政府向社会企业购买公共服务路径研究

2016-01-29赵丽江龙开榜

重庆行政 2015年6期

赵丽江+龙开榜

为解决公共服务的提供不足问题，近年，国务院提出“要推进政府向社会力量购买公共服务，凡是社会能办好的，尽量交给社会力量承担，凡适合市场、社会组织能承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担[1]。”在国务院的大力支持下，各级政府购买公共服务事项得到了迅速发展，政府购买公共服务主要以向社会组织购买的方式进行。“社会企业”作为一种社会组织，从它的本质属性、组织功能、运行机制、目标定位等方面考虑，适合成为政府购买公共服务的合作对象。因此，政府向社会企业购买公共服务，成为了近年来解决公共服务提供不足问题的重要组成部分。

一、社会企业参与政府购买公共服务的价值

政府购买公共服务是近年来各级政府转变政府职能、推进社会建设的现实着力点。国务院总理李克强签署第658号国务院令，公布《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称“条例”）自2015年3月1日起施行[2]。此条例的实施使政府购买公共服务程序更加规范化、制度化，条例第九条第四项规定：“采购人员及相关人员与供应商的法定代表人或者负责人有夫妻、直系血亲、三代内旁系血亲或者近婚关系应回避，不提供公共服务”；条例十四条规定：“采购人员或负责人不能与供应商建立不正当的关系”。这样就有效遏制了权力使用者借购买公共服务为名，为个人利益谋私为实的不法行为。

社会企业是指既利用市场资源又利用非市场资源以使低技术工人重返工作岗位的组织[3]，此概念在2004正式引入中国[4]。政府、市场、社会等分别称为第一部门、第二部门和第三部门，社会企业主要属于第三部门（丁开杰2009）[5]。它是一种以企业战略和社会目的为共同特征的双构性实体组织，以社会性价值选择为目标，提供具有经济和公益双重功能的产品实体和服务（时立荣2006）[6]；它是一种介于公益与营利之间的企业形态，是社会公益与市场经济有机结合的产物，是一种表现为非营利组织和企业双重属性、双重特征的社会组织（王名、朱晓红2010）[7]；它作为经营性的社会组织，不属于政府系统，是非政府组织，作为以提供公益性社会服务为主要目标的社会组织，它又不属于市场系统，是“非企业单位”[8]。总之，社会企业，不是纯粹的企业，亦不是一般的社会服务，它透过商业手法运作，赚取利润用以贡献社会，所得盈余用于扶助弱势社群，促进社会发展及社会企业本身的投资；通过商业运营模式，达到社会公益目的，重视社会价值，多于追求企业最大盈利。

随着经济全球化的不断加深，人们对商品的需求量不断增多，市场变得越来越活跃，面对如此强大的市场，出现了“无法有效率地分配商品和劳务”即市场失灵。政府为弥补市场失灵而对经济、社会生活进行干预，由于政府自身的局限性和其他客观因素的制约而产生的新的缺陷即“政府失灵”。为了调节和弥补这些缺陷，随而产生第三部门即“非政府组织（NGO）”。非政府组织的“非分配约束”特征使其具有提供公共服务的天然优势，它们提供的公共服务能够满足公共需求的多样性与异质性，是政府有力的合作伙伴，即“非政府组织参与公共服务的购买”。然而，非政府组织在实践中往往偏离了志愿性公益机制，出现资源配置的低效和价值取向的非公共性现象，从而在满足社会多元需求、提供公共产品和服务上，产生功能性和效率上的缺陷，出现了非政府组织的失灵[9]。社会企业在我国得到发展后，政府开始探寻新的合作对象，从社会企业的本质、特点、功能、运行机制、目标定位等方面更适合于政府合作。进而，政府把购买公共服务的对象转向了社会企业，这就出现了政府向社会企业购买公共服务的现象。

二、政府购买公共服务的三种模式

条例二十三条规定：“采购主要以公开招标的方式进行”，另外，第二十五条规定：“政府采购工程依法不进行招标的，应当依照政府采购法和本条例规定的竞争性谈判或者单一来源采购方式采购”。政府向社会组织购买公共服务有三种模式，在购买主体关系上存在独立性与非独立性两类，在流程上有竞争性、非竞争性与依赖性购买，如图1。

