我国进口食品安全治理法治化论纲

申进忠　李建军　项大鹏

（1.南开大学法学院　天津　300350；2.国家质量监督检验检疫总局；3.广东出入境检验检疫局）

我国进口食品安全治理法治化论纲

申进忠1李建军2项大鹏3

（1.南开大学法学院天津300350；2.国家质量监督检验检疫总局；3.广东出入境检验检疫局）

我国进口食品安全监管面临的严峻挑战促使我们改变传统口岸监管模式，代之以以多元参与、协同合作、责任共担、治理方式多样为基本特征的供应链治理模式，以此为核心推进我国进口食品安全治理的法治化进程。

进口食品安全；治理；法治化

1　前言

当前，全球食品贸易处于风险高发期，传统以政府为单一责任主体的口岸监管模式已经不能适应形势发展的需要，迫切需要对我国进口食品安全治理实施现代化变革。新修订实施的《食品安全法》以治理理念为指引，将“共治”作为食品安全工作的基本原则，为未来进口食品安全治理提供了一条新路径，引发对进口食品安全供应链治理模式新的思考。本文从我国进口食品安全面临的严峻挑战出发，对进口食品安全的供应链治理模式进行理论分析与建构，并在此基础上提出推进我国进口食品安全治理的法治化建议。

2　我国进口食品安全战略面临的挑战

面对我国人多地少的基本国情，必须用好两个市场、两种资源来科学构建我国现代食品安全战略。从实际情况看，尽管我国粮食产量实现了 “十一连增”，但受技术、资源和生态环境等多种因素的影响，长期保持这种持续增长的态势会越来越困难。为此，国家提出了在确保口粮绝对安全的前提下适度进口食品农产品的政策，一方面有利于化解我国面临的农业资源短缺、生态环境约束趋紧两个困境，为我国农业产业结构调整赢得宝贵的时间和空间，促进农业可持续发展；另一方面也有利于更好地满足我国居民对于消费多元化的需求，进一步提升居民食品消费质量。近年来我国进口食品数量呈不断增长态势，根据WTO统计，自2012年起我国已成为全球最大的食品农产品进口国。预计今后一段时期，我国食品农产品进口仍将持续增长，这意味着进口食品农产品已经成为我国居民消费需求的重要组成部分。从这个意义上讲，进口食品安全在我国整体食品安全战略的地位和作用愈发重要。

从全球食品贸易情况看，近年来食品安全进入了风险高发期，防控进口食品安全风险正面临巨大挑战。①在贸易全球化、区域经济一体化背景下，随着社会分工的日渐精细，食品的生产链条越拉越长，日趋复杂的进口食品供应链连同进口食品类型和来源地的多样化，使得影响食品安全的风险因素大大增加。②自2008年金融危机以来，世界经济复苏乏力。在利润下滑的背景下，食品产业蓄意掺假，制假问题频发，传统以食品安全为荣的欧盟等发达国家也不能幸免，世界食品安全进入前所未有的蓄意人为事故多发期。③现代信息技术催生了进口食品贸易的新业态，多批次、少量化、跨境电子食品贸易等方式使得传统食品安全监管遭遇挑战。④现代食品科学技术的发展使得食品安全的不确定性增加，例如转基因食品的安全性问题等。

总之，随着我国进口食品数量的增加以及进口食品安全风险的加大，如何确保进口食品安全成为我国食品安全战略需要解决的重要课题。

3　走向供应链治理：我国进口食品安全工作的因应之策

保障我国食品安全战略的实施，维护进出口食品安全需要建立有效的治理体系，提升治理能力，实现进出口食品安全治理的现代化。从本质上讲，进出口食品安全治理现代化是国家治理现代化在进出口食品安全领域的体现。国家治理现代化具有丰富的内涵，就进出口食品安全而言，治理现代化变革的关键是改变传统以政府为单一责任主体、以口岸检验为主要手段的监管模式，代之以“治理”理念指引下的“供应链治理”模式。

