社区警务合作网络的支持要素研究

社区警务合作网络的运行与发展受到来自于合作网络内部与外部的支持与关注。争取各种支持要素的理解与支持，提供必要的运行保障要素，对于建立合理的警务合作网络结构，推进警务合作网络良好运转具有极其重要的意义。社区警务合作网络的支持要素包括价值观要素、资源要素、信息要素与工作制度要素，各支持要素具有不同的结构，在运行过程中从不同层面形成相互支持的网络，进而达到维护合作持续运转的目的。

一、社区警务合作网络的价值观要素

社区警务合作网络的价值观是警务合作的思想基础，是基层治安管理活动的引导方向与最终要求。对社区警务合作网络价值观考察可以分为三个视角。宏观层面来看，其价值观体现为提升社区道德与伦理；中观层面来看，其价值观体现为维护社区安全与社会稳定；从微观层面来看，其价值观主要体现为社区层面的法律执行、维持秩序与公共服务提供。[1]本文所指涉的社区警务价值观主要是从中观层面理解。

我国社区警务合作网络价值观建设基本要求是：在各级党委和政府的统一领导下，各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。社区警务价值观建设的主要手段是各类治安宣传与教育工作。

（一）治安宣传工作

治安宣传工作是基层治安工作的重要内容，在整个社会舆论中起着导向作用。积极开展治安宣传工作，有利于联系群众，展示民警形象，营造良好舆论氛围，同时还能强化人们的遵纪守法意识，预防犯罪，从而达到减少犯罪、促进社会治安环境稳定的目的。通过及时、准确的宣传工作，为推进基层治安管理各项具体任务的深入开展创造良好的思想基础和群众基础，进而增强公众的参与度。

（二）治安教育工作

加强治安教育是预防社区违法犯罪的根本措施。发挥社区在教育上的组织协调功能对预防犯罪有很重要的意义。治安教育分为家庭治安教育、学校治安教育和社会治安教育三种。通过多种形式的治安教育活动，特别是建立长效教育机制，可以充分发挥“综合”教育的优势，把治安教育融入到社区生活中，对于落实普法规划、传播法律知识、提高社区群众的法制观念和法律意识以及减少违法犯罪具有积极作用。

二、社区警务合作网络的资源要素

警务活动的社会性，决定了社区警务合作网络的行动者在履行职责时，必须注重利用各类治安资源，集聚基层治安的各种支持力量，共同维护社会秩序与社会稳定。警务合作的资源类型多样，凡是各行动者在开展警务活动时可使用的人、财、物、事、信息、时间、空间等均可视为资源。一般来说，依据资源的存在形式划分，可以分为有形资源与无形资源；依据资源的作用效果划分，可以分为主动引导型与自发形成型；依据性质划分，可以分为积极资源与消极资源。本文根据资源的使用途径不同，将社区警务合作网络的资源结构分为人力资源、财力资源与物质资源。

（一）人力资源

当前社区警务人力资源结构特征首先表现为治安力量相对短缺。统计表明，中国每一万人有11名警察，远远低于国际平均水平的警力，实际上，中国目前的警力和人口比大约在万分之十一到十二，国际平均数字是万分之三十左右。

其次是治安力量结构配置不合理。主要表现为日常巡逻类警力不够。传统体制下的公安组织体系表现为“倒金字塔状”。即警力上层分布较多，一大半处于管理部门，职能交叉、机构林立，基层却长期人力紧张。基层派出所一般包括内勤、社区民警、巡警等警种。由于降低发案率，提高破案率等指标一直被作为各地公安部门的工作重心，因此，为了保证破案率、发案率的双降指标的完成，派出所一般会强化侦查职能，无形中减少了对基层治安的预防与控制行为，在人员结构上表现为侦查力量的强化及社区警务力量的缩减。

