“任务型乡镇”政府职能转变的困境及出路

福建师范大学公共管理学院 曾 文



“任务型乡镇”政府职能转变的困境及出路

福建师范大学公共管理学院 曾 文

通过比较现有乡镇政府实际履行的职能以及职能履行的决定因素，我们发现，当前某些乡镇是一种“任务型乡镇”。“任务型乡镇”政府的主要职能是完成上级布置的以微观经济活动为主的任务，而不是提供公共服务，解决民众诉求。“任务型乡镇”政府面临的财政困难、乡镇债务、上级经济任务等困境，决定了“任务型乡镇”政府无法实现职能转变的目标。要通过改变上级任务导向、构建科学合理的考核体系、明确县乡职责等途径，转变“任务型乡镇”政府的职能。

任务型乡镇 考核体系 公共服务 职能转变

党的十八届四中全会强调要把政府职能转变与依法治国结合起来，提出“依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。乡镇政府作为最基层的政府层级，是直接和群众打交道最多的一级政府，“是政令下达的最后一站，更是民意上传的第一站”［1］，因此，乡镇政府职能的履行和转变效果如何，在整个政府职能的优化和转变中具有非常重要的地位。本文通过对福建省部分乡镇政府的调研，从乡镇政府实际履行的职能，以及职能设定和履行的实际决定因素作为切入点进行研究，结果发现，当前许多乡镇政府是一种“任务型乡镇”。在学术界现有乡镇政府职能研究的成果之上，本文通过比较分析方法，对任务型乡镇政府的相关问题提出一些观点，以期对基层治理与政府职能转变这个命题做出一点努力。

1 问题的提出

关于“任务型乡镇”的相关定义，我们可以通过比较乡镇政府应该要履行的职能与实际履行的职能来获得。法律文本中关于乡镇政府职能的标准界定是1986年第二次修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，明确规定了乡镇政府履行的七项职能为：“（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（4）保护各种经济组织的合法权益；（5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（7）办理上级人民政府交办的其他事项。”这七项职能，是对乡镇政府职能的标准文本界定。

那么，在具体的乡镇治理实践中，乡镇政府的实际职能是什么呢？学者赵树凯从具体实践中观察到基层工作的最基本两项：“管制乡间秩序和提供公共服务”［2］。管制乡间秩序涉及控制，乡镇政府处于政府体系的底部，或者说是末端，这种地位首先决定了乡镇政府首先要应对来自上级政府的管理控制即为上级工作，另外，乡镇政府作为与群众直接打交道最多的基层政府，还要代表政府与乡村社会进行直接互动。乡镇政府的第一大实际职能——管理乡间秩序，通过大量的会议、文件、汇报、接待、检查等对乡村进行日常的行政监督；乡镇政府实际履行的另一个具体职能，提供公共服务职能，涉及公共支援。公共服务是乡村民众评价基层政府的基本依据。尤其是在“服务型政府”理念下，公共服务提供得怎么样，也就意味着社会治理得怎么样［2］。乡村公共服务的提供包括治安、教育、公共卫生、基础设施、社会援助、环境保护等方面。通过各种公共服务的提供和辅助，使乡村秩序得到良性运转，达到乡村治理的目标。

本文提出的“任务型乡镇”政府的职能既不同于法律文本对乡镇政府职能所做的标准化定义，也不同于赵树凯教授所说的控制和公共支援的实际职能。在已有的研究成果下，“任务型乡镇”政府的主要职能是直接从事微观经济活动。乡镇政府的实际职能是以完成上级布置的工作任务为主要目标，而上级的工作任务以经济指标而非以公共服务为主。通过相关调研分析，任务型乡镇政府职能的决定因素是单向度的上级政府，上级政府通过对乡镇的正式任务分解、考核向导、临时性的会议布置任务、目标责任书、各种红头文件等形式布置任务。相对应的，考核“任务型乡镇”政府绩效的指标也都是与上级政府布置的任务相关。考核是决定乡镇实际行动和职能履行的指挥棒，而考核的成绩最终决定的是上级政府对乡镇政府的财政扶持力度和资源投入力度。上级政府控制着乡镇政府的“钱袋子”，在这简单的双向循环里，以完成上级任务为主要职能的任务型乡镇政府形成了。

