社区矫正中派驻检察室监督机制研究

薛　芳

(山东大学 法学院，济南 250100)



社区矫正中派驻检察室监督机制研究

薛芳

(山东大学 法学院，济南 250100)

派驻检察室作为检察机关的派出机构，对社区矫正进行法律监督具有充分的法理依据以及实践依据。当前派驻检察室开展社区矫正法律监督存在监督地位不明确、禁止令缺乏法律规定、法律监督刚性不足等诸多问题，因而法律层面应当对派驻检察室的职能、禁止令执行的有效监督、强化派驻检察室法律监督的刚性等方面加以规定并完善。以环境犯罪为例，对社区矫正中派驻检察室法律监督创新机制进行了探讨。

社区矫正；派驻检察室；法律监督；创新机制

2011年《刑法修正案(八)》对社区矫正制度进行了明确规定，这标志着社区矫正制度在我国的法律地位得以确立。社区矫正作为一种新型的刑罚执行措施，其实施的效果直接关系着我国新型刑罚体系的完善以及罪犯再社会化的成效。社区矫正在实施的过程中不时出现矫正对象脱管、漏管、虚管以及社区矫正参与人员执法不规范等问题，因而对社区矫正开展法律监督具有现实的必要性。社区矫正法律监督主要是由检察机关依照法律规定的程序对社区矫正参与主体在实施社区矫正过程中的执法活动以及司法活动的合法性进行监督。对社区矫正实行检察监督是权力制衡的要求和体现，有利于司法公正和人权保障理念的实现。在当前形势下，如何对社区矫正进行全面有效的法律监督，确保社区矫正在更大程度上发挥改造与教育罪犯的功能，是目前检察机关法律监督的难点。实践中社区矫正的执行机关是当地的司法所，这就要求与之相对应的检察机关的法律监督应当深入基层对其进行监督。派驻检察室作为检察机关的派出机构，以其深入基层以及贴近群众的优势，有利于进一步加强与深化社区矫正法律监督工作，切实发挥社区矫正惩治与教育罪犯的功能。

一、派驻检察室开展社区矫正检察工作的理论基础

派驻检察室作为检察机关延伸法律监督的触角、实现检力下沉的实践平台是深化与加强社区矫正法律监督的重要机制。通过派驻检察室开展社区矫正检察工作具有法理依据和实践依据。

(一)派驻检察室开展社区矫正法律监督的法理依据

“只要是权力，就有扩张的倾向，有滥用的可能，因此，权力扩张到哪里，法律控制就应该跟到哪里。”[1]派驻检察室对社区矫正进行法律监督，是基层组织权力制衡的要求。在当前我国的乡镇基层政权中，已经普遍设立了人民法庭、公安派出所、司法所等司法机构，部分乡镇工商、税务、土地等行政派出机构也一应俱全。[2]权力延伸到基层是当前加强基层事务管理的发展趋势，承担法律监督职能的检察机关将权力延伸到基层，是对基层司法活动以及执法活动的合法性依法进行法律监督的体现。社区矫正作为法定的刑罚执行方式，如何对其进行有效的监督是当前检察机关工作的难点与薄弱环节。设立派驻检察室能够在形式上完善基层司法机制，在一定程度上消除检察机关法律监督的盲点，实现基层权力的制约与均衡，保障社区矫正依法规范开展。

派驻检察室开展社区矫正法律监督工作是刑罚正义理念的具体实践，是实现司法公正的应有之义。司法公正不仅体现在刑事诉讼过程中被诉讼人享有平等的诉讼权利，接受司法机关公平、正义的审判，同时体现在刑罚执行过程中罪犯能够受到同等的对待。刑罚的执行公正与否，关系到每个被执行人的切身利益，同时对于司法权威的维护以及司法秩序的构建具有重要的意义。对刑罚执行活动的法律监督，是检察机关履行宪法和法律所赋予的职能的重要体现。派驻检察室以其深入基层的特点，全面监督社区矫正实施过程中涉及的执法活动以及司法活动，规范刑罚执行过程中的违法行为，及时受理罪犯以及家属的申告、控诉，维护社区矫正被执行人的合法权益，对于维护刑罚正义、贯彻人权保障理念、实现司法公正具有重大意义。

