浅谈国际市场经济下的进出口食品安全监管

韦晓群　林伟　李建军　相大鹏*　谢力　梁桂洪　王伟　李志勇

（1.广东出入境检验检疫局　广东广州　510623；2.广东省动植物与食品进出口技术措施研究重点实验室；3.国家质检总局进出口食品安全局；4.国家质检总局国际检验检疫标准与技术法规研究中心）

浅谈国际市场经济下的进出口食品安全监管

韦晓群1，2林伟3李建军4相大鹏1，2*谢力1，2梁桂洪1王伟1李志勇1，2

（1.广东出入境检验检疫局广东广州510623；2.广东省动植物与食品进出口技术措施研究重点实验室；3.国家质检总局进出口食品安全局；4.国家质检总局国际检验检疫标准与技术法规研究中心）

食品安全的进出口监管涉及国计民生、社会稳定，被国际社会所重视。本研究通过揭示国家农业发展阶段、工业发展阶段以及利益分配模式等市场经济因素对食品安全风险的影响特征，指出我国所处阶段，提出进出口监管关注点，以期政府通过采取有力手段发展食品经济，维护进出口食品安全。

农业发展阶段；进出口食品安全监管；现代化农业

1　前言

食品安全是一个社会问题，也是一个经济问题和政治问题［1-4］，在全球贸易日益频繁的背景下，进出口食品安全监管成为国家长治久安的一个重要环节。二战以后，同样是百废待兴，欧盟实施共同农业政策，实现了农业的飞速发展，奠定了欧盟农产品在国际贸易中强竞争力的地位［5］；美国通过两次世界大战的农产品出口贸易，渡过了农产品剩余所带来的农业危机，成为全球农业出口大国［6，7］；日本在二战后，通过农协发展方式，实现农业现代化［8］。与此同时，近几年来这些国家的食品安全水平整体获得国际社会认可。而发展中国家则不得不发展以牺牲环境为代价的石油农业，这些国家的食品安全水平风险不可避免。换而言之，食品安全与国家市场经济程度存在某种关系。在针对进口食品进行风险等级监管时，除了考虑企业、产品等因素的过往信用记录，是否还应考虑进口国的市场经济水平，值得研究。

2　市场经济下食品安全风险影响特征

食品安全问题来源于原料、生产、存储、流通等环节。这些环节中，食品安全风险程度与国家的农业发展水平、工业发展水平、社会信用体系、利润分配方式以及国际大环境下的供求关系密切相关，归根到底就是受一个国家市场经济运行情况影响；在进出口环节，既受本国市场经济与政策影响，也受国外市场经济与政策影响。

2.1国家农业发展水平

农产品既是一种可直接被消费的产品，也是加工食品的原料，食品安全的风险种类和风险程度直接受到农产品的生产要素、生产方式以及相关政策影响，这些要素与农业发展阶段密切相关。舒尔茨［9］在《改造传统农业》中，根据农业要素效率把农业划分为传统农业、现代农业和过渡农业，约翰·梅勒则按技术进步和生产要素密集情况进行分析。结合两者观点，可以发现传统农业的特点为技术停滞型，过渡阶段的特点是劳动密集、技术进步，现代农业的特点是资本和技术密集。

按农业与消费者健康和生态环境的关系，可以把现代农业可以分为石油农业、有机农业和可持续发展农业。

（1）石油农业。

过去的半个世纪，人们发现昂贵的生产因素（即人力、畜力和土地等）可由廉价的生产因素（即石油、机械、农药、化肥、技术等）代替，发展了以高投资、高能耗方式经营的大型农业，这种农业也称为石油农业、化学农业、无机农业或工业式农业。这种高利润的农业发展方式符合市场经济的需求，被发达和发展中国家所广泛采用。但是石油农业也带来诸多弊端，在食品安全方面主要表现为产品中铅、砷、汞等重金属超标，有机氯杀虫剂以及其他杀虫剂残留超标、抗生素残留超标、食品添加剂滥用或超标等问题。此外，严重的生态影响使得传统的石油农业不可持续发展下去。

