刑事冤案追偿追责制度的完善

刘晓鸣

[摘要] 追偿追责是落实司法责任制的重要措施。我国关于追偿追责制度规定不尽科学、完善，导致对刑事冤案追偿追责在实践中难以落实。应当从建立专门的追偿追责机构、建立公正透明追偿追责程序、建立追偿追责监督机制三个方面对我国刑事冤案追偿追责制度予以进一步完善。

[关键词] 刑事冤案；追偿追责；对策

[中图分类号] D912.1 [文献标识码] A [文章编号]1002-2007（2015）04-0106-05

近年来，我国加大了刑事冤假错案纠正工作力度，河北余祥林案、河南赵作海案、浙江张氏叔侄案、内蒙古呼格吉勒图案、福建念斌案、河南李怀亮案、内蒙古王本余案、广东徐辉案等一起起冤假错案得以纠正并赔偿，实现了对司法权的是非判断与纠错补救，有力地彰显了司法进步，重塑了司法的公信力。然而，近年来对刑事冤案追偿追责不力，刑事司法赔偿基本上由国家买单，《国家赔偿法》未充分发挥其冤假错案防范功能。党的十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”。国家赔偿后追偿追责是落实办案责任制的重要措施，在当前历史背景下，完善刑事冤案追偿追责制度是落实司法责任制的必然要求，也是推进公正司法的重要举措。

一、刑事冤案追偿追责制度及实施现状

刑事冤案追偿追责制度是指公安、检察、审判机关代表国家对受害人进行赔偿后，要求其有责任的工作人员承担部分或者全部赔偿费用，并依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任的制度。“国家赔偿后的追偿追责是现代国家治理体系中一项重要制度，它对于推进国家治理体系和治理能力现代化均具有重要意义。国家治理现代化之前提是国家治理法治化，而法治化必然要求严格依法行使公权，要求治理者依法行使司法权，就其失职渎职承担法律责任，其因故意或重大过失行为造成国家赔偿后果，有权机关应保有对其追责之权利。”…刑事冤案追偿追责制度将国家赔偿与问责制度联系起来，使国家赔偿在救济权利的同时，制裁违法行使职权的行为，促进公正廉洁执法司法，从而有效防范冤案、错案的发生。此外，对于责任人进行追究，能有效纠正公众对我国司法公正的误读，提高公众认同感，提高司法的公信力和司法的权威性。

国家赔偿法规定对刑事冤案予以追偿追责，但并非所有的冤错案件都应当追偿追责。“刑事冤错案件产生原因具有多样性，如由于人的理性认识相对有限性决定司法制度的天然风险，又如办案人员的暴力取证或徇私枉法行为。”因此，法律规定只对办案人员某些特定的过错行为进行追偿追责。根据《国家赔偿法》及《国家赔偿费用管理条例》的规定，赔偿义务机关赔偿后，应当向有下列情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用：一是有刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；二是违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；三是在处理案件中有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。对有上述情形的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

实践中，刑事冤案追偿追责一般是由赔偿义务机关进行，这种内部追偿追责主要呈现出以下特点：

第一，追责率不高。据统计，“2000年至2013年的27起被纠正的冤假错案，其中只有8起案件有相关办案人员被追究法律责任，追责率不到30%”。近年来，在社会有重大影响的刑事冤案中，只有赵作海案及呼格案有明确的追责结果，湖北佘祥林杀妻案，国家赔偿其被侵犯人身自由赔偿金25.69万余元，但湖北高院并未透露相关追偿追责情况；浙江张辉、张高平强奸杀人案，国家赔偿每人被侵犯人身自由赔偿金65.57306万元，精神损害抚慰金45万元，仅对办案人内部追责；广东徐辉强奸杀人案，国家赔偿其被侵犯人身自由赔偿金117.263167万元和精神损害抚慰金40万元，但未对责任人进行追偿追责；海南黄家光故意杀人案，国家赔偿其160万元，但并未对相关责任人追偿追责；福建念斌投毒案，国家赔偿其限制人身自由赔偿金58.9万元，精神损害抚慰金55万元；贵州张光祥抢劫杀人案，国家赔偿其被侵犯人身自由赔偿金61.190381万元，精神损害抚慰金9万元，但并未得到案件相关责任人追偿追责的信息。