(二)派驻检察室开展社区矫正法律监督的实践依据

派驻检察室开展社区矫正法律监督的实践依据源于检察机关能动司法理念的贯彻。所谓能动司法是指法律应对社会改革和变迁起指导、保障和推动作用。[3]检察机关对于社会发展所提出的新要求应当主动回应，保障国家法制的正确实施，强化法律监督，维护公平正义。社区矫正作为新型的刑罚执行措施，在完善我国刑罚执行结构体系的同时，对检察机关的法律监督职能提出新挑战。在新形势下检察机关需要通过新的形式进一步巩固与完善自身的法律监督职能。设立派驻检察室，以其深入基层的优势，全面对社区矫正的各个环节进行有效的法律监督，是新形势下检察机关发挥能动性的具体实践。派驻检察室与基层派出法庭、公安派出所以及司法所等部门形成协作机制，其设立将进一步深化检察机关的社区矫正法律监督工作，同时也是检察机关检力下沉的有效实践。

派驻检察室开展社区矫正法律监督工作具有现实的必要性。实践中社区矫正在实施的过程中存在因社区矫正相关部门衔接配合不畅、服刑人员不及时报到造成的漏管、脱管、虚管问题以及因社区矫正参与人员执法能力参差不齐而出现的执法不规范甚至权力寻租的情形，使得社区矫正目的难以实现。设立派驻检察室，开展社区矫正法律监督工作，加强与基层司法机构的沟通、配合，有利于进一步深入基层完善社区矫正法律监督，全面及时地掌握社区矫正工作的开展情形；有利于预防与纠正实践中社区矫正的脱管、漏管、虚管等现象，依法推动社区矫正工作的规范开展；有利于对社区矫正工作中出现的执法不规范以及权力寻租的情形及时发现并予以规范和纠正，保障社区矫正服刑人员的合法权益，使得社区矫正工作能够依法切实有效开展。

二、社区矫正中派驻检察室法律监督存在的问题

在当前的基层司法体系中，派驻检察室开展社区矫正法律监督工作存在障碍，究其原因很大程度上源于法律依据的缺失。一方面，设立派驻检察室缺乏法律依据。派驻检察室的设置以及职能只规定在检察机关的内部文件之中，派驻检察室对于社区矫正的法律监督只能根据内部文件开展。另一方面，社区矫正中派驻检察室法律监督依据缺乏。在当前的法律体系之中，派驻检察室开展社区矫正法律监督工作的规定更多的是各省、自治区、直辖市的地方性规定，但是这些规定的位阶较低难以为检察机关开展社区矫正法律监督工作提供强有力的法律支持。实践中派驻检察室社区矫正法律监督在具体法律规定上的不明确，使得派驻检察室法律监督工作难以有效开展，主要存在以下三个方面的问题：

(一)派驻检察室社区矫正法律监督对象和范围存在争议

派驻检察室社区矫正法律监督对象不明确。对于派驻检察室开展社区矫正法律监督的对象，实践中存在不同的观点。有学者认为，派驻基层检察室的监督对象应当是担负交付、管理社区矫正服刑人员职责的司法所及公安派出所；也有学者认为，派驻检察室的监督对象既包括社区矫正的实施主体司法所，同时公安派出所、法院等社区矫正参与主体也包括在内，还包括授权履行教育矫正、帮困扶助职责的社会团体和组织。[4]两种观点争议的关键在于参与社区矫正的社会团体和组织等主体，是否属于检察机关法律监督工作的范围。对此，我国法律并没有明确的规定。

派驻检察室社区矫正法律监督范围较为狭窄。派驻检察室开展社区矫正法律监督的范围，学界存在两种观点。一种观点认为，社区矫正法律监督分为三个阶段，即矫正前阶段、矫正执行阶段、解矫阶段。[5]另一种观点认为，社区矫正法律监督“只包括执行阶段和解矫阶段的检察监督”。[6]两种观点争议的关键在于是否包括对交付执行前环节的监督，即对判决、裁定以及决定社区矫正的司法活动是否纳入法律监督的范围。笔者认为将矫正前阶段排除在社区矫正法律监督的范围之外，不利于社区矫正法律监督工作的开展。社区矫正应当是广义上的定义，因而派驻检察室对社区矫正的法律监督应当延伸至矫正前阶段。