针对传统石油农业固有的食品安全隐患，在进出口食品安全监管中，国际食品法典组织、欧盟、美国、日本、加拿大、澳大利亚等国分别颁布农药残留、兽药残留、重金属残留、环境污染物、食品添加剂、微生物等多种法规标准，并配套追溯体系、预警体系等多种手段加以监管。

（2）有机农业。

为了解决质量和安全的问题，提出了有机农业的概念。1980年，美国农业部一个调查小组给有机农业下了一个定义：“所谓有机农业是指完全不用人工合成的化学肥料、农药、生长调节剂和饲料添加剂的生产制度。它在可能的范围内，尽量依靠轮作、作物秸杆、家畜粪尿、绿肥、外来的有机废弃物、机械中耕、含有无机养分的矿石及生物防治等方法，保持土壤肥力和易耕性，供给作物养分，防治病虫杂草危害”。欧美等国通过法规监管、政策扶持、认证服务、金融服务等多种方式支持有机农业的发展，全球有机农业用地占总农业用地的0.9%，其中欧盟有机农业用地的占有比为5.4%，美国加州的占有比为14.4%。此外，2012年欧盟和美国两大经济体签署了有机农产品互认协议。

有机食品安全问题较少，但是以次充好或者以假乱真的欺诈性问题成为监管重点。针对有机食品的监管，目前全球已经制定有机农业标准的国家有86个，还有26个国家正在起草法规的过程中。其中，由于有机食品的监管难以采用传统检测方法进行鉴定，因此，区别于传统的法规限量监管，有机食品进出口监管更多依赖第三方认证和贸易协议等措施进行监管。

（3）可持续发展农业。

传统石油农业除了食品安全问题还存在破坏生态平衡的问题［10］，难以持续发展。而有机农业解决了食品安全与质量问题，但是解决不了产量问题，为此，一种旨在解决食品安全、生态平衡和经济发展的农业发展模式被提出，即可持续发展农业。1987年在日本东京召开的世界环境与发展委员会第八次会议通过《我们共同的未来》报告，第一次提出“可持续发展”的明确定义是“在满足当代人需要的同时，不损害后代人满足其自身需要的能力”［11］。

可持续农业的实现是一个缓慢的过程，在这个过程中，各式各样的生物技术、化学技术都会被开发出来，风险更加隐蔽，因此，对进出口监管能力以及非法物质的鉴别提出了更高的要求。

2.2国家工业发展水平

一个国家的农业发展阶段不但受技术和资本影响，而且受国家宏观经济影响。在西方农业发展理论中，C.Peter Timmer的“四阶段论”影响较大，其通过对西欧、美国、日本等国家农业发展状况的长期研究指出，不管是发达国家还是发展中国家，社会主义国家还是资本主义国家，农业发展的趋势一致，必然经历对农村投入阶段、农业资源流出阶段、农业与宏观经济整合阶段、工业反哺农业阶段等四个阶段。

在农业投入阶段，由国家向农业投入基础设施和新技术，包括基础水利设施、先进生产工具及技术等，促使劳动力生产效率不断提高，从而创造农业剩余。在农业资源流出阶段，农业剩余包括劳动力和产品被用以发展非农产业，学者普遍认为，社会发展中的二元经济结构正是在这一阶段得以迅速形成。在农业与宏观经济整合阶段，工业利润率相对较高，农业资源的加速流出导致农民收入与分配不平衡进一步拉大，国家的城市化和工业化迅速发展，而农村社区的生活质量得不到提高。在重工轻农的政策下，农业逐渐成为弱势产业，农业生产效益的低下导致农民收入低，社会地位也遭到轻视。从各国的经验来看，当城乡二元差距越来越严重，就会出现农业萎缩、贫富差距悬殊、城乡和地区差距扩大，加剧社会矛盾，甚至出现社会动荡和倒退，比如巴西等拉美国家。处在这一系列发展阶段的国家发生食品安全事件的概率较高，既包括残留和污染问题，也包括造假问题，这个阶段国家的食品出口举步维艰［12］。对农业的反哺阶段，国家已经实现工业化或城镇化，市场对高质量食品需求增加，农产品利润率提高，国家逐步减少对农业资源的提取并增加政策引导，市场转而反哺农业经济。美国、日本、德国、法国、英国等早在20世纪初就具有较高的工业化和城镇化程度，同时采取税收、贷款、保险、技术壁垒等多种手段反哺农业，从而实现农业现代化。处于反哺阶段的国家也存在食品安全问题，但是受到工业技术、科学技术、资本的支持，同时受到工业化国家所具有相对完善的信用体系、信息化体系、监管体系等的支持，其常规安全隐患较少，非常规安全隐患则难以被发现。在进出口监管中，各国都对贸易国的技术壁垒进行研究，以开发有效的监管模式和检验模式。