所谓供应链治理指的是沿进口食品从生产、加工、运输到进入本国市场销售这一整个供应链而开展的食品安全治理。其中，“治理”（governance）一词来源于拉丁文和希腊语，原意是控制、引导和操纵。但随着“治理”一词被广泛使用，其内涵也不断被充实，国外学者曾经列举“治理”可解释为最小国家的治理、公司经营的治理、善治的治理、社会控制系统的治理、自组织网络治理等6种定义。从政府治理的角度看，治理的核心要义在于承认政府的有限理性，并通过政府之外力量的引入来改善和提升治理能力［1］。需要说明的是：中国式的治理不同于西方把“治理”以“公民社会”为基点，而主张构建坚持党的领导、政府负责、公众参与、社会协同、法治保障的新格局。从“治理”概念本身所具有的特点出发，可以将进口食品安全供应链治理模式的要点做如下归纳［2］：

（1）主体多元。进口食品供应链涉及诸如进口食品的生产者、出口代理商、进口代理商、国内经营者、消费者以及进口食品的第三方检验、认证机构等。在治理模式下，这些利益相关方不再仅仅是被动的受监管对象，而是与政府、非政府组织等其他利益相关方一道共同构成食品安全治理的主体，并根据其各自在食品供应链中所处的地位来发挥维护食品安全的作用。这里显然与传统监管模式不同，食品供应链私人被赋予了治理主体的地位，更有利于发挥其维护食品安全的积极性。

（2）协同合作。治理以进口食品安全各利益相关方的广泛参与为基础，主张充分发挥各主体的积极作用，通过倡导多元主体在治理过程中的协同合作与共识达成，将食品安全的“对立关系”调整为利益“共赢”关系，共同维护进口食品安全［3］。这实际上改变了过去由政府单向管理、私人主体被动服从的模式，将私人主体从被动的受管理者转变为治理主体，政府通过与这些私人治理主体的合作、协商来共同保障进出口食品安全，从而形成一种合作型治理模式。需要明确的是，治理模式的采用并不意味着政府放弃其自身应当承担的职责，而只是改变了政府行为的方式与方法［4］。在多元主体的协同合作中，政府处于主导地位，毕竟政府是进口食品安全的最终责任人，同时相对于其他主体，政府在设定多元主体共同遵守的治理规则以及提供和保障协同合作机制的运行方面具有优势。确立政府在协同合作的主导地位，有利于防止多中心治理模式带来的主体虚化以及效率低下等问题，保障多元主体协同合作的有序进行。

（3）责任共担。协同合作以责任共担为基础。没有责任的合理配置，协同合作难免会流于形式，甚至无从谈起。从这个意义上讲，进口食品供应链治理的关键在于在不同主体之间所进行的责任配置。按照各主体在进口食品供应链中的地位和作用，可以将这种责任配置分为主体责任与监管监督责任两种。主体责任主要是针对作为进口食品供应链直接利益相关方的生产者、消费者等私人主体而言，其主导思想是各利益主体都应该对其各自的行为负有责任，具体责任配置则因其在进口食品供应链中所处的地位和作用不同而各有分工。而监管责任无疑由政府来承担。此外，非政府组织、新闻媒体等则负有重要的监督之责。

（4）实施方式多样。传统政府主导的进出口食品管制模式主要依靠的是政府的强制管理，而现代治理模式则主张多种实施方式的综合利用，即除了政府强制管制之外，更强调市场机制的作用。例如通过信息公开和信用评级，向消费者提供相关进口食品以及生产者的信息，运用市场机制形成基于市场和企业声誉的监管机制。同时，还强调自愿性实施方式的采用，如通过设立食品安全要求的自愿性计划，鼓励企业参与，并将参与自愿性与否作为放松监管的条件，从而鼓励私人主体持续改进的积极性。此外，还包括行业自律等实施方式。

