社会治理创新新思维：社会化、法治化与信息化

赖明才

十八届三中全会用“社会治理”取代了“社会管理”。这决定了社会治理和社会管理相比，在定位上，更加强调“过程”；在理念上，更加倡导“调和”；在主体上，更加兼顾“多元”；在方式上，更加注重“互动”。

一、推进社会治理社会化

社会治理注重治理主体多元化，改变以往社会管理中政府“包办”的做法，强调在发挥政府主导作用的同时，通过政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，实现全社会共同参与社会治理，共同分享发展成果。当前，在推进社会治理社会化方面还有以下几个问题需要解决：第一，基层群众自治组织行政化色彩比较浓厚。一是职能部门和街镇把自己的职责通过层层下压转移到社区（村），导致村（居）委会忙于填写各种报表、应付各种检查，偏离了法律规定的自治轨道；二是坐在服务大厅等群众上门办事的越来越多，主动深入群众的越来越少。比如，2014年，重庆市沙坪坝区全面清理部门转移到基层的公共事务，社区、村分别清理了70项和29项。第二，社会组织参与社会治理不足。总量不足与参与程度有限的问题并存。比如，全市城市化程度最高的渝中区（人口63.9万，面积23.71平方公里），目前有社会组织859个，而杭州市上城区（人口35.1万，面积18.17平方公里）早在2013年底就有各类成熟的社会组织1080家，人均拥有量是2.5倍（沙坪坝区为539家）。第三，基层群众自治组织建设水平有“两个跟不上”。一是硬件设施跟不上，城市社区办公场地不足与农村办公设施设备老化问题并存，有些社区、村的电脑等办公设施都是街镇部门淘汰下来的。二是队伍建设跟不上，性别结构不合理，居民委员会成员女性偏多，有些甚至清一色的“娘子军”；专业化程度不高，具有社工师、助理社工师等专业资格的人较少（沙坪坝区20%左右，若仅计算居委会成员则为40%左右）；待遇不高、晋升空间不足，招不进、留不住优秀人才的问题也比较突出。

第一，以强化自我管理为目标，推动基层群众自治组织回归本位。要对街镇部门转移到社区（村）的行政事务进行全面清理，建立准入制度，尽可能减少自治组织的行政色彩，保持基层性、群众性和自治性，充分发挥村（居）委员会自我管理、自我教育、自我服务的自治功能。比如，杭州市上城区通过建立“333+X”社区大服务体系，把社区细化为党组织、居委会和公共服务工作站，其中，党组织负责统筹管理、服务和自治，工作站负责承担政府有关部门在社区开展的公共服务，居委会专门负责实施居民自治、民主管理和监督职能。

第二，以提升服务质量为目标，项目化推进社会组织参与社会治理。充分发挥社会组织在调节利益关系、活跃群众文化、提供公共服务和化解社会矛盾等方面的作用。一是推动现有的行业协会商会与行政机关真正脱钩，让已有的社会组织“活起来”。二是研究建立社会组织发展基金，为初创期的社会组织提供资金支持。三是对适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，细化包装为具体服务项目，实行项目化管理，真正发展一批群众口碑好、服务能力强的社会组织。四是鼓励辖区居民组建或参与各类社会组织，力争让每个居民都成为“有组组的人”，在发生矛盾纠纷的时候，充分发挥社会组织的缓冲和化解功能。

第三，以增强服务能力为目标，加强社区（村）软硬件建设。一是改善社区（村）硬件条件，让社区（村）在开展服务群众具体活动时，不用再担心场地不够办不了的问题，比如，沙坪坝区从2014年开始，就按照“一居一策”的思路，对全区145个社区实行三年改造计划，全面解决办公用房不足、活动空间不够的问题。二是通过合理划分人才队伍结构、改善待遇条件、完善培训机制、扩大晋升空间、强化考核激励以及建立人才储备机制等方式，建立一支职业化、专业化的社区（村）人才队伍。比如，杭州市上城区，根据承担的任务不同，把社区人才队伍细分为社区管理人员、一般专职人员和社区志愿者人员，并通过建立“以岗定薪、以绩定奖、按劳取酬及高于同等工作的从业人员标准”的薪酬和激励办法，让社区工作成为受人尊重的职业，增强了凝聚力、吸引力，提高了队伍的积极性、创造性。