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图1 我国政府向社会组织购买公共服务模式分类

（一）依赖关系非竞争性购买模式

该模式指的是购买的政府部门与承接服务的组织之间是依赖性关系，购买选择程序是定向、非竞争性的。承接服务的组织通常与政府部门通常保持“上下级”关系。它因为购买服务而存在，没有自己独立的宗旨目标，依赖于购买的资金而生存；购买程序不规范，没有体现竞争、公平等政府购买原则，且政府完全承担公共服务的责任，难以实现职能转移、多方参与等制度目标。购买协议通常是政府部门单方面意志的体现，服务组织无法自愿、平等的参与到购买服务中来。例如我国早在2003年由上海市政法委牵头，按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，通过政府购买服务的方式，组建了新航、阳光、自强三个民办非企业单位[10]。此类服务的购买在实践后出现了问题。政府购买的内涵与原则不符合公共服务社会化和政府改革的真正要求，评估形式化，没有真正的法律责任存在，资源的行政垄断对其他非营利组织的发展不利。政府自建承接购买组织，并向其购买服务，导致盲目购买趋势。

（二）独立关系非竞争性购买模式

该模式指的是购买服务的政府部门与承接服务的社会组织之间是独立的关系，通常表现为在发生服务购买之前，该社会组织已经存在，不是由购买服务的政府部门为了购买事项而成立。但在选择程序上，采用非竞争性的方式，而不是面向社会公开招标，政府部门通常偏向于选择有良好社会声誉的组织，来降低购买的风险。这些组织具有独立性，不依赖于购买资金生存。购买是双方相互选择和协商的结果，没有公开的竞争过程。但是存在潜在的竞争市场，政府可以更换购买的对象。承接服务的组织具有独立地位，在服务提供过程中也承担独立责任，政府只充当监管的角色，因此双方在权责上有一定程度的明晰。例如，上海浦东社会发展局为了改建一个市民休闲中心，需要委托一个对象进行管理，经过协商，找到了上海基督教青年会，通过直接委托的方式与青年会合作，把罗山会馆打造成为居民进行社会交往、社会教育、文化娱乐、体育健身、享受公共福利服务的开放式社区公共活动场所。此类政府购买公共服务的方式取得了一定的效果，改变了社区管理体制，提高了社区服务效益，为民间组织提供了发展的资源和平台。但是，实施中也存在一些如委托内容混淆，政府责任混淆等问题。

（三）独立关系竞争性购买模式

该模式指的是购买服务的政府部门与承接服务的社会组织之间是独立的关系，不存在资源、人事等方面的依赖关系，政府部门挑选承接服务的组织采用公开竞争的方式进行，因此存在公开的竞争市场。政府用招标的方式来选择最合适的服务提供者，以最小成本，达到最大收益的效果，即体现政府采购物有所值的原则。这种模式最符合政府采购的制度规定和目标，也能最大程度的保障公共服务的提供，同时也符合新颁布的《中华人民共和国政府采购法实施条例》“公开招标”的相关规定。例如，国务院扶贫办、国家财政部、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会共同协商，决定在江西省开展有关“非政府组织和政府合作开展村级扶贫规划试点的技术援助项目——江西村级扶贫试点项目”。政府在这种类型的购买公共服务上取得了比较好的效果，社会组织发挥了自身优势提供服务，提高了公共服务的质量，有了初步的成本核算，提高了服务效率，公开招标的程序能够有效防止腐败，给投标人提供更为平等的竞争机会，实现政府采购物有所值的目标。但是也存在一些问题，政府系统与非政府组织之间的合作基础薄弱，社会组织在服务提供过程中要经历从陌生、排斥到被服务对象接受的过程，社会组织需要培养社会大众的信任，购买协议对政府的约束力不强，面对强大的政府以及与政府合作的利益诱惑，一些组织并没有完全保持自己的宗旨，失去了公共服务提供的本质属性。本文以下是中国乡建院作为一个独立性很强的社会企业，与武汉市江夏区政府通过独立关系竞争性模式进行公共服务的购买案例。

三、政府向社会企业购买公共服务的范例：五里界美丽乡村建设项目

武汉市江夏区政府为加快新农村建设，有效解决三农问题，对全区进行了整体布局与规划，对五里界镇实施“美丽乡村建设”项目。为有效整合资源，江夏区政府对五里界美丽乡村建设，采取公开招标——契约合作的方式与中标组织共建美丽乡村[11]。最终，中国乡建院中标，获得五里界美丽乡村建设项目实施资格。根据中国乡建院的目标定位、性质与特点，它属于社会企业。它不以盈利为目的，运用商业运营模式，以践行社会公益、扶助弱势群体为己任。本案例主要研究五里界政府与中国乡建院共建美丽乡村的过程。