(二)禁止令的社区矫正法律监督具体规定不足

《刑法修正案(八)》对管制犯、缓刑犯适用禁止令的规定，是对社区矫正工作的重要创新，同时也是我国刑罚执行措施的进一步完善。禁止令是对特定犯罪监管措施的革新，要求特定罪犯在遵守社区矫正一般规定的同时履行特定性内容的义务。禁止令是指人民法院对于判处管制、宣告缓刑的犯罪分子，可以根据犯罪的具体情况，在判决中禁止其在管制执行期间、缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。

禁止令作为社区矫正制度的一部分，检察机关有权对社区矫正法律监督工作中涉及禁止令的刑罚执行的合法性依法进行监督。《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》中规定，检察机关有权对社区矫正活动中违反禁止令的行为向社区矫正机构提出纠正意见。但是检察机关对涉及禁止令的刑罚执行如何进行有效的监督，确保禁止令能够切实执行，目前尚未有明确的法律规定和实践经验。

(三)派驻检察室发出纠正意见和检察建议的刚性不强

根据《社区矫正实施办法》第37条和《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第659条的规定，检察机关对社区矫正的法律监督方式是提出纠正意见、制发纠正违法通知书或检察建议书。这些监督手段的共性是刚性不强，对监督对象缺乏强制力，使得法律监督的效果大打折扣，法律监督目的难以落实。

一方面，检察机关对社区矫正的监督方式缺乏强制力。监督方式强制性不足，在被监督者不采纳的情形下，检察机关无法进一步采取措施对违法行为进行强有力的纠正。另一方面，检察建议权的适用缺乏程序规范。检察建议权虽具有程序上的法律效力，但是它并不能直接产生实体上的法律效力。[7]检察建议作为检察机关行使监督职能的方式缺乏明确的法律依据，现有法律对其适用程序以及法律后果也并未进行明确规定，使得检察建议的监督效力大打折扣。实践中检察建议的适用缺乏统一规范的标准，进一步弱化了检察建议的法律监督效力，检察建议纠正违法行为的作用不能切实发挥。

三、社区矫正中派驻检察室法律监督的完善路径

完善派驻检察室社区矫正法律监督应当明确派驻检察室的法律地位。一方面，《人民检察院组织法》应对派驻检察室的职能及其设置进行规定，明确其法律地位。另一方面，借鉴美国等社区矫正发展较早的国家的经验，对社区矫正进行专门的立法。目前我国《刑法》和《刑事诉讼法》将社区矫正制度予以确立，为《社区矫正法》的出台提供了法律依据，制定《社区矫正法》是大势所趋。而对于当前社区矫正法律监督存在的问题，应当进一步完善《社区矫正实施办法》。

(一)明确监督对象并适度扩大监督范围

派驻检察室法律监督的对象包括参与社区矫正工作的司法以及执法机关。具体而言，包括作为社区矫正工作主体的司法所，与交付执行、变更执行和终止执行有关的法院、看守所等。这些主体作为派驻检察室法律监督的对象，学界没有争议，但是对于授权履行教育矫正、帮困扶助职责的社会团体和组织是否属于监督对象的范围，存在较大争议。本文认为，社会团体和组织履行教育矫正以及帮困扶助属于社区矫正的工作范围，具有执法活动的性质，因而应当纳入派驻检察室法律监督的范围。社区矫正法律监督是对包括矫正措施以及矫正程序在内的整个社区矫正工作的合法性进行的监督，因而对于交付执行前环节的监督，即对判决、裁定以及决定社区矫正的司法机关的活动进行监督，也应当纳入到法律监督的范围之内。对交付环节之前的司法活动进行监督一定程度上是从源头上对社区矫正工作的合法性进行监督，对社区矫正工作的法律监督具有重大的意义。

(二)电子监控技术与禁止令结合以强化社区矫正法律监督

2011年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部共同出台了《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定(试行)》，明确规定检察机关对社区矫正禁止令的执行进行法律监督，但是对于禁止令的执行如何监督并未进行具体规定。禁止令的具体执行过程中有必要引进电子监控技术，强化派驻检察室社区矫正法律监督工作。美国的社区矫正工作中引入电子监控始于1983年的新墨西哥州。最初电子监控为罪犯提供替代性监禁机构，在特定的时间内将其限制在特定的区域(通常是他们的住所)，主要与家庭监禁相结合。现在社区矫正中更多地应用GPS电子监控技术。当前我国禁止令的实施过程中引入电子监控技术，一方面可以利用GPS定位监控社区矫正人员的活动情况，一旦社区矫正人员进入禁止的特定区域、场所，电子监控将给予社区矫正人员警示同时将信息反馈给司法机关；另一方面可以通过电子监控技术的记录功能，对社区矫正人员一定时间内的活动情况进行查阅，对于是否存在违反禁止令规定的情形，司法机关能够及时全面掌握。通过同步反馈与事后查阅相结合的方式，实现司法机关对社区矫正人员涉及禁止令的刑罚执行的有效监控，同时检察机关能够对禁止令的执行情形进行全面的监督，切实发挥禁止令的实施效果。