相对于传统口岸监管模式，这种供应链治理模式在适应全球食品贸易形势发展需要，确保进口食品安全方面更具优势。①食品安全风险可能产生于农场到餐桌的任何环节，为此，食品法典委员会（CAC）制定的《进口食品控制体系指南》指出，可在生产源头、入境口岸、再加工过程、转运和分销、储存及售卖等生产流通消费链的各个环节对进口食品进行监管控制。供应链治理将治理范围从进口口岸扩展到整个进口食品供应链，适应了食品安全风险的特性和监管要求。②从治理对象看，除了对传统的进口终端产品监管外，供应链治理还将进口食品生产企业及其生产过程纳入政府监管视野，并注重对进口食品生产国食品安全政策法律环境的系统评估，从而形成进口食品生产者的法制环境、生产者行为以及终端进口产品为治理对象的三层监控体系。③供应链治理通过合理界定政府与其他利益相关方的责任边界，责任共担，不仅有利于促进政府的职能转型，也有利于提高生产者等在食品安全方面的主体责任，发挥各利益相关方的主动性，通过食品供应链上各利益相关方的广泛参与和协同合作来共同维护进口食品安全。

需要强调的是：相对于国内食品安全而言，进口食品安全治理的最主要特征在于供应链的全球分布，因而使得进口食品安全供应链治理更为复杂，具有鲜明的国际共治特性。①治理的主体更为多元，增加了境外食品出口代理商、本国食品进口商等直接利益相关方以及食品出口国政府等间接利益相关方。②因为进口食品的生产者、运输者等都处于境外，治理的范围和难度会更大，进而影响到不同利益相关方之间的责任配置。例如受制于监管能力和监管成本等诸多因素限制，从可行性的角度出发，对国外进口食品生产者的监管一方面需要将监管责任更多地配置给其本国政府，另一方面则需要通过强化对本国食品进口商的责任配置来由其对进口食品生产者施加影响。③从治理基础看，除了一国法律规定之外，还需要通过双边、多边协定来对进口食品安全治理做出具体安排。此外，国际组织，如CAC、世界卫生组织（WHO）、联合国粮农组织（FAO）等制定了一系列与进口食品安全相关的国际规则和行为准则作为“软法”性规范，为各国进口食品安全治理提供具体指导，成为各国进口食品安全治理的共同基础。④作为国际贸易的重要内容，食品安全的治理需要遵守国际贸易规则，不得对国际贸易造成不必要的阻碍。为此，协调国际贸易规则与进口食品安全治理规则就成为进口食品安全治理必需考虑的内容。

4　推进我国进出口食品安全治理的法治化路径

法治是国家治理现代化的内在要求和重要标志［5］，从传统口岸监管模式转向供应链治理模式，实现我国进口食品安全治理的现代化变革需要建立在法治的基础之上，依法推进。国家治理现代化通常包括治理体系和治理能力的现代化两个方面，我国进口食品安全治理的法治化路径大体也可循着这两方面而展开，具体包括法治理念与价值取向的变革、治理法制体系的建构以及依法推进政府自身治理能力与协同合作能力建设等内容。

（1）加快我国进出口食品安全法治的转型升级，建立体现现代治理理念和价值取向的进出口食品安全法治体系。其中需要正确处理好以下几方面的关系：①关于秩序、效率与安全的关系。秩序和效率是法的基本价值。就进出口食品贸易而言，进出口食品安全不仅体现了对进出口食品正常秩序的维护，同时也需要考虑贸易的便利化和效率问题，不至于使安全监管措施造成对食品进出口贸易不必要的障碍。就进出口食品安全本身而言，也存在合理设定进出口食品安全治理秩序以及提高治理效率的问题。②关于政府治理、市场治理和社会治理三者之间的关系。政府治理的主要作用在于矫正在食品安全方面的“市场失灵”，这既是政府治理获得正当性的经济学基础，也是考察和评估政府食品安全治理制度和成效的基本出发点。但是政府的监管也有局限性，为此需要注意发挥市场治理的作用，运用市场治理机制来促进和保障食品安全。其中的关键是合理界定政府与市场边界，例如将政府监管性治理与检验、检测等技术性监督分离开来，将后者交给市场，通过政府购买市场服务的形式来提高效率。此外，还需要注重发挥社会在进出口食品安全治理中的作用，如完善社会监督机制，强化行业协会自律等。③关于国际规则与中国特色的关系。进出口食品安全治理需要遵守国际规则，开展国际共治，但同时需要注意我国国情和我国进出口食品安全治理的历史进程和发展阶段。例如美国等发达国家普遍将第三方认证作为合格评定的重要手段，但是从我国进口食品安全监管的实际出发，对此需要认真论证，稳步推进［6］。