（一）政府与社会企业合作机制

从表1第二列“成立时间”可以看出，参与投标的这些社会组织的成立有了3～4年的时间，不是为了承接购买而成立的，不依赖政府而存在，属于独立性组织。在“组织性质”方面，参与此次竞标的有民办非企业、社会团体，它们利用非国有资产从事社会服务；还有社会企业通过商业运营模式，达到社会公益目的，重视社会价值，多于追求最大的企业盈利。另外，这些组织都进行了民政注册，拥有自己正式的员工，通过多渠道获得招标的信息，具备承接政府购买公共服务能力。

注：DN是指“中国乡建院”

在选择合作对象方面，江夏区政府对组织的成立年限、专业水平、组织性质、组织人员与服务意识等方面进行了考量。科学评估后，其最终选择了DN（中国乡建院）作为共建“美丽五里界”的合作对象，这是个双向选择的过程。例如：

访谈一建立合作关系的相关问题

课题组：对购买公共服务的承接组织有哪些要求呢？

五里界街政府王太明：之所以选择乡建院作为我们的合作对象经过了严格的筛选程序，从组织规模与性质、团队文化、服务理念等方面进行综合评估。

课题组：为什么乡建院要与江夏区五里界政府合作呢？

乡建院院长：湖北省有近10个县级政府找过我们协商美丽乡村建设项目，但现阶段在湖北我们最终选择了江夏五里界。我们选择的时候有几个考虑：第一，政府对乡村建设的重视程度；第二，美丽乡村所处的地理位置；第三，硬件设施等。最后我们综合评估，选择了五里界。而政府方面也是通过一定程序才选择与我们合作的，比如专业水平测试、人力资源情况等方面。与我们一起参加竞标的还有其他社会组织。

（访谈记录编号：20150426HZGX）

在本案例中，中国乡建院之所以能够胜出，是由于其组织自身的组织结构、组织性质、专业化水平和承接公共服务的能力等方面的因素所决定。中国乡建院，在接受美丽乡村建设项目，也考虑到购买方对项目的重视程度、完成此项目的决心、该项目所具备的相关条件。最终，符合双方的要求，达成合作。

（二）购买部门与社会企业的基本情况

购买部门方面。在此案例中，购买服务主体是江夏区政府。它希望借助中国乡建院专业的建设水平、新型管理模式来提高公共服务的供给质量，建设美丽五里界村庄。

社会企业方面。中国乡建院是一个独立的社会企业单位。机构由跨领域的专家团队引领，致力于乡村的规划设计与落地实施，并为新农村建设提供系统性、整体性解决方案，注重产业规划、生态规划、民房改造、乡村文化修复等，并帮助村社共同体实现自我发展能力，提高农民生活水平，促进社区文明发展。它有独立的决策权力，无论是在协议形成，还是具体的操作过程中，具有与五里界街道办事处谈判的能力，双方定期召开协调会，共同协商决定一些重大事情。乡建院根据工作的实际需求提出相关建议或者意见。这是一个互相妥协和谈判的过程，而不是单方面的决策。正如前面介绍的社会企业的性质一样，它不是纯粹的企业，亦不是一般的社会服务机构，它通过商业手法运作，赚取利润用以贡献社会，最终目标是实现社会价值。五里界美丽乡村建设只是乡建院众多项目中的一个，所以购买资金并不是该组织生存性的资源，因此政府部门在经费上不构成对组织的牵制。中国乡建院把政府看作一个合作伙伴，在满足合作需求的同时，也坚持自己的组织信念和专业要求。因此，中国乡建院是一个具有独立性的组织，与购买服务的政府部门之间没有资源的依附和牵制，很大程度上是合作与契约的关系。

（三）购买公共服务的主要内容

本案例中购买的内容是，江夏区五里界“美丽乡村建设项目”，包括对农舍房屋改造、环境保护、垃圾分类、服务理念、专业培训农民工等方面。

（四）项目运行与资金情况

项目运行。中国乡建院中标后，开始实施美丽乡村建设项目，对农民工进行为期20天的培训，培训内容有：“荆楚韵味”的房屋改造理念、保护环境的意识、农村安全与卫生、垃圾分类处理、邻里关系的处理、外来游客的接待、新媒体“两微一端”的使用等方面。房屋改造是美丽乡村建设的重点，将耗时5个月的时间，每家每户有1～2名的正式施工人员外，其他施工人员由培训后的农民组成，这样就大大减少了成本。房屋改造的过程中，伴随对周边的环境进行有绿色、可持续的修复，如种花种草美化环境。同时，农村一直存在垃圾处理的相关问题，通过之前的培训动员全体居民正确处理垃圾，分类投放、减少污染，把农村建设成真正的美丽乡村。五里界政府将协同各部门，对项目进行不定期检查，对建设过程中存在的问题和遇到的困难进行解决，为建设美丽五里界提供了强有力的保障。在项目完成阶段，江夏区政府会同有关部门对美丽五里界项目进行验收与评估，主要涉及农民是否满意与项目完成是否规范等方面，如果验收不合格，承接购买组织将继续投入建设中，直到合格为止。流程见图2：