(三)建立社区矫正法律监督纠错机制

为了确保派驻检察室在社区矫正制度中充分发挥法律监督和保障职能，需要建立刚性的检察监督纠错机制，关键在于明确纠正违法意见和检察建议的法律地位，对其法律后果进行明确的规定，赋予其一定程度的强制力。

明确监督方式的法律地位，赋予其强制执行力。检察机关行使监督职能的重要方式为纠正违法意见和检察建议。对社区矫正工作中存在的违法行为派驻检察室提出纠正意见或者检察建议时，应当明确受监督的主体对纠正意见有异议的，可向监督机关提出复议申请，对复议决定有异议的，可向监督机关的上一级机关申请复核。异议期内未提出异议的，应当依法在法定期限内纠正司法、执法错误，否则应承担不利后果。[8]

完善检察建议的法律规定，规范检察建议的适用程序。目前检察机关的检察建议权并没有明确的法律依据，现有法律对检察建议的适用情形以及适用程序也未进行明确的规定，因而实践中检察建议作为检察机关的监督方式很难达到预期的法律监督效果，因此规范检察建议的适用程序，强化检察建议的纠错刚性具有现实的必要性。应当将检察建议作为检察机关行使监督职能的方式用法律的形式予以明确，同时应当对检察建议的适用情形、适用程序以及法律后果进行界定。司法实践中，受监督主体在收到派驻检察室发出的检察建议时，必须在一定的期限内予以回复，在规定的时间内予以纠正。对于被监督者无正当理由拒绝检察建议的，应当承担相应的法律后果。

四、社区矫正中派驻检察室法律监督创新机制——以环境犯罪为例

(一)环境犯罪刑罚中社区矫正适用的空间

环境犯罪刑罚中的刑种与刑罚幅度与社区矫正适用的条件有着大范围的重合。根据我国《刑法》规定，大多数环境犯罪的法定刑为3年以下有期徒刑、拘役或管制。而我国社区矫正刑罚的适用类型为判处管制、缓刑、假释、暂予监外执行。这也就意味着大多数的环境犯罪可以适用社区矫正来实现刑罚的执行与罪犯的矫正，环境犯罪的刑罚种类与刑罚幅度决定了环境犯罪人适用社区矫正的可行性。

环境犯罪的特点决定了适用社区矫正有利于实现刑罚的目的。环境犯罪侵害的法益与其他犯罪侵害的法益相比具有复杂性，环境犯罪的本质是对环境法益的侵害。环境犯罪的刑罚目的不仅是对犯罪人的威慑，更重要的是通过对环境犯罪人的矫正实现环境法益的修护与防卫。对于环境犯罪而言，最有效的惩治办法是责令环境犯罪人采取措施恢复其所破坏的生态，因而环境犯罪的刑罚方式在发挥惩治和预防环境犯罪作用的同时，应当实现对被破坏或污染的环境法益的补救或恢复。在符合社区矫正适用条件的前提下，针对环境犯罪所造成的危害后果有补救或恢复的可能性的情形，将恢复生态作为社区矫正的一项内容，更有利于实现环境犯罪的刑罚目的。对环境犯罪人适用社区矫正，将恢复生态作为社区矫正的内容之一，对于惩治犯罪与保护环境具有重要意义。

(二)环境犯罪社区矫正过程中派驻检察室的法律监督

目前在基层司法体系中，派出所和派出法庭都被赋予具体的职能开展基层业务。而派驻检察室更多的是服务职能，尚未开展实质性业务，环境犯罪的社区矫正为派驻检察室业务开展提供了契机。一方面派驻检察室作为检察机关检力下沉的实践平台，其基层性有利于促进环境犯罪人顺利回归社会目的的实现；另一方面环境犯罪是对社会公众利益以及健康的侵害，惩治环境犯罪在一定程度上是在保护公众利益的前提下放缓经济发展的速度。这与派驻检察室贴近群众、为民服务的宗旨相契合。派驻检察室对环境犯罪的社区矫正进行法律监督具有合理性。因环境犯罪的特殊性，派驻检察室在对其法律监督的过程中应当在监督范围、监督方式以及监督手段方面进行适当的调整。