再次，治安人力资源结构不合理。基于对重庆市基层警务人力资源调查数据的分析，发现具有编制的社区警务人员的录用途径多样，按照从高到低的排序依次是警校27%，武警、消防部门24%，部队转业22%，社会招募11%，普通高校8%，其他渠道5%，党政机关2%。数据显示，来自专业警校的人员比例仅仅占到四分之一强，来自非警校的人员高达73%。[2]显然，警务活动的技术属性对人力资源的专业水平提出较高要求，而实际上，只有很少的社区警务合作网络能够满足专业需求。

（二）财力资源

社区警务合作网络中的各主体获得的财力支持主要包括：一是各级政府用于维持社会治安的费用，其中包括常规经费和突击性、临时性的追加经费，这是社会治安各项任务的主要开支。二是企事业单位、大专院校等日常保安经费开支，这部分费用列入单位行政开支。但由于单位内部保安业务与社会治安的交叉关系，其内保组织也接受公安机关一定的业务指导，所以其中一部分经费如培训、保安器械等费用，会流向专业治安机构，转为专用经费。三是市政、商业建设项目中用于治安设施建设项目的费用。政府部门在规划市政建设项目或商业建设项目时，会列入治安经费预算，主要是根据治安需要，安装技防设备以及在建设、管理过程中保持一定的安保力量。四是企事业单位、居民向社区管理部门或治安管理职能部门缴纳的安保费用，一般由社会治安职能部门统一管理和使用。五是公民个人为保护自己的生命财产安全而自愿投入的费用。

随着经济、社会的发展，用于治安的投资有不断增加的趋势。政府每年财政预算时适度增加治安费用是必要的，但因受到经济与社会发展的限制，依赖政府财力全额投入则难以为继。解决各类社区警务活动经费的主要办法是建构网络内节点的资源流通渠道。通过整合合作网络内各企事业单位、社会机构、社区和各阶层人群安全要求的不同标准，确定社区警务合作网络经费投入意向的差别。在确保“谁出资，谁得益”的前提下通过一定的整合形式，统一规划治安设施、技防设备建设和统筹部分社会治安费用，弥补或平衡因投入不均带来的防范缺口，在“预算约束”的情况下推动治安投资发挥更大的社会效用。

（三）物质资源

物质资源是基层治安工作中的保障性资源，主要包括硬件的投入、技防设备的购置等等。

在警务活动物质资源方面，基层派出所一般都配备各类警用车辆、特种装备以及计算机等辅助设备。在预算层面一般都能得到政府的专项基金支持。

在警务活动技术投入方面，主要资源是电子监控与管理。从目前的建设状况来看，电子设备的应用已经非常普及。高技术全方位电子化监控除了具有及时发现和收集证据等作用外，还有利于节约警力，用技术来弥补人力的不足，减少现场执法，减少很多人为的因素，可以解决警察与执法对象之间的直接冲突，有助于集中警力处置各类突发性危机事件。

二、社区警务合作网络的信息要素

运用信息技术来推动社区警务工作的效率，是信息社会对治安工作的内在要求，也是治安工作的有效保障。通过改变信息与距离、时间和存储的物质因素的关系，信息技术影响了官僚系统的信息流动、协调及其工作。[3]

（一）治安信息的种类

按照不同的标准，治安信息可以划分为不同的种类。从载体形式看，治安信息应该是多媒体、跨平台的，既有以文字、数字为表现形式的数据信息，如案（事）件、人口、场所部位等信息；也有以图像、声音为表现形式的多媒体信息，如图像监控信息、无线通讯信息等。从信息来源看，治安信息既有各治安主体在各项治安工作通过各种渠道收集到的一切与社会治安有关的“人、事、物”等各项基础信息，又有治安机关本身在“打、防、巡、管、控”和执法办案等各项治安活动中产生的信息。

（二）治安信息系统

1.治安信息平台：集权与分权并存。社区警务合作网络的信息平台系统整合了刑侦、治安、户政、监管、外事等部门的基础信息，与这些部门之间进行信息共享，将派出所传统的“脑袋信息”、“口袋信息”、“纸袋信息”转化为网上信息，完成了从传统社区警务工作向现代化警务工作的转变。从这个层面来看，信息的集中使得机构能够将某些任务进行集中管理，也可以将其他一些任务进行分权管理。这样就摆脱了传统官僚模式中警务部门直接控制、管理等工作的不足，有效地将直接控制工作拓展到了社会面，推动了信息来源的多样性。