第二，对司法机关工作人员追偿追责不足。2000年至2013年追责的8起案例中，追责对象基本为涉嫌刑讯逼供的民警。河南赵作海强奸杀人案被纠正后，6名警察因刑讯逼供被起诉，最高获刑2年；内蒙古呼格案专案组组长冯志明，以涉嫌玩忽职守、刑讯逼供、受贿等罪名被逮捕；河北李久明故意杀人案被纠正后，7名警察被认定犯有刑讯逼供罪，其中5人免予刑事处罚；河南张振风强奸杀人案被纠正后，1名警察因隐匿证据、玩忽职守获刑3年。实践中鲜见法院和检察院人员被迫责。

第三，追偿率低。即使有极少办案人被追究责任，也往往是以内部纪律处分替代对其进行经济追偿，导致国家赔偿追偿率极低。据吉林省高级人民法院统计，2011年至2013年间，吉林省全省法院共审理刑事司法赔偿案件72件，决定予以赔偿的24件，决定赔偿金额312.319056万元。但是决定予以赔偿的24件国家赔偿案件尚无一例追偿。

二、追偿追责制度难以落实的原因

追偿追责是赔偿义务机关必须履行的法定职责。然而，在实践中，追偿追责制度却难以落实。究其原因在于追偿追责的相关法律制度存在诸多缺漏。在这些缺漏中，既有实体规定过于原则化，缺乏可操作性的问题，也有缺少程序性规定，难以监督和落实的问题。

第一，有关追偿追责的规定缺乏可操作性。一方面表现为相关规定存在规范冲突。目前对司法工作人员追偿追责制度的规定分散于《国家赔偿法》、《国家赔偿费用管理条例》、《法官法》、《检察官法》、《人民警察法》、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、《人民法院工作人员处分条例》、《关于严格执行<中华人民共和国法官法>有关惩戒制度的若干规定》、《人民法院监察部查处违纪案件的暂行办法》、《检察人员执法过错责任追究条例》、《检察人员纪律处分条例》等法律法规规定以及公检法机关制定的有关错案追究的规范性文件中，公安、检察院、法院等不同部门在上述文件中的相关规定不尽相同，存在规范冲突，实施时容易产生混乱的问题。另一方面表现在上述有关追偿追责规定尚停留在宏观层面，对追偿追责标准、方式、期限、未进行追偿追责的法律责任、被追偿追责人的权利救济途径等都未规定，缺乏问责应有的阳光性和可预测性、可操作性，使得追偿追责在实践中难以操作和落实。

其次，追偿追责主体的独立性难以保证。国家赔偿法将追偿机关规定为赔偿义务机关，遵循的是“谁侵权、谁赔偿、谁追偿”的原则。“以法院为例，实践中的做法一般是由赔偿委员会或纪检监察部门负责收集、审查、移送违法审判的线索，由审判委员会对是否违法审判作出定性，由纪检监察部门对已确定有过错的责任人进行处理。”这种内部追偿追责模式容易受到情理因素的干扰。赔偿义务机关缺乏启动追偿追责的动力，存在官僚主义、官官相护的问题，使得追偿追责制度在实施当中流于形式，并未能达到制度建立的预期效果。在实践中，赔偿义务机关对于国家赔偿案件大多是只赔偿，不追责，不追偿，即使少数赔偿后要追究责任的，也往往是以内部行政纪律处分替代对其工作人员追偿责任。