（2）以建构进口食品安全责任共担、协同合作的治理模式为核心，完善我国进口食品安全监管的法律制度体系。完善的法律制度体系是进口食品安全治理法治化的基础和基本条件。长期以来我国进口食品安全监管主要是在《进口商品检验法》基础上而建构起来的以口岸监管制度为核心的治理模式，尽管新修订的《食品安全法》加大了向治理现代化转型的力度，但诸多规定过于原则，并未形成系统的规则体系和治理制度。例如，对于基于风险管理的进口检验制度并没有做出明确规定。尽管实践中出入境检验检疫部门已经采取了一些基于风险管理的做法，但这些做法并未固化为法律，缺乏稳定性。而在鼓励进口企业自愿采取相关行动方面也缺乏具体规定。此外，在进口食品安全标准制度方面与国际标准还存在一定差距，未来应该按照国际通行规则，借鉴国外立法经验，从确立和合理配置进口食品不同主体责任入手，完善相关制度。建议可以新《食品安全法》的颁布实施为契机，通过修订《食品安全法实施条例》或制定专门的《进口食品安全条例》等形式，将《食品安全法》的规定进一步制度化，建立完善的进口食品安全法律制度体系，并通过部门规章等方式制定具体的实施细则。同时适时修改 《进出口商品检验法》的相关规定，形成与法律、行政法规、部门规章协调一致的进口食品安全治理法律制度体系。

（3）以完善进口食品安全监管的体制与机制为重点，依法推进政府治理能力的提升。在监管体制方面，我国对进口食品的全过程监管以进口为节点，进口前环节和进口环节的监管由国家出入境检验检疫部门负责，而进口食品进入市场后的监管则由国家食品药品监管部门负责。如何更好地协调二者之间的关系，真正实现对进口食品安全的全过程监管仍需要进一步完善。就出入境检验检疫部门本身的监管机制而言，尽管我国采取的是垂直式管理体制，客观上有利于建立统一的实施机制，但该体制的权威性未能在实践中得到充分体现，各地出入境管理机构在进口食品安全监管方面具有较大的随意性和差异性，未形成全国统一的实施机制。主要表现为：进口检验标准掌握上宽严不一，实践中存在食品进口企业选择口岸进口的现象；在对于违规进口食品的执法上存在不同做法，除了法律本身规定存在的问题之外，主要与各地方出入境检验检疫部门自行掌握相关标准有关，全国统一的进口食品安全监管法律实施机制尚未建立。为此，需要在理顺监管机制的基础上，以依法行政为核心，不断提升政府进口食品安全的治理能力。①在明确国家出入境检验检疫部门与其他相关部门之间的职责，并通过信息交换与监管信息共享，强化部门间合作的同时，进一步完善以垂直管理为特点的出入境检验检疫机构的内部管理体系，合理划分国家出入境检验检疫机构与地方出入境检验检疫机构之间的监管职权，强化对进口食品安全监管的宏观管理，建立高效、统一的进口食品安全监管体制。②在对进口食品安全风险监测和风险评估的基础上，建立进口食品安全监管的科学决策机制和应急反应机制。③明确政府对进口食品安全监管的职责，厘清政府与其他利益相关方的责任边界，依法履责。④加强对进口食品安全监管的权力约束与监督机制，建立包括内部监督、社会监督、司法监督、舆论监督等在内的全方位监督机制。⑤推进政府进口食品安全治理信息公开，提高进口食品治理的透明度。