环境犯罪社区矫正的检察监督需要周全的监督范围。一方面，适用社区矫正需要恢复生态的环境犯罪人，不仅应当遵守一般性社区矫正的规定，同时应当履行恢复生态的义务。因而对恢复生态情况的监督也应当纳入到派驻检察室法律监督的范围之中。例如在破坏生态森林资源的案件中，对环境犯罪人附加“补植令”，责令环境犯罪人在一定时间内在案发地或者指定区域履行补种复绿的义务。派驻检察室以其基层的优势，能够实现对环境犯罪人“补植令”执行情况的监督，及时纠正可能出现的违法性行为，从而确保环境犯罪社区矫正目的的实现。另一方面，针对环境犯罪的特殊性，在一些特定的环境犯罪中，可以判处环境犯罪人在一定的时间内禁止从事相关的生产经营活动。派驻检察室在对其法律监督的过程中应当联合工商管理部门，及时对环境犯罪人的生产经营活动进行监督，确保环境犯罪人社区矫正目的的实现。

环境犯罪社区矫正的检察监督需要连续的监督方式。环境一旦被破坏或污染，其需要修复的周期较长。生态恢复是个漫长的过程，因而对环境犯罪社区矫正的法律监督需要派驻检察室不间断的作为。派驻检察室应当充分利用基层资源，一方面积极组织居民委员会或村民委员会以及林业局等单位，以破坏环境资源型犯罪和污染环境型犯罪对环境犯罪进行分类以便长期管理；另一方面协调居民委员会或村民委员会以及林业局等单位对环境犯罪人的法律监督建立环保档案，实行长远追踪机制，避免环境犯罪人恢复生态的功利性行为。

环境犯罪社区矫正的检察监督需要介入相关的技术监督手段。环境犯罪具有专业性，对于环境犯罪人生态环境的修复需要相关技术的介入来判定修复的成效。派驻检察室作为法律监督机构，需要与相关的技术部门进行联合以实现对环境犯罪人生态恢复的监督，如通过联合环保部门对生态恢复的状况进行技术性监督，对于环境犯罪人生态修复过程中出现的问题能够及时发现并予以纠正，促进生态恢复。

[1]胡亚球.论行政自由裁量权的司法控制[J].法商研究,2001(4):55-63.

[2]余建法,朱晓琴.基层检察室社区矫正法律监督问题研究[J].克拉玛依学刊,2015(2):53-56.

[3]季卫华.检察机关参与社会管理创新的法理基础[N].检察日报,2011-06-29.

[4]周伟.社区矫正法律监督问题研究[J].人民检察,2011(9):13-19.

[5]贾学胜.社区矫正试点中的检察监督新解[J].常熟理工学院学报：哲学社会科学版,2008(3)：60-63.

[6]陈小彪,周遐龄.论社区矫正的检察监督[J].重庆文理学院学报：社会科学版,2011(3)：90-95.

[7]邓思清.检察权研究[M].北京：北京大学出版社,2007:387.

[8]向泽选,骆磊.检察：理念更新与制度变迁[M].北京：中国法制出版社，2013:55.

(责任编辑刘成贺)

Research on Supervision Mechanism of Dispatched Procuratorial Offices in Community Correction

XUE Fang

(School of Laws,Shandong University,Jinan 250100,China)

As the sending organ of supervision organ, dispatched procuratorial offices have full legal and practical basis to conduct law supervision in community correction. At present, the law supervision work conducted by dispatched procuratorial offices in community correction has many problems, such as no clear supervision status, lacking of legal provisions in prohibition order, lacking of legal supervision rigidity etc. Therefore, functions of dispatched procuratorial offices, effective supervision over execution of injunctions and reinforcement of rigid legal supervision of dispatched procuratorial offices shall be specified and improved from the legal perspective. Environmental crimes are exemplified to explore an innovative mechanism for legal supervision of dispatched procuratorial offices for community correction.

community correction; dispatched procuratorial offices; law supervision; innovation mechanism

2016-04-16

薛芳(1990—),女，山东泰安人，山东大学法学院硕士研究生。

10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2016.04.012

D926.8

A

1008-3715(2016)04-0065-05