理有利于促进精准执法、提高监管水平，但仍然存在分级标准不统一等诸多问题。对此，就如何完善规模养殖场分级管理提出了若干建议。

关键词：动物卫生监督；养殖场；管理

为了加强对规模养殖场（下称规模场 ）的防疫秩序监管，一些地方对规模场按照动物疫病发生的可能风险实行了等级划分，并根据分级情况执行不同频次的量化监管。2015年甘肃省动物卫生监督所对庄浪、永登、天祝等3个县的规模养殖场分级管理情况进行了调研。调研中发现，这项工作对创新规模场的监管具有一定的积极意义，但也存在着突出问题。

1　概况

1.1庄浪县

庄浪县是一个传统种植业县，畜牧养殖量较小。2014年庄浪县动物卫生监督所制定了本县《规模养殖场动物卫生监督分级管理实施方案》以及《猪、牛、鸡规模场风险等级评分标准》，将全县常年存栏生猪100头以上、奶牛20头以上、蛋禽2 000只以上、肉兔1 000只以上的规模场作为分级管理对象，通过乡镇分所执法人员按照评分标准（除动物卫生监督执法内容外，还涉及环保标准、生产水平、产品质量等）现场打分确定各规模场的风险等级。最终庄浪县从全县18个乡镇800余家养殖场（含养殖大户）中确定分级管理规模场172家，其中A级场11家、B级场19家、C级场96家、D级场46家。对划分的风险等级以公示牌的形式对外公示，由各乡镇动物卫生监督分所包场官方兽医分别按照1次/月、2次/月、3次/月、4次/月的频次进行监督检查。各乡镇分所平均监督检查任务为29次/月。乡镇分所每季度按照评分标准对纳入分级管理的规模场重新评估打分，划定等次，并将重新评估结果上报县动物卫生监督所备案。现场走访中发现，因分级管理对象较少，每乡镇只要有6名左右的执法人员就能够确保分级管理的正常开展，能够做到乡镇分所与规模场留存的现场评估记录、监督检查记录一一对应，监督检查任务完成情况清楚明了。

1.2永登县

相较于庄浪县而言，永登县养殖规模大，实际确定的监管规模场数也比较多。按照常年存栏猪100头以上、羊300只以上、牛20头以上、禽3 000羽以上、兔1 000只以上的标准，永登县备案登记规模场就有1 100余家，全部被纳入分级管理范围。永登县动物卫生监督所从备案的1 100家规模场中选取了146家规模较大的场作为县动物卫生监督所分级管理场，剩余1 064家分别由所在地乡镇分所实施监管。备案规模场实行A、B、C三级管理，分别按照2月1次、1月1次、1月2次进行监管。县动物卫生监督所、乡镇分所计划监督检查任务分别为116.5次/月、122~148次/月。规模场的定期评估主要由乡镇分所完成。乡镇分所通过春秋两季免疫，对辖区所有规模场、养殖大户、散养户的养殖情况重新摸底造册、现场评估。永登县虽在分级管理中作出了诸多努力，但受限于乡镇分所工作经费少、检疫费停收等原因，永登县分级管理工作中的监督检查环节工作完成率较低，监督检查频次也很有限。

1.3天祝县

天祝县属于牧区县，养殖场基数也很大。截至2014年底，全县已建成各类畜禽养殖场（含养殖大户）1 054家，2015年初步估计又开建养殖场（含养殖大户）163家，部分养殖场是带有政府任务的性质兴建的，防疫条件等指标不过关，因此天祝县动物卫生监督所对实施分级管理较为慎重。县动物卫生监督所首先派专人赴辖区各乡镇征求执法人员意见，并现场选取12家规模场进行了试打分，以检验本县拟定《评分标准》的可操作性。通过综合各乡镇分所意见和试打分情况，天祝县动物卫生监督所决定从中选取3个规模场数量较多、管理较为规范的乡镇试行分级管理。同时县动物卫生监督所缩小分级管理范围，对不达标的规模场，只实行备案管理，对停产停业的规模场，不再监管。截至调研结束，该县规模场的分级管理还未正式运行。

2　取得的成效

2.1突出监管重点

分级管理将规模场按照动物疫病发生的可能风险划分为若干等级，实行有区别、有针对性的日常监管。这种做法改变了原来的大水漫灌的执法模式，实行精准执法 ，使规模场日常监管工作有的放矢。

2.2降低监管风险

量化监管把纳入分级管理的规模场监督检查任务进行数字化管理，有利于监管责任的分解以及后续考核。通过清晰的量化控制有效督促了县、乡动物卫生监督机构主动作为，强化了对问题规模场的有效监管，有效降低了规模场动物防疫风险和动物卫生监管风险。

2.3优化资源配置

规模场的分级监管、量化监管 ，解决了乡镇一级动物卫生监督执法人员不足、量大面宽的难题，节省了大量人力、物力，使得动物卫生监督机构能够进一步优化配置执法资源，提高工作效能。

3　存在的问题

3.1分级管理缺少统一部署

规模场的分级管理作为一项创新工作，目前从国家到地方均未出台相应的政策性文件，也没有法律法规的支持。因此，兽医主管部门与动物卫生监督机构之间、各试点县动物卫生监督机构之间，对分级管理指导思想、工作目标、具体措施的认识不一致，给分级管理工作的具体操作带来较大困扰。