2.治安信息传递：业务过程的重塑。与传统治安管理模式中的信息传递相比，建立在治安信息平台上的信息传递，重新构建了信息传递渠道与传递制度。治安信息报送制度规定，各单位信息报送的内容，包括工作动态、案事件信息、情报信息、治安防控、治安管理、专项工作等七个板块。各业务部门根据各自业务特点，报送相应的工作动态和工作信息，信息报送模式和时效要求全局统一，每天的信息随时在信息平台上更新、进行监督，并及时反馈到信息平台，从而形成一个严密的监督链，从机制上有效杜绝信息迟报、漏报、瞒报等问题的发生，达到治安信息和“打、防、管、控”、“执法办案”等重要警务信息均通过网络及时、准确、全面地流转上报，实现业务流与信息流的“无缝隙”链接。

三、社区警务合作网络的工作制度要素

为了发挥社区警务合作网络的整体功能，在合作过程中建立了内部联系制度，对各主体之间的协调活动进行了制度性的规定。工作制度一般通过两种方式得以落实，一种是正式的规章制度落实，另一种是通过会议来实现。具体而言，内部联系制度一般包括：

（一）例会制度

社区警务合作网络中的综治办是各类治安活动中的重要环节。为了保证警务活动的有效开展与顺利实施，综治办每季度都要召开一次合作网络成员会议。会议主旨是制定工作计划与检查工作总结。

（二）联席会议制度

一般情况下，联席会议的作用是解决需要多个合作网络主体间需要沟通与协调的警务活动。联席会议的参加单位包括基层综治办、纪检部门、组织部门、人事部门、监察部门等。一般情况下每半年召开一次联席会议。

（三）联络员工作制度

为了更好地应对各类突发事件，社区警务合作网络一般会要求各成员单位指定一名联络员，由综治办牵头，不定期召开有关联络员联席会议。联络员联席会议的主要议题涉及警务活动的开展状况汇报、各类突发性事件的处置流程与处置结果等。

（四）成员单位年度目标考核制度

基层治安各成员单位每年需要与综治委主任签订系统（部门）“社会治安综合治理年度目标管理责任书”。责任书的工作目标由综治办与成员单位共同商定，由同级综治委主任于成员单位责任人签订后付诸实施。年底由各地综治办组织检查责任书的落实情况，并实施奖惩制度。

通过上述对社区警务合作网络的支持资源的考察发现，社区警务合作网络的支持要素具有多样构成，作用各异，普遍匮乏的特点。其实，这恰恰反映了一个基本事实，即没有政府可以统揽一切公共事务。同样，若单纯依靠公安部门执行治安任务，不与网络中其它主体产生关联，在有限的资源支配下，公安部门也无法承担繁重的治安任务，这必然导致公众对治安情况日益不满。因此，从资源交换的角度看，拥有较多资源的主体，一般会成为整个网络架构的核心或者关键点。同样，拥有较少资源的行动者则位于网络边缘位置或者被排除在网络架构之外。即便如此，在社区警务合作网络中，即使是核心节点也要依赖其他相关节点的协助，网络内的权力交换与信息沟通必不可少。

本文系重庆市社会科学规划项目“重庆市区域警务合作机制研究”（项目编号：2011QNSH21）阶段性成果。

参考文献：

[1] 罗伯特·兰沃西，劳伦斯·特拉维斯Ⅲ.什么是警察[M].北京：群众出版社，2004年4月第一版，199-201页.

[2] 郭春甫.社区治安网络：结果、过程与绩效[M].北京：中国社会科学出版社，2013年1月，99页.

[3] [美]简·芳汀.构建虚拟政府：信息技术与制度创新[M].北京：中国人民大学出版社，2004年12月第一版，41页.

作 者：西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心副主任，副教授

责任编辑：张 波