2.3食品利益分配模式

在市场经济下，不同的利益分配方式将影响劳动者维护食品安全的积极性。尹成杰（1998年）依据企业和农户的利益分配关系，将现代农业划分为买断型、保护型、服务型、返利型和合作型5个类型［13］。其中，买断型即龙头企业对农户生产的农产品一次收购，双方不签订合同，自由买卖，农民还处于提供原料的地位，几乎没有帮助企业维护食品安全的积极性，这种情况下食品安全问题容易在供求出现波动时发生；保护型即龙头企业与农户签订经济合同，以事先约定的保护价收购农户的农产品，某种程度上调动了农民参与维护食品安全的积极性；服务型即企业与农户签订经济合同，不仅规定收购价格，还涉及企业为农户提供产前、产后、产中服务，这种情况下农民的生产和销售都不成问题，但不能够保证农民分享到加工利润；返利型即企业拿出一部分加工、流通环节利润返还给农户，有时还拿出一部分利润用于农产品基地建设，这种情况下农户对龙头企业的经营效益格外关心，在农产品生产、储藏、销售环节对龙头企业高度负责；企业农户合作型即企业吸收农户入股，实行合作制或股份合作制，减少了企业和农户间交易所产生的成本，这种阶段下，农户对维护食品安全的积极性无疑最高，食品安全问题数量极少，一般根源于质量控制体系、意外情况或者外界不可抗因素，但是一旦是企业主动为之则影响面非常大。例如日本早在上世纪50年就形成合作型生产方式，但是却发生了森永公司毒奶粉事件和米糠油事件等，影响极大。

除了企业和农户之间的关系，其他国家也从行业协会和国家层面协调利益分配问题，从而维护食品安全［14］。其中，协会型方式通过协会“软法”相互约束侵犯整体利益的行为，可以分摊市场风险和生产成本，在国内与国外关系上起着纽带和桥梁作用，把分散生产和经营的个体组织起来扩大同类农产品的生产和销售规模。联盟型指当一个国家或者几个国家存在共同利益时可形成行业间联盟或者国家间联盟，欧盟共同农业政策就充分体现了这个特点，该政策在协议范围内建立统一农产品市场的基础上，对内实行共同价格，促使农产品自由流通，对外实行共同关税和目标价格，限制进口，保护内部农产品市场免受世界市场的影响，加快本地区农业的发展。为防止外部市场的廉价农产品冲击内部市场，欧盟设置了农产品进口差价税。保护了生产者的利润，就等于维护了该产业的食品安全。

2.4食品供求关系平衡

供过于求和供不应求都会影响农业现代化进程，容易引起食品安全事件。自19世纪70年代前半期，引发美国农业发展史上第一次经济危机就是机械化大生产之后销路缺乏引起的产品过剩，农产品价格压低，自耕农和中小农场主纷纷破产。20世纪30年代美国的经济大萧条，人们购买力下降，企业欺骗消费者的行为急剧增加，同时一些食品生产商开始制造食物的替代品 （即仿制品）。美国政府1929年颁布的 《农产品销售法》和1933年颁布的《农产品调整法》，旨在有效解决生产过剩问题。欧盟共同农业政策也是为了解决生产过剩问题。20世纪二战前后，大规模的城市化和国际市场的急剧增长使得食品供不应求，美国生产加工商为发财不择手段，牛奶掺水，咖啡掺碳，牛奶中加甲醛、肉类用硫酸、黄油用硼砂防腐。

即使是发达国家，其食品安全问题也受供求关系影响，同时食品安全也影响国际供求关系，因而发达国家通过法律、法规、金融保险、进出口监管等多种方式维护供求关系的稳定，或者扩大需求。而发展中国家生产结构松散、信息不畅的内部问题容易引起食品安全问题，降低市场需求，导致工业化和城镇化进程倒退，从而陷入恶性循环。