第四，以扩大参与为目标，广泛发动群众参与社会治理。要主动为群众参与社会治理搭建平台、创造条件，依靠群众做好社会治理工作。比如，在强化社会治安方面，沙坪坝区构建“4+1”社会治安防控体系，把社会面防控、居民住宅区防控、企业事业单位防控、商场超市防控和机动车防盗抢专项防控结合起来，采取“以奖代补”方式，强化群防群治，取得了较好效果。又比如，沙坪坝区联防街道采取建立芳华政务系统手机客户端的方式，方便群众随时都能反映发现的各类安全隐患、违法现象、脏污乱差、治安问题等事项，让群众成为街道和社区工作的“眼睛”、“信息员”、“监督员”，既对问题做到了早发现、早解决，也增强了居民的参与社会治理的意识。

二、推进社会治理法治化

坚持依法治理是改进社会治理方式的重要目标，推动全社会树立法治意识、推进多层次多领域依法治理、建设完备的法律服务体系、健全依法维权和化解纠纷机制是推进社会治理法治化的重要途径。目前还有一些具体问题需要解决：一是依法维权效率偏低和成本较高问题，导致群众依法维权意愿不强，由于判案周期较长和执行难产生的时间效率问题，律师费和诉讼费等各种投入产生的金钱成本问题，“有事找政府”、“找领导才管用”等还是大部分群众的常态思维。二是基层工作人员法律素养不足，导致执法不规范现象较为普遍。当前，在加快推进城市建设、征地拆迁等工作中，确实还存在工作程序和方法有瑕疵甚至不合法的问题，留下了“后遗症”，甚至比较极端的情况是，有些工作人员对法律的了解还没有个别信访群众深入透彻。三是实践个案中法理与情理交织，这是对基层治理法治化的突出挑战。有些群众反映的问题虽然没有法律或政策支撑，但又确实合情合理，如何解决好这类问题，对维护法律权威和坚信群众依法维权信心有着重要意义。

第一，推动政府规范执法、大胆用法。正所谓“村看村、户看户，群众看干部”，推进依法行政，要解决好怕影响工作效率“不愿”依法办事和怕引发群体事件“不敢”依法办事两个层面的问题，实现政府带头守法、规范执法、大胆用法。一是要深化政务公开和办事公开，展现政府带头守法的表率作用，让群众直观感受到政府依法行政的决心。二是要大力抓好“深入推进综合行政执法体制改革”重点专项，健全执法联动机制；三是推进信访工作法治化，规范信访事项受理办理程序，对于不属于信访事项受理范围的诉求，依法出具不予受理告知书，对违法上访、非法维权行为要敢于执法、大胆执法；四是要加强和改进政府法制工作，把重大决策风险评估和合法性审查联系起来。比如，沙坪坝区在推进依法行政中，聘请律师组建法律顾问团队，推行“三个一律”，即区政府常务会以及重要的议事会议一律要求区政府法制办参加并发表意见；重大政府合同、协议、涉及法律问题的文件、请示一律经过法制部门审查把关后才送区领导批示；所有规范性文件的制定、修改、废止、发布一律由法制部门统一把关。

第二，引导群众愿意信法、善于用法。目前，许多群众对通过法律途径维权没有信心，有两个非常重要的原因，一个是因为“不会用”而“不想用”，另一个是担心“不管用”而“不想用”。一是要加大依法维权正面宣传力度，扭转“司法腐败、很难胜诉”、“程序复杂、执行难”、“效率不高、找领导更管用”等负面信息的局面，坚定群众依法维权的信心。二是要精细化、常态化推进普法工作，把普法工作重点从“什么是法、为什么守法”转移到“怎么用法”，为此，建议建立“群众依法维权成功典型案例库”公众信息平台，让基层工作人员能够用同类案例做群众工作，让群众能够有个参考，既坚定信心，又直观的了解依法维权的方式、程序、注意事项等。三是要着力建设高素质法治工作队伍，特别是要提升基层工作人员法治思维和法治方式化解社会矛盾的能力和效率，真正做到琐事不出户、小事不出村社、大事不出街镇、难事不出区县。四是要进一步扩大法律援助工作的覆盖面，增强工作的实效性。