再次，责任人难以判定。尽管全国各地司法改革开展得如火如荼，但就法院而言，在司法审判实践中，“审判者和审判权相分离”的情况没有得到根本扭转。独任法官、合议庭对案件有了裁判意见后，须报庭长、院长层层审核签发。庭长、院长享有法处之权，加剧了审理与裁判脱节，造成了审理者不裁判，裁判者不审理的现象，容易造成审判职责不清。如果遇到合议庭出现较大分歧，或案情复杂等情况，则往往提交给审判委员会来决定。案件审批制度、审委会制度造成了“先定后审、上定下审”，“审者不判、判者不审”，使得司法权力与司法责任相脱节，这是目前刑事冤错案责任难以追究的主要原因之一。此外，由于冤案时间太久，很多办案人甚至已经离开司法系统，刑讯逼供、殴打虐待的客观证据已经消失，又缺乏验伤等保留的证据形式，要追究该案的当年办案人员是否存在刑讯逼供或殴打、虐待、贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判等行为，难度极大。另外，刑事冤案牵扯到的权力主体较多，追责涉及范围较大，从刑事诉讼办案机关的角度分析，公安机关、检察机关、审判机关无不与冤案的发生有关系，目前，我国理论界与实务界在分析冤案发生的原因及责任时，一般都归咎于公安司法系统。赔偿义务机关与应被追偿的人员有时未必在同一个机关，以呼格案为例，作出错误判决的法院是赔偿义务机关，但是造成呼格冤案的并非仅为法院，呼格冤案中公安机关存在刑讯逼供情形，应当对公安机关的办案人进行追偿追责。但作为赔偿义务机关的法院很难通过追偿追责程序对公安机关进行追偿追责。

三、完善追偿追责制度的对策

鉴于我国刑事冤案追偿追责制度存在诸多不足，在实践中难以落实，加之公众对刑事冤案追偿追责的呼声日益高涨，完善刑事冤案追偿追责制度，既是实施国家赔偿法的必然要求，亦是对公众舆情的回应。我们应当从建立专门的追偿追责机构、公正透明的追偿追责程序、建立追偿追责的监督机制等三个方面完善刑事冤案追偿追责制度。

第一，建立专门的追偿追责机构。

从各国法律规定来看，域外追偿追责机构大致有三种类型，一种是由赔偿义务机关行使追偿追责权。如德国由有关责任人员所属公法人行使追偿权。“德国国家赔偿法第12条规定，如行使权力的不是公法人，应由授予国家权力的公法人承担责任；在法律无其他规定时，该公法人对有关责任人员有追偿权。”我国台湾地区也将追偿主体确定为赔偿义务机关。台湾地区2004年发布的《冤狱赔偿事件求偿作业要点》规定，各一、二审法院均应设“冤狱赔偿事件求偿审查委员会”，审查该院冤狱赔偿事件之求偿事宜。第二种是将检察机关作为追偿机关。“如韩国，韩国国家赔偿法规定检察机关为统一的赔偿义务机关，在兑付了国家赔偿费用后，再向公务人员进行追偿，追偿权由检察机关统一行使。”第三种是由财政部门行使追偿权。“如瑞士法律规定财政部门支付了国家赔偿费用后统一行使追偿权。”

如前所述，由于赔偿义务机关与其责任人员存在着千丝万缕的联系，容易受到人情因素干扰，导致追偿追责程序难以启动。故不宜将追偿权交由赔偿义务机关行使。有学者主张“应将财政部门作为追偿主体，其理由是国家赔偿费用已列入各级财政预算，财政部门是国家赔偿费用的管理者。在其拨付国家赔偿费用后，向责任人追偿部分或全部赔偿费用，是其职责所在”。但由财政部门行使追偿权可能面临法律知识不足的问题，无法对是否符合追偿追责情形作出专业判断，难免影响追偿效率。也有学者认为“应当由检察机关行使追偿权，其理由是检察机关是法律监督机关，并且精通法律事务，有调查权力，由检察机关代表国家对责任人行使追偿权，类似于提起行政公益诉讼，不存在理论障碍”。检察机关虽然精通法律事务，不存在专业知识和法律知识不足的问题，但是刑事冤案的赔偿义务机关也可能是检察机关，从而产生追偿机关与赔偿义务机关重合的问题。