3　中国农业现阶段的特点与食品安全风险特征

3.1处于高资本技术密集型初级阶段

1998年是农业产业化元年，也就是工业领域中过剩的生产能力转向农业领域。但是中国各地区农业发展不平衡，东部沿海地区的农业基本实现了机械化和产业化，处于从资本密集型向技术密集型过渡阶段，中西部地区发展比较落后，东北三省、内蒙古、新疆和宁夏地区，人均耕地面积相对较多，可以被认为是土地密集型农业，但是基本上主要还是依赖于土地的粗放经营。从化肥投入密度来看，超过400 kg/hm2的地区有7个，且全部集中在经济发达的东部地区；从农药投入密度来看，东部地区的农药施用量大多超过10 kg/hm2。农业科技与机械含量低，在农业增长中科技贡献率在30%左右，农业机械替代率在20%左右，农业生产基本是传统模式。根据世界银行《世界发展报告》（1998/1999）有关指标计算，中国属于中土地生产率，低劳动生产力；中国农业发展水平与世界目前水平相比还有较大差距，处在世界农业发展的第二个层次，仅相当于目前中等国家农业发展水平的40%；农药、环境污染物、兽药残留高是本阶段特征［15-18］。

3.2处于工业反哺初级阶段

在20世纪的一个相当长时期里，中国和其他国家一样，强调工业尤其是重工业的优先发展而忽视农业，中国农业劳动力占总就业人数的比重在持续下降，但是截止至2011年，仍然有34.8%的农业剩余劳动力滞留在农村［19］。根据国际经验，当一个国家农业总产值占GDP比例小于15%、农业劳动力占30%、城市化率小于50%、人均GDP多于1500美元，这个国家就进入工业支持农业、城市带动农村阶段。工业反哺农业的政策一般都是循序渐进、由点到面、逐步加大力度，只是到了一定经济发展水平上才会明显加快反哺农业的步伐，直到农业产值比重下降到大约4%，农业劳动力比重下降到6%-8%时才停下来。显然，我国处于进入工业反哺农业的临界点，离发达国家还有相当大的距离。

3.3处于多种利益分配方式混合阶段

龙头企业带动型是目前我国农业产业化组织的主要类型［20］，其中一种是企业租借农户的土地，再雇佣农户进行农业生产；另一种是龙头企业吸纳农户入股，或者直接由农户发起的合作社实现对农产品加工企业的控股，农户参与加工企业的经营决策。由于东、西部和沿海、内陆的发展情况不一样，多种分配方式共存的现状将持续很长一段时间。在这个阶段，农户对维护食品安全的意识相对较弱，食品安全受供需关系影响大，而且行业协会较分散，作用不大。

4　总结与建议

食品中的风险因素非常多，国际标准和国家标准总是相对滞后，检测方法都有特定对象，检测能力总是有限，因而需要提高进出口食品安全监管的针对性和有效性。

（1）针对中国处于现代农业初级阶段的现状，国家应大力倡导有机农业和可持续发展农业，制定相关法律法规，完善出口食品所使用农药、兽药、食品添加剂、化学品的可追溯体系。对于不同发展阶段的国家，要采取风险等级不同的监管模式，尤其应该重视国外药物追溯体系的核查，而不是因否定石油农业而否定食品出口经济。

（2）针对中国处于工业反哺农业的萌芽阶段，国家应推进城镇化，加大工业反哺农业力度，推行税收、贷款、保险、技术壁垒等措施，增加工业技术、科学技术、资本投入，完善信用体系、信息化体系、监管体系等；对不同发展阶段的国家，要采取风险等级不同的监管模式，对于来自工业反哺农业前阶段的国家可采取传统的检验模式，对于已经完成工业反哺农业的发达国家而言，要增强检验的针对性，提高检出率。

（3）针对中国处于利益分配模式混合阶段的特点，国家应继续加强引导形成合作型关系以增强劳动人员维护食品安全的责任心，稳定市场供需关系；增强协会在行业自律中的作用；对于不同发展阶段的国家，要采取风险等级不同的监管模式，对于合作型比重较小的国家应加大食品原料的风险等级与监控，对于合作型比重较大的国家可降低风险等级，但是应重视监管体系的漏洞。

［1］ PETER Davies.Food safety and its impact on domestic and export markets［J］.Swine Health and Production，1997，5（1）：13-20.