3.2分级管理的监管者存在履职风险

防疫工作存在较多的风险点，动物疫情的发生并不与动物卫生监督机构是否评估为高风险规模场存在着必然对等的关系。目前，规模场分级管理仍无法律法规或较高层面规范性文件的保障。若经评估为A级的低风险规模场发生动物疫情，则可能使监管者处于被动或不利的位置。

3.3分级管理门槛标准难掌握

试点县确定分级管理入围的门槛主要依据规模场的动物养殖量。因各地区养殖规模有差距，使得实际确定的分级管理任务不协调，存在过轻或过重的问题。另外，未纳入分级管理的养殖大户、散养户如何对其进行监管，也需要决策者认真思考。如何综合执法能力和被监管对象两方面实际，划定合理且有操作性的门槛 ，已成为推行分级管理所亟待解决的问题。

3.4分级管理评估内容越权

作为分级管理的重要推手，兽医主管部门的意见具有决定权。如个别县在制定分级管理评分标准时，兽医主管部门要求在评分标准中加入环保标准、生产水平、产品质量等评分项目。这种做法扩大了动物卫生监督机构的监督检查职能，也无形中产生了不必要的工作责任。

3.5分级管理约束力不强

在查阅分级管理场监督检查记录中，部分规模场曾多次被要求就同一个问题进行整改，但整改要求迟迟得不到落实。分级管理对规模场依法经营的约束力不足，尤其是一些牧区场、老旧的规模场、政府为完成畜牧经济任务而修建的规模场，处罚和整改难度更大。

3.6执法能力不足

突出表现在两个方面：一是乡镇分所人员执法素质有待提高。甘肃省乡镇分所多数加挂在乡镇畜牧兽医站，乡镇分所人员尤其是新进人员对动物防疫法律法规以及各类监督检查程序不了解、不熟悉，影响了分级管理的工作质量。二是经费不足，多数乡镇分所存在执法经费无法保证的问题。如现已全面停收检疫费，交通费等基本执法费用都需执法人员自理。

4　工作建议

4.1明确分级管理工作的根本指向

进一步规范养殖环节动物卫生监督检查行为。以制定符合当地执法能力和被监管规模场经营情况两方面实际的监督检查制度为前提，统筹安排有限的执法资源，有针对性地开展监督检查，从而实现规范监督检查行为、节约监督检查成本、提高监督执法效果等执法目标。

4.2完善相关法律依据

在没有法律、法规或规章的情况下，分级管理制度应当由国家或省级兽医主管部门出台相应的规范性文件 加以确认。个别畜牧业情况特殊的市、县，可由其市、县兽医主管部门制定适宜本地区实际的规模养殖场分级管理办法或规模养殖场分级监督检查办法 ，并报省级兽医主管部门备案。制定 规范性文件 ，将使规模场分级管理有据可循，规避监管者不必要的履职风险。

4.3严格遵循动物卫生监督权责清单

规范性文件 应当严格遵循动物卫生监督 权责清单内容来确认分级管理的项目名称、评分标准以及监督检查内容，合理确定分级管理规模场的入围门槛 、评估周期以及相应的监督检查频次。对纳入分级管理的规模场，可按照经营规模大小划分，由县乡两级动物卫生监督机构分别监管；对基数大、未纳入分级管理的养殖场，可由乡镇动物卫生监督机构采取按比例抽查的方法进行监管。

4.4加大分级管理范畴内的行政处罚力度

以执法促整改，督促高风险规模场及时处置动物疫病发生的风险隐患，否则分级管理将流于形式。对反复整改或处罚难以达标的规模场，动物卫生监督机构要按照《动物防疫条件审查办法》等有关规定及时移交兽医主管部门处置，并做好交接记录。

4.5加强乡镇一级执法能力保障

乡镇动物卫生监督分所是分级管理工作的主要承担者，针对性地加强乡镇一级执法能力保障是十分必要的。兽医主管部门要继续做好对乡镇一级执法人员有关动物防疫法律法规以及各类监督检查程序的培训，保障分级管理必要的执法经费，确保分级管理各项措施落到实处、抓出实效。

4.6合理确定监管频次

庄浪、永登、天祝等3个县的风险等级划分标准并不一致，监管频次亦不相同。从监管频次看，以相关疫病的潜伏期来设定监管频次似乎更加合理，亦符合欧美发达国家的做法。

（责任编辑：白雅娟）

Investigation on Hierarchical Management of Scaled Farms in Gansu Province

Yue Qinghai，Zhao Chunlin，Wang Denglin，Wu Zheng
（Gansu Animal Health Supervision Institution，Lanzhou，Gansu 730030）

Abstract：In recent years，hierarchical management on scaled farms is a hot spot to promote animal health supervision innovation. However，due to the lack of unified layout in certain level，hierarchical management awareness is not enough in consistency. As the firsthand field research showed，hierarchical management was useful for precision law enforcement and superior supervision，but many problems still existed，such as the non-uniform grading standards. Finally， suggestions of improving the management in grading scaled farms were put forward.

Key words：animal health supervision；breeding farm；management

中图分类号：S851.32

文献标识码：C

文章编号：1005-944X（2016）07-0055-03

DOI：10.3969/j.issn.1005-944X.2016.07.018