从以上分析看出，赔偿义务机关、检察机关、财政部门行使追偿追责权各有利弊，鉴于此，为了排除人情因素的干扰，利于追偿权公正有效地行使，笔者建议在我国各省级行政区划中设立司法惩戒委员会，作为专门的冤案错案追偿追责机构统一行使追偿追责权。司法惩戒委员会与地方各级人民法院、检察院相互独立，负责对司法工作人员的违法、失职、渎职、刑讯逼供、枉法裁判、受贿等行为进行追偿追责。“司法惩戒委员会人员构成方面应以法律职业共同体中的各行各业的杰出代表为主，适当吸收知名法学专家学者、律师、人大代表，以确保追偿追责机构的公正和权威。”建立专门的司法惩戒委员会行使追偿追责权，刑事冤案追偿追责由内部处理转变为外部公开，以减少公检法机关自查的尴尬和阻力，刑事冤案追偿追责会更加顺畅。

第二，建立公正透明的追偿追责程序。

我国法律对于追偿追责的具体程序没有规定，实践中的通常做法是由赔偿义务机关纪检监察部门通过行政程序作出追偿追责决定。“在美国，如果有人认为法官实施了带有偏见的行为，可以向上诉法院的书记官提交书面投诉，一旦投诉为上诉法院的首席法官所接受，就会委任特别委员会调查该投诉，并向司法理事会提出建议。特别委员会将进行讯问、听取证供及答辩。被投诉法官有权要求询问、提出证据及通过律师作出申述。经调查投诉内容属实的，可作出处理决定。司法理事会若认为法官确有不当行为，可以采取以下行动：私下责备或申斥，公开责备或申斥，命令在一定时间内不予分派案件，要求法官主动退休，提请国会考虑启动弹劾程序。”“在德国，各级法院院长只能采取警告措施，其它惩戒措施由联邦纪律法院或州纪律法院采取。制裁的方式基本上有申诫、罚款、减俸、降级及休职等。受审法官可以委托一名律师出庭，有权获得指控书副本和相关证据，有权进行辩论，对州纪律法院决定不服的，有权上诉到联邦最高法官纪律法院。”

我国可借鉴国外关于追责程序的规定，建立公正透明的追偿追责程序。既可保障责任人的违法违纪行为得到应有的惩戒，也可保障被迫偿追责人的知情权、申辩权和陈述权。追偿追责程序主要包括以下几个方面：

一是启动程序。关于刑事冤案追偿追责的启动有两种可以并行的路径：一种是依申请启动，赋予刑事冤案受害人或其亲属或非政府组织向司法惩戒委员会申请启动追偿追责程序请求权；另一种是依职权启动，法院赔偿委员会对赔偿义务机关在执法办案中的过错或违法行为进行记载填写，同时将赔偿决定书报送司法惩戒委员会，司法惩戒委员会发现线索后进行登记并启动追偿追责程序。

二是调查程序。因司法惩戒委员会相比被追偿人明显处于优势地位，更易于调查事实搜集证据，故应由司法惩戒委员会对有可能确认冤案责任的案件进行调查，收集证据，以证明被追究人是否存在刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡，违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的情形或者在处理案件中有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为。司法惩戒委员会有权要求赔偿义务机关提供与案件相关的各种证据材料。

三是听证程序。按正当程序要求，任何人在自己的权利被剥夺之前，应当有权进行申辩；有关责任人有权就自己是否存在追偿追责的情形提出抗辩，司法惩戒委员会应当保障有关责任人员的这种程序参与权。司法惩戒委员会认为需要向有关责任人员追偿或追究责任的，应当通知有关责任人员参加听证程序；有关责任人员经通知而无正当理由拒不参加的，不影响司法惩戒委员会对其作出追偿追责决定。