图2 美丽乡村建设实施过程

资金情况。乡建院的中心运行经费主要由政府购买服务签定的合同提供，如工作人员工资、办公日常开销、活动经费、培训农民工等费用。乡建院采取符合市场规律的运作模式，把项目费用按照性质分类：一方面，农舍的房屋改造费用由农民筹资、政府补贴、社会捐款、基金会支持等方面获得；另一方面，每家每户的专业设计、村庄的容貌改造方案、服务农民、培训等方面的资金主要有政府购买服务提供。如表2：

（五）乡建院对美丽乡村建设的效果与存在的问题

效果。对于乡建院这样的草根性组织来说，服务质量和品牌建立是他们的生命线，并依靠质量和品牌获得来自政府和社会的资源。因此，他们总是以最低的成本来获取最高的质量回报，并能以先进的理念和管理方式充分发挥美丽乡村建设的效用，实现自身的社会价值。乡建院对农村建设的总思路是：与政府规范合作方式，全心全意地为农民服务，动员广大农民参与家乡建设，保存乡村的自然及文化生态。乡建院对五里界村庄房屋的改造以“荆楚韵味，找回丢失的记忆”为理念，就地取材，因地制宜，形成具有独具一格的古色古香的“荆楚派”建筑；把村庄的产业规划，旅游线路的规划，村民生计发展系统谋划为一体；政府、社会企业、村民之间的密切合作，建设美丽乡村。

访谈二美丽乡村建设乡建院的优势

课题组：如何看待美丽乡村建设中您们组织的优势和成效的？

乡建院总设计师：民间组织是需要社会公信力的，品质一直是我们追求的目标。我们把工作当作一种事业，而不仅仅是职业。所以我们更加有责任心，也更加注重产出的效果。另外，政府服务购买的方式为乡建院的发展提供了资源和平台。一方面，乡建院因为政府服务购买获得了发展的资源，为社会提供专业化的服务；另一方面，它们有自己独立的组织宗旨和文化，能够在与政府的合作中保持自身的独立性，加快和完善了乡建院成长为真正的社会企业。

（访谈记录编号：20150426HZGX）

问题。从以上案例中可以初步看出政府部门与草根性组织合作的样态，政府向社会企业购买公共服务的一种新型模式。具有明显的优势，但同时也存在一些问题。

委托项目内容混淆。乡建院作为政府委托方，政府将项目事项交由乡建院负责完成，这个笼统的提法看上去没有什么问题，但存在着政府职能外包和具体任务外包的问题。在美丽乡村建设房屋改造施工过程中，施工队的聘请问题造成了委托项目混淆，目前五里界的做法是政府聘请施工队进行施工，而不是乡建院的专业施工队，工程完成，却达不到乡建院预期的效果，农民对房屋的改造意见颇多，造成了对改造的住房不满。社会企业丧失了自主权和创新空间，成为了政府的附属品。所以，只有具体任务外包，协议内容是确定的，接受委托的组织才可以充分自主地开展活动。购买协议量化为一个个清晰的任务，这样评估才具有现实操作性，也避免破坏组织的独立性。

访谈三美丽乡村建存在的问题

课题组：在建设美丽五里界过程是否存在问题？

乡建院总设计师：其他方面基本上不存在问题，在这里我只说一个问题，本来工程施工是由我们配置专业的施工队的，可是政府自己聘请了一些施工人员，没有按照我们的要求施工，改造的这些房屋和我们的设计与理念不匹配，达不到“荆楚韵味”的建筑风格，还加大了成本，造成了农民负担。

（访谈记录编号：20150426HZGX）

可见，在美丽乡村建设中存在着委托内容的混淆，即把政府职能与购买具体事项混淆起来，没有解决“政府的手伸得更长的问题”。

四、完善政府向社会企业购买公共服务的思考

中国乡建院与政府合作共建美丽乡村，因其独立性、专业性等方面的因素，取得了成功，但仍存在一些问题，这与不完善的契约合作制度、政府对新起的社会企业信任度不高等原因有关。随着各地公共服务购买实践不断增多，建立一套完整而规范的公共服务购买制度，完善政府与社会企业合作框架是必不可少，本文从政府部门、社会企业和社会大众三个角度思考相关的制度建设问题。

