浅谈我国公务员惩戒制度

肖海鹏

党的十八届三中全会明确提出“健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度。”2014年1月，人力资源社会保障部部长尹蔚民在全国公务员管理工作会议中强调“努力建设一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的公务员队伍”。完善我国公务员惩戒制度有利于防止腐败和滥用权力，建设透明廉洁的政府，对提高党的执政能力具有重要意义。

一、我国公务员惩戒制度的历史沿革

我国公务员惩戒制度是指国家公务员管理机关，依照法律法规，对违法失职或有过错的公务员进行惩戒所形成的一系列法律规范和制度的总称。公务员惩戒包括行政惩戒和司法惩戒两种形式。行政惩戒是指由公务员所在机关（部门）对公务员过错予以相应处分，司法惩戒是指司法机关及司法程序对公务员的违法违纪行为进行相应的法律处分。本文所说惩戒即指行政惩戒，不包括司法惩戒。

改革开放30多年来，我国公务员惩戒制度的发展大致经历了干部纪律处分制度、国家公务员纪律惩戒制度和公务员惩戒制度三个阶段。这几个阶段又分别以1957年《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、1993年《国家公务员暂行条例》和2006年《公务员法》的出台为标志。我国现行的公务员法是在《条例》的基础上发展和完善起来的，公务员法沿用《条例》的框架结构并尽量沿用了《条例》所使用和创制的法律概念，保留了《条例》中经实践检验证明为行之有效的法律规则并修改调整法律规则，同时扩充具体制度的内容以及增设具体制度、补充完善法律原则。《公务员法》中充实和加强了公务员权益保障的相关制度，同时在处分公务员时，规定了保障公务员陈述和申辩的权利，在申诉制度中增加了再申诉的环节。

二、我国公务员惩戒制度的发展现状

随着我国公务员惩戒制度的建立和发展，目前已经初步形成了一个较为完备的制度体系。从全国面上来看，在具体实施过程中，重点推进，制定了具体的配套制度，并充分发挥各种监督主体的作用，形成合力，确保公务员惩戒制度的顺利实施。从各地的实际来看，也都能够结合本地实际，制定具体的实施细则。通过各级国家机关的有力举措，公务员惩戒制度的实施取得了明显成效。

（一）形成了公务员纪律惩戒法规体系

30年来，我国公务员纪律惩戒制度取得了长足发展，形成以《公务员法》《行政机关公务员处分条例》和《行政监察法》为主要依据，地方性、部门性规章制度和规范性文件为辅的一套体系。例如，公安部颁布了“五条禁令”，很多省区市制定了各种责任追究规定等。这些法规文件进一步明确了公务员应当遵守的各项纪律，为规范公务员行为提供了法制保障。

（二）加大了违纪行为惩处力度

多年来普遍加大了对公务员违法违纪行为的查处力度，特别是严肃查处以权谋私、官商勾结、权钱交易、损害群众利益等违法违纪行为。党的十八大以来，中央出重拳整治腐败和公务员违法违纪行为，中共中央纪委监察部数据显示，十八大以来，超过18万党员干部被处分，2013年立案、结案件数、处分人数均比上一年有两位数增长。

（三）在重大突发事件处理中发挥作用

以2003年抗击“非典”为例，原人事部会同监察部下发了《关于严肃纪律确保非典型性肺炎防治工作顺利进行的通知》，对在抗击非典型肺炎工作期间因思想不重视、措施不落实等贻误工作或者临危退缩、擅离职守的相关责任人给予了严肃及时惩处。根据26个省区市和中央国家机关的数据统计，共有515名行政机关公务员受到处分，其中74人受撤职处分，16人受开除处分，另有1031名事业单位工作人员受到处分，为夺取防治“非典”斗争的胜利提供了有力的纪律保证。一些地区和部门在安全生产、环境污染、产品质量等重大群体性事件的处理过程中，对于如何有效发挥纪律惩戒工作作用的机制和方式，也进行了有益的探索和实践。

（四）促进了廉政建设和公务员职业道德建设

公务员纪律惩戒制度的有效实施，一方面促进了公务员全心全意为人民服务，激励了公务员的积极性和主动性，提高了行政效率，加强了公务员依法行政，教育公务员自觉遵守各项纪律规定和廉政规定；另一方面通过及时惩处违法违纪公务员，纯洁了公务员队伍，廉政建设和队伍建设得到明显加强。公务员职业道德建设从试点到《暂行条例》的出台，再到《公务员法》的颁布实施，凭借这“中国式”制度建设的执着和努力，伴随着公务员制度的全局性变革一步一个脚印步入正轨，职业道德的渐进性养成有条不紊地推进。通过多年大规模的职业道德培训和实践锻炼，公务员职业道德建设成绩显著。

三、我国公务员惩戒制度需要进一步完善的地方

（一）公务员惩戒法规体系有待完善

我国的公务员惩戒制度是以《公务员法》《行政机关公务员处分条例》和《行政监察法》为主要依据，地方性、部门性规章制度和规范性文件为辅的一套体系，但在实践中，我国公务员惩戒制度法律体系的建立还有很长的路要走。例如，一方面有关公务员惩戒相关部门规章、地方性法规在处理惩戒问题时具体规定繁杂各异，导致各地在处理公务员惩戒处分时标准不一，同样的情节和违法违纪行为在不同的地方得到截然不同的处理结果。

（二）公务员惩戒种类比较单一

《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》（以下简称《处分条例》）的出台是对我国惩戒制度的深入细化，让惩戒制度进一步具有了可行性和可操作性。但处分的种类都限于警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种，而从惩戒的人事管理角度而言，惩戒方式涉及物质和精神两个层面的作用，我们多侧重在精神、名誉的惩处，除了在个别条款中规定有“受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次；受撤职处分的，应当按照规定降低级别”等与工资晋升与否挂钩的表述外，在经济上、物质上的处罚规定寥寥。

（三）公务员惩戒主体自由裁量权偏大

以《处分条例》第三章违法违纪行为及其适用的处分为例，其中大多数条款都对违纪行为进行了列举，并规定了根据违纪行为情节的轻重程度来决定处分的力度，如第十八条规定：“有下列行为之一的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分……”，但是对于如何界定“情节较重”和“情节严重”，《处分条例》里并没有进一步解释说明，这就会导致惩戒执行主体在执行该条款的过程中，其所拥有的惩戒处分的自由裁量权偏大，存在着自由裁量权被滥用的现实问题，所以对惩戒执行主体的自由裁量权必须进行规制，尽早出台细化配套法规。同时针对惩戒执行主体，要建立推行以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序。

（四）公务员职业道德建设尚须完备的制度约束

从古至今，不论是历朝历代的文官还是当今的公务员，他们都充当社会的治理者的角色，代国家行使行政管理职能，维护社会的正常运转，这就要求他们大都要具备较高的学识、个人素质和道德品行，这样更有助于政府的廉洁高效运转。当今社会的急剧变革和经济体制的渐进转轨并行不悖，在这样一个体制转变的过程中，公务员道德失范问题因转型期负面效应的冲击而放大，在社会环境因素、个人自律因素以及制度规范因素的负面“合力”中败下阵来，公务员职业道德失范问题普遍存在于各级各类公务员队伍中，各种违反公务员职业道德的行为显现出来。一些公务员工作作风懈怠、工作态度恶劣，损害群众利益的问题时有发生。