（4）依法建立政府与其他进口食品利益相关方的协同合作机制，充分发挥进口食品安全各利益相关方的作用，依靠多种手段的综合利用，不断提升进口食品安全的多元共治能力。新《食品安全法》虽然初步确立了我国进口食品安全治理的基本法律框架，但对于如何实施进口食品安全多元治理的协同合作机制缺乏系统设计和总体性安排。例如，在治理主体方面，第三方认证机构、食品检验机构是进口食品安全方面重要的治理主体，其在维护食品安全、弥补政府监管能力不足等方面具有特殊作用，而我国新《食品安全法》未对第三方认证机构等的主体地位以及如何发挥其治理作用做出规定；在多元主体的沟通交流方面，尽管新《食品安全法》对进口食品安全信息的政府间沟通以及向社会公开等做出了规定，但尚未形成涵盖多元主体的统一食品安全信息交流与风险沟通平台；在保障措施方面，采取激励机制、发挥市场作用对于推进私人主体主动履行其主体责任具有重要作用，如美国《食品安全现代化法》专门设立了食品安全的企业自愿计划，鼓励企业自愿参与，并根据企业参与计划与否而采取有差别的监管措施，这项规定在激励企业更好地实施进口食品安全管理的同时，也有利于减轻政府的监管负担，相比之下，我国新《食品安全法》则缺乏类似激励措施的规定。未来应当在进一步明确进口食品安全多元主体法律地位的基础上，推动多元合作共治机制的形成。建议可以从进口食品安全风险交流机制入手，利用信息化和互联网技术，建立全国统一的风险交流平台。此外，应进一步加强国际合作，一是通过签订双边或多边协定，强化政府之间在进口食品安全监管方面的合作；二是积极参与相关国际组织关于食品安全国际标准以及进口食品安全监管规则、指南的制定与实施，推进进口食品安全的国际共治。

5　结语

尽管治理理论在我国学界已经有了比较充分的讨论，但是如何将治理理论引入进口食品安全领域，并形成适应我国进口食品安全监管需要的 “供应链治理模式”则仅仅是个开始。党的十八届四中全会明确提出“依法行政、建设法治政府”的要求，如何在法治的基础与框架下推进我国进口食品安全治理的现代化变革，应当成为我国今后一段时间进口食品安全监管工作的重要任务。

［1］杨春福.善治视野下的社会管理创新［J］.法学，2011，10：46-49.

［2］李龙.建构法治体系是推进国家治理现代化的基础工程［J］.现代法学，2014，36（3）：3-13.

［3］丁煌，孙文.从行政监管到社会共治：食品安全监管的体制突破——基于网络分析的视角［J］.江苏行政学院学报，2014，73（1）：109-115.

［4］崔卓兰，宋慧宇.中国食品安全监管方式研究［J］.社会科学战线，2011，2：151-157.

［5］张文显.法治与国家治理现代化［J］.中国法学，2014，4：5-27.

［6］王名，蔡志鸿，王春婷.社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新［J］.中国行政管理，2014，354（12）：16-19.

An Outline for Rule of Law on Safety of Imported Food in China

SHEN Jinzhong1，LI Jianjun2，XIANG Dapeng3
（1.Law School of Nankai University，Tianjin，300350；2.General Administration of Quality Supervision，Inspection and Quarantine of P.R.C.；3.Guangdong Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau）

Supervision of imported food safety of China is facing severe challenges which prompt us to change the traditional port supervision model and adapt the model of supply chain governance.the basic features of the model of supply chain governance include stakeholder participation，collaborative cooperation，shared responsibility and mixture of measures.China should promote the process of rule of law on the management of imported food safety with the supply chain governance model as the core.

Safety of Imported Food；Governance；Rule of Law

TS201.6

E-mail：shenjinzhong@163.com

国家质检总局科技计划项目 （2014IK108）

2015-12-09