第三，努力做到以人为本、合理用法。不论在理论上还是在实践中，法律调节社会关系都需要政策、道德、习惯等其他方式作补充。在具体工作中，存在这样一类问题，就是群众利益确实受到损失且没有过错或没有主要过错，由于缺少法律支撑，导致群众很难通过正常的法律途径解决问题。政府要在这种时候发挥主导作用，站在“最大限度增加和谐因素”角度，认真研究解决这种缺少法律支撑却合情合理的群众诉求。沙坪坝区在这方面进行了探索，在2015年建立了“特殊疑难信访问题专项经费”（400万/年），专门用于解决这类问题，目前已经成功化解了12个群众反映突出的具体问题，取得了较好效果。

三、推进社会治理信息化

在“互联网+”时代，信息化是提供快捷便利服务、快速解决矛盾纠纷、提升治理效率的重要途径，是改变传统管理方式，提升社会治理现代化水平的重要保障。但目前信息化建设还不能很好的满足社会治理的需要：一是整体信息化水平不高，基础数据电子化程度不够，信息接收终端结构不合理，现有网络平台与手机、平板等便携设备和电视等传统媒介衔接不够，服务智能化水平有限，快速反应能力不足，导致中青年群众不愿用、老年群众不会用，要么通过天涯论坛、大渝报料台等能引起广泛关注的方式反映问题，要么还是到街镇、社区现场反映问题。二是条块分割现象突出。据统计，目前街镇、社区（村）正在运行的党建、综治、民生和财政等各类网络系统平台有20余个（如群工系统、社会治安综合治理信息系统、网上信访系统、指纹采集系统等），且大都要求专人负责信息的收集、整理、办理、上报，既加大了人力和运行成本，也不能在各系统之间快捷有效的实现数据交换和共享，影响了网络平台作用的发挥。

第一，与时俱进，推动治理方式信息化。一是要大力发展电子政务，推动行政审批和公共服务事项网上办理，用信息化手段超越时间、空间、职能和权限分隔的限制，提升工作效率。比如，沙坪坝区联芳街道建立的“芳华政务系统”，街道与社区实现了网上“一站式办公”，办理流程完全“可视化”，辖区居民10多分钟就可完成之前需要在街道与社区之间来回跑路办理的事情。二是要用信息化手段提升治安管理等社会治理工作的效率，比如，沙坪坝区在全市率先建成社会管理综合治理信息系统，区、街（镇）、社区（村）三级运行，实现数据整合、信息采集、智能分析、智能预警、定位管理、自动督办、事件处置7大类功能，提升了管控能力和处置效率。

第二，效能优先，加强对现有信息化平台的整合。在市级层面建立统一的社会治理信息化系统，通过对不同操作人员管理权限的差异化设置，达到基础数据大家共享、专业数据按权限管理的效果，变多网为一网，真正实现“一网打尽”，既能提升工作信息化、现代化程度，又能降低设备维护和行政运行成本，还能减轻基层负担。比如，在杭州市上城区推行的“智慧治理模式”，自上而下建立了一套“e家人”社区管理系统，社区各类基础信息全上网，对群众反应的问题，管理员有权直接分派给相关的职能部门办理，办理程序网上公开，办理结果量化为具体考核分值，达到了信息互联、资源共享，在治理效果上很好的实现了低成本、高效率。

第三，利民为本，加强信息接收终端平台建设。充分考虑不同年龄层次、不同文化水平的实际情况，将尽可能多的群众纳入到信息化治理网络体系中。比如，杭州市上城区在加强网络平台建设的基础上，还建立了以家庭为单位的“社区家庭信息平台”，让辖区内所有居民不仅可以通过网络平台进入政府专门网站查看相关信息，更可以通过收看数字电视“社区是我家”专门频道，查看办事指南、了解社区时事，通过推动信息管理与服务需求的有效对接，将所有居民都纳入了信息化社会治理中，并实现了居民自助服务的简单化、智能化和信息化。

作 者：中共重庆市沙坪坝区委副书记

责任编辑：马 健