2 职能履行现状

在“服务型政府”的建设理念下，好的公共服务的提供，也必然表明社会得到好的治理（good governance）。根据国外学者的研究，良好的治理包括三个联系的基本方面：其一，能够动员政治支持，获得民众的广泛信任；其二，能够提供良好的公共服务，满足社会的服务需要；其三，能够有效地管理冲突，有良好的冲突解决机制（Minxin Pei，2002）。“任务型乡镇”政府以上级布置的单一经济职能为任务，以完成上级设定的单一经济考核指标为目标，以获得上级政府的财政资源支持为目的来履行职能，决定了“任务型乡镇”政府工作的重点并不是在提供公共服务上面，“基层政府还是把最大的兴趣放在发展经济上面”［2］。任务型乡镇政府以发展经济为主要职能，必定存在许多政府职能错位、失位、缺位的现象，主要表现在以下几个方面：

2.1 政府职能公司化

“任务型乡镇”政府的公司化行为，可以直接从乡镇政府的日常工作中得到体现。任务型乡镇政府以招商引资、项目建设为首要任务，以追求财政收入增加为主要目的。在乡镇领导人的日常文件和讲话中，充满了商人式谈判的言语和商业化的宣传口号。政府工作人员最大的工作不是下基层了解民生，服务民众，而是到外地招商引资、拉拢客户。有些乡镇竟然还给每一个政府工作人员下达了招商引资任务。有些乡镇政府干部嘲讽自己所从事的工作说道：“我们乡镇政府做的事情，就像公司一样”［3］。在这种思想的指导下，投资者成为政府的上帝，而基层民众的要求则被忽略。更有甚者，在投资企业与当地民众发生冲突的时候，乡镇政府往往不惜牺牲民众的利益来保护投资者和投资企业。“任务型乡镇”政府职能公司化，是政府职能错位的主要表现。

2.2 乡镇政府“空壳化”

随着20世纪90年代税费改革和2005年取消农业税的完成，乡镇政府的财政收入进一步减少，有些落后地区的乡镇政府，因为没有财政收入来源，连最基本的服务都无法提供。为了弥补因税费改革减少的财政收入，同时完成省、县级政府下达的任务，所有的乡镇，无论是贫穷还是富裕都投入了大量的人力、物力、财力进行招商引资。有些乡镇政府还成立了专门的招商引资机构，由乡镇一把手负责。为了完成上级布置的招商引资任务，乡镇政府的工作人员，上到书记镇长，下到普通干事职员，都在“追着钱跑”［4］。招商引资活动的驱动力是各种政治和经济利益，乡镇政府的领导人为了完成上级政府布置的招商引资任务，从而达到升迁的目的。在上级设定的考核指标指引下，乡镇干部都明白招商引资是他们晋升到上级机关或者直接获得经济利益的最好途径。乡镇政府所有的工作人员都离开自己的本职工作，加入到招商引资工作中，造成乡镇政府“空壳化”的现象。这种“空壳化”的现象，使得政府应该履行的职能缺少人力去履行，该提供的公共服务没有精力去提供，导致政府职能的缺位。

2.3 民众利益“边缘化”

在对乡镇政府职能的法定文本界定中可知，乡镇政府的职能主要是提供公共服务，满足民众诉求。“任务型乡镇”政府，以上级布置的经济任务而不是提供公共服务为主要工作，乡镇干部以招商引资任务而不是服务民众为晋升的最好途径。在这样的前提下，社会民众的合理诉求往往得不到回应和满足而被“边缘化”。不可否认，有些乡镇政府干部体察民情，愿意倾听民众诉求。但是，由于乡镇干部都“追着钱跑”，民众的“小事”无法成为快速晋升的途径，因此往往不会“很上心”，再者，“空壳化”的政府，花费大量的人力物力财力用于到处招商引资，对于民众诉求，往往也无法抽出资源去很好地满足。在这样的局面下，民众的诉求很容易就“打水漂”，民众的利益逐渐被“边缘化”，导致乡镇政府职能的失位。

3 转变困境

“任务型乡镇”必须完成上级任务与职能转变目标的冲突。一些乡镇政府的上级领导通过各种会议、文件、指示、汇报、接待等向乡镇政府布置任务，而这些任务多是以微观经济活动为主。任务型乡镇政府要完成以“招商引资、项目建设、财政收入”等微观经济活动为主的“上级任务”，而不是以提供基本公共服务、解决民生为主要内容的服务工作，决定了它与职能转变的目标存在冲突，是“任务型乡镇”政府职能转变的第一个困境。