四是决定程序。司法惩戒委员会应当在认真听取责任人意见的基础上制作冤案责任处理决定书，作出决定应获得委员人数三分之二的多数方同意为有效。经审查认定惩戒事由不成立的，宣告终止追究程序，并将决定书送达被追偿追责人及赔偿义务机关；认定追究事由成立的，决定应承担的具体责任，有赔偿义务机关负责执行；对于应追究刑事责任的，决定终止惩戒程序，将决定书及相关证据移送检察机关。

五是执行程序。司法惩戒委员会认定需要经济追偿的，作出追偿决定后，被追偿人应当自觉履行。履行确有困难的，可以分期或者延期履行，但须经司法惩戒委员会审核同意，最迟应当在决定作出之日起一年内履行完毕。对于不履行追偿决定的被追偿人，可由司法惩戒委员会向法院提出申请，由法院执行司法惩戒委员会生效的追偿决定，具体程序可以根据实际情况采用行政诉讼法、民事诉讼法所规定的执行措施。

第三，建立冤案追偿追责的监督机制。

良好的监督机制，不仅有利于维护被追偿追责人的合法权益，也有利于监督司法惩戒委员会依法行使追偿追责权。完善刑事冤案追偿追责的监督程序应从两个方面人手：

一是建立追偿追责公开机制。信息公开是行使监督权的前提和基础，建立追偿追责公开机制，可以满足公众对冤错案件的知情权，为监督权的行使提供真实充分的信息基础。建立追偿追责公开机制主要包括国家赔偿案件案情公开，国家赔偿费用支付情况公开、追偿追责决定公开三个方面。《国家赔偿费用管理办法》第6条规定，“国家赔偿费用，列入各级财政预算，由各级财政按照财政管理体制分级负担。各级政府应当根据本地区的实际情况，确定一定数额的国家赔偿费用，列入本级财政预算”。国家赔偿费用纳入政府预算，由纳税人埋单，理当向公众公开，纳入透明的阳光程序下接受监督。首先，赔偿委员会作出国家赔偿决定后通过中国裁判文书网将国家赔偿决定书公之于众，使公众了解国家赔偿案件情况。其次，财政部门支付赔偿金后，应及时公布赔偿情况，让公众了解赔偿款的支出情况，形成强大的社会监督，督促追偿追责，防止国家为个人错误行为埋单。最后，司法惩戒委员会作出冤案责任处理决定书后应主动将国家追偿追责的原因及其依据、裁量理由、追偿追责的执行结果对外公开，接受公众的监督。

二是建立冤案追偿追责的监督机制。首先，加强人大对司法机关的监督作用，根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，人大常委会本就肩负监督司法机关的职能。人大可以提出质询、执法检查、行使罢免权、进行特定问题调查、受理人民群众对司法机关工作人员的违法行为的控告等等。一经确认为冤错案件，人大应当跟踪关注，如果赔偿义务机关未执行司法惩戒委员会的追偿追责决定，人大应启动特别问题调查程序，进行询问或质询，向赔偿义务机关发函督促，并全程监督，保障追偿追责落实到位。其次加强舆论监督。随着我国公众法治意识逐步提高，越来越多的公众对刑事冤案监督的意愿也越发强烈。新闻信息技术的高速发展，使舆论媒体为公众行使知情权、参与权、监督权提供了条件和便利，成为了我国舆论监督体系中重要的一环。浙江张氏叔侄、内蒙古呼格吉勒图、安徽于英生、福建念斌等能够再审改判无罪，都与媒体的追踪报道和舆论的关注不无关系。新闻传媒的介入有助于增加刑事冤案追偿追责过程的公开性和透明度，加强舆论对刑事冤案追偿追责的监督，有利于追偿追责制度更好地实施，发挥其预期的功效。