［2］韩柱，麦拉苏.食品安全的经济理论及其研究动态［J］.当代经济，2012，12：152-154.

［3］曾伟，曾寅初.食品安全事件对我国农产品出口的动态影响研究——以出口日本产品的毒饺子事件为例 ［J］.兰州学刊，2012，1：95-100.

［4］王元聪，周庆元.国家粮食安全的政治学分析［J］.四川理工学院学报（社会科学版），2013，3：1-5.

［5］李婷.浅析欧盟的共同农业政策对我国农业的启示［J］.广西财经学院学报，2006，19（3）：106-110.

［6］赵振然.美国农业出口发展政策对农产品贸易的影响分析［J］.世界农业，2013，410（6）：58-61，166.

［7］刘鹏.美国第一次农业经济危机的出现与解决研究［J］.农村经济与科技，2013，24（10）：85-87.

［8］王文锋.日本、法国、巴西与中国农业现代化发展的比较［J］.世界农业，2013，410（6）：114-117.

［9］刘喜波，张雯，侯立白.现代农业发展的理论体系综述［J］.生态经济，2011，242（8）：98-102.

［10］倪国华，郑风田.粮食安全背景下的生态安全与食品安全［J］.中国农村观察，2012，4：53-58.

［11］熊凤平.关于可持续农业是国民经济基础的思考［J］.重庆科技学院学报（社会科学版），2008，1：96-98.

［12］唐微.三农发展一般规律及中国所处阶段［J］.辽宁行政学院学报，2014，16（1）：59-61.

［13］尹成杰.对农业产业化经营利益分配机制的思考［J］.中国农村经济，1998，2：13-17.

［14］陈雪，宋昱荣.规模经济理论在我国农业领域中的运用［J］.中国物价，2012，7：62-64.

［15］陈雯.中国农业出口贸易与环境污染关系的实证研究［J］.福建农林大学学报（哲学社会科学版），2012，15（5）：31-35.

［16］李海鹏，张俊飚.中国农业面源污染的区域分异研究［J］.中国农业资源与区划，2009，30（2）：43-45.

［17］汪岚，高薇.栾胜基中国农业转型期的资源环境阶段特征研究［J］.生态经济，2015，31（6）：150-154.

［18］杨万江.现代农业发展阶段及中国农业发展的国际比较［J］.中国农村经济，2001，1：12-18.

［19］张旭东.农业剩余及其转化［J］.经济与社会发展研究，2014，6：82-83.

［20］何君，冯剑.中国农业发展阶段特征及政策选择——国际农业发展“四阶段论”视角下的比较分析［J］.中国农学通报，2010，26 （19）：439-444.

A Study on the Supervision System of the Import and Export Food Safety under Market Economy by an International Perspective

WEI Xiaoqun1，2，LIN Wei3，LI Jianjun4，XIANG Dapeng1，2*，XIE Li1，2，LIANG Guihong1，WANG Wei1，LI Zhiyong1，2
（1.Guangdong Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Guangzhou，Guangdong，510623；2.Guangdong Key Laboratory of Import and Export Technical Measures of Animal，Plant and Food；3.Import and Export Food Safety Bureau of AQSIQ；4.Research Center for International Inspection and Quarantine Standard and Technical Regulation of AQISQ）

The import and export of food safety supervision involves in the national economy and the people's livelihood，social stability，which really receives the attention from the international community.To figure out the based risk on the imported and exported food safety，the study reveal different risk factors of food safety from the national agricultural development stage，to the stage of industrial development and to the interest distribution pattern of market economic.Based on the above analysis，which stage China was on，and what focus point we must take was revealed，in order to remind the government taking based on the above analysis means to develop the food economy，and to maintain the safety of food and food safety.

Agricultural Development Stage；Import and Export Food Safety Supervision；Modern Agriculture

TS201.6

E-mail：weixq@iqtc.cn；*通讯作者E-mail：xiangdp@gdciq.gov.cn

国家质检总局科技计划项目（2014IK108）

2015-10-12