考核是决定乡镇实际行为和职能履行的指挥棒。上级县政府对任务型乡镇的考核主要集中在与经济发展有关的指标上，如地方财政收入、重点项目建设、招商引资项目建设等，经济业绩在考核机制中占据较大比重。在上级注重经济发展指标的政绩考核机制下，“任务型乡镇”政府为了应付上级的考核，提升自己的考核政绩，往往也会忽略服务职能的履行而专注于发展经济，提升经济发展指标。这是“任务型乡镇”政府职能转变的第二个困境。

乡镇债务让“任务型乡镇”政府职能转变举步维艰。乡镇债务问题是税费改革以来一个普遍存在的客观现实。乡镇债务与“任务型乡镇”关系密切。乡镇债务主要由三大块构成，一是基础设施建设，二是乡镇企业破产后所形成的债务，

三是‘普六’和‘普九’过程中由于新建校舍所形成的债务［5］。无论是基础设施建设，还是乡镇企业建设或是“普六”和“普九”，都是上级政府布置的任务，这些债务的形成和上级任务密切相关。在巨额乡镇债务的包袱下，乡镇政府无法履行公共服务职能，相反，为了偿还巨额的债务，乡镇政府会更加积极地对外招商引资，甚至可能沦为债权方的“傀儡”，为实现经济利益而“走后门”，破坏规则，不惜走上违法的道路。

一方面，“任务型乡镇”政府不仅要完成上级布置的招商引资、项目建设等经济任务，还要以上级政府制定的经济发展指标为考核依据指导政府工作；而另一方面，由于巨额乡镇债务导致的财政困难，使得乡镇政府不得不把主要精力集中在招商引资、发展经济上。这些问题共同构成“任务型乡镇”政府职能转变的困境。

4 “任务型乡镇”政府职能转变的建议

4.1 以法律、法规的形式明确县、乡职责

从上文分析可以看出，要转变“任务型乡镇”政府的职能，还得在“任务”二字上做文章。要转变“任务型乡镇”政府的职能，首先要以法律、法规的形式明确界定县、乡政府的责任范围，明确禁止上级政府下派给下级政府超出责任范围之内的任务。

4.2 优化考核指标，构建科学合理的绩效考核体系

要优化考核指标，构建科学合理的绩效考核体系，引导乡镇政府从单一的微观经济活动中退出来，转变到提供公共服务职能中去。加大对涉及民众诉求、公共产品和公共服务的生产、提供等方面的考核比重，改变以往注重经济发展指标的政绩考核机制；淡化“招商引资，财政创收”等在考核指标中的比重。

4.3 加大乡镇政府财政自主权，构建科学的公共财政体系

“任务型乡镇”政府无法进行政府职能转变的很大一个原因是财政困难；为此要构建科学合理的公共财政体系。首先是“开源”，要积极争取上级财政支援和政策支援，为乡镇企业的发展提供一个良好的政策环境；其次是“节流”，改变财政投入方式，变“以钱养人”为“以钱养事”，改变过去按照机构和人员拨付经费的办法，上级财政对乡镇政府履行各项职能的资金需求，以项目的方式下拨经费［6］。

另外，要加强乡镇干部队伍建设，拓宽乡镇干部知识层面；加强民主监督机制建设，杜绝乡镇政府职能错位、失位、缺位现象的发生；完善乡镇债务责任追究机制，对于违法相关规定新产生的乡镇债务，要依法追究相关责任人的责任。

［1］ 郁建兴，黄飚.乡镇政府的职能界定与责任承担——基于浙江省三门县小雄镇的个案分析［J］.中共宁波市委党校学报，2013（5）.

［2］ 赵树凯.乡镇治理与政府制度化［M］.北京：商务印书馆，2012.

［3］ 郑永年， 翁翠芬.封面选题： 地方政治的奥秘——为什么中国的改革动力来自地方？［J］.文化纵横， 2012（2）： 64-72.

［4］ 格雷姆·斯密斯.苏丽文， 展枫， 译.乡镇政府“空壳化”问题研究：一种内部运作的视角［J］.经济社会体制改革， 2013（1）： 118-127.

［5］ 薛金礼.“任务型乡镇”政府职能转变的困境及其出路——基于华北石镇的调研［J］.四川理工学院学报（社会科学版），2015（1）： 57-65.

［6］ 贾晋.乡镇改革：困境与破局［J］.中共四川省委党校学报，2012（4）： 27-31.