（一）政府应完善购买公共服务的地方性制度

改变政府部门的传统观念，培养与社会企业之间的信任机制。政府要认识到自身的局限性，以及与社会企业合作的优势，不能把传统的行政思维用在政府向社会企业购买之中，要重新认识自身角色和地位，要充分发挥社会企业的优势，并且在完善相关制度的基础上，“放松”监管，信任社会企业。

明确规定采购公共服务的内容，尤其明确不能购买的事项。防止政府部门用政府购买的形式扩大政府的职权，要明确可以采购公共服务的内容，并且将服务事项化、具体化。建立严格的评估监督机制。政府与社会企业建立合作关系，共同参与提供公共服务的模式中，严格的评估监督机制是十分重要的。这不仅包括对社会企业服务质量的评估和监督，同时也包括对政府的监督。作为购买协议的双方，权利和义务都是对等的，政府不能利用强大的行政力量规避自身的法律责任，同样有接受监督的义务。

完善购买程序及相关法律法规，稳定的制度保障。购买程序是否妥当，将直接影响购买结果。所以为了节约成本和维持稳定，建立规范的程序和制度是必要的。为了满足公众的公共诉求，政府通过一定的选择程序，向社会企业购买公共服务，并签订协议。社会企业履行协议，政府对这个过程进行监管，并通过绩效评估的手段来判断与该组织的合作效果，并据此选择以后的合作对象，以达到提高效率、减少成本和增进服务质量的。

建立一套购买体系、完善的评估监督机制，是政府与社会企业持久合作的有力保障。这样双方都有稳定的预期，都能在可预知的制度环境和秩序中决定自身行为。否则，对任何一方评估的缺失都破坏了持续的购买关系，也是对公众的不负责任。

（二）社会企业应逐步建立规范化、标准化的运行模式

合作中保持组织的独立性，加强社会企业自身的业务承接能力。参与服务购买的社会企业应当在与政府的合作中保持自己的独立性，否则不仅不利于本组织的长远发展，也会对公共服务有效提供带来危害。保持独立性，最重要的是要坚持本组织的宗旨目标和专业化要求，而在现阶段，主要表现为社会企业的负责人能够坚守组织的专业化发展，有坚定的组织自主意识。

另外，要加强社会企业自身的业务承接能力。如果社会企业不提高自身能力，成为一支新生的强劲力量，就无法取得政府与社会的信任，更不可能与政府有长期持久的合作。社会企业要通过完善内部机制、优化组织结构，提升承接项目业务水平、吸引更多优秀人才，具备充分的资源等方面的条件，才能更好地完成承担的项目。从而赢得政府的信任，社会的好评。

（三）民众应逐步形成参与监督政府及社会企业的习惯

提高公众参与的积极性，建立社会反馈机制。公共服务涉及的是公共利益，与每个公民都有密切联系。因此公民，包括社会各个组织，都应当培养自己的权利意识，积极地反馈公共服务的供给情况，并提出自己的需求，为政府和提供服务的社会企业做下一步行动的基础。社会监督是对公共服务购买的有力监督，除了政府监管、法律约束以及合同规定外，公共服务购买还应当接受社会监督。作为公共服务的接受者，社会大众最有发言权，也理所当然有监督权。

本文系国家社会科学基金项目“城乡一体化进程中公民参与社区治理样态及规则研究”（13BZZ037）成果。

参考文献：

[1] http：//www.gov.cn/2013年7月31日李克强总理召开国务院常务会议.

[2] http：//www.ccgp.gov.cn/（中国政府采购网）.

[3] 刘继同.经济合作与发展组织报告节选[R].中国社会工作（第二辑）.社会科学文献出版社，2002，第197-201页.

[4] 最早引入“社会企业”概念的国内文献是由北京大学刘继同教授节译的对社会企业问题进行系统介绍的一篇名为《社会企业》的文章，载于《中国社会工作研究》2004年第二辑中（舒博，2010）.

[5] 丁开杰.“社会企业”能服中国水土吗[J].社区，2009（5）.

[6] 时立荣.社会企业：实践中一路走来[N].中国社会报，2006-08-07.

[7] 王名，朱晓红.社会企业论纲[J].中国非营利评论，2010（2）.

[8] 俞可平.发展社会企业，推进社会建设[J].经济社会体制比较（S2），2007（11）.

[9] 顾顺晓.非政府组织失灵的机理探究及其矫治[J].理论与改革.2011（7）.

[10] 新航http：//www.xhang.com；阳光http：//www.scyc.org.cn；自强http：//www.cszqss.org.