西部农村残疾人的民生保障与公共服务——基于贵州省黔西南自治州的调查

张艳霞



西部农村残疾人的民生保障与公共服务
——基于贵州省黔西南自治州的调查

张艳霞*实地调查成员包括高雪莲、吕慧琴、高瑞琴、张艳霞、梁栋、魏非夺、黄洪洁和吕思敏。感谢朱启臻教授对本研究的指导，感谢在实地调查中给予我们支持的贵州省黔西南布依族苗族自治州残联干部和当地残疾人。

[摘要]长期存在的城乡二元经济结构以及区域间经济社会发展的不平衡性造成西部农村残疾人的民生保障与公共服务建设相对滞后。如何分析西部农村残疾人的社会保障与公共服务制度建设和基本现状是一个值得学术界关注但通常被忽视的领域。文章利用从各级残联部门收集到的文献资料以及在贵州省黔西南布依族苗族自治州收集的深度访谈资料，尝试分析西部农村残疾人的社会保障与公共服务的制度建设、基本现状和存在的突出问题，并在此基础上提出改善西部农村残疾人的民生保障与公共服务的对策建议。

[关键词]残疾人； 西部农村； 社会保障； 公共服务

残疾人的民生保障与公共服务建设是残疾人得到社会关怀、实现全面发展的重要制度安排。残疾人的民生保障主要由社会保险、社会救助和社会福利等社会保障制度构成。现阶段我国残疾人的民生保障制度主要包括城乡居民基本养老保险、基本医疗保险和以最低生活保障制度为基础的社会救助等各种社会保障制度。残疾人的公共服务建设主要由康复、特殊教育、就业、托养、无障碍设施和文体服务等专项内容构成。

根据中国残联2013年的调查，中国有8 500万残疾人[1]。大多数的残疾人生活在农村,约占总数的70%。由于长期存在的城乡二元经济结构以及户籍制度的人为分割，农民在享受社会经济发展成果方面大大落后于城镇居民。长期以来农民的弱势地位、城乡之间的深深鸿沟造成了农村残疾人的双重弱势性。同城镇残疾人相比，农村残疾人的社会支持体系不健全,各类公共服务设施建设滞后，在获得社会支持及各种生活、医疗条件等方面有很大差异。残疾人社会救助有城乡两套标准, 城镇残疾人的救助标准明显高于农村残疾人。农村残疾人的社会救助水平较低，覆盖面不够，必须依靠国家社会救助制度之外的社会资源进行维持。各类残疾人公共服务设施也主要集中在城市。近年来，随着农村集体经济的瓦解和农业税的取消，投入农村公共设施和公共服务来源的集体经济枯竭，加剧了农村困难群体，特别是残疾人群的困难状况。

区域经济发展水平是影响残疾人民生保障和公共服务供给水平的重要因素。区域间经济社会发展的不平衡性造成东、中、西部残疾人民生保障和公共服务供给水平呈现明显梯度分布，西部省份的资金投入严重不足[2]。东、中、西部经济发展差距拉大，东部地区各省份残疾人数量少，财力充足，残疾人得到的人均资源多，而中西部却相反[3]。西部地区残疾人的社会支持体系不健全，农村残疾人的弱势性凸现。近年来虽然国家对民生工作越来越重视，上级安排的残疾人基础设施项目越来越多，但在项目落实中，西部地区由于受地方政府资金匹配不足等因素制约，项目落实难度不断加大。区域间经济社会发展的不平衡性进一步加剧了西部地区农村残疾人的弱势地位。

西部农村残疾人的民生保障与公共服务建设是一个值得学术界关注但通常被忽视的领域。本文将利用从各级残联部门收集到的文献资料以及在贵州省黔西南布依族苗族自治州收集的深度访谈资料来深入分析西部农村残疾人的民生保障与公共服务制度建设、基本现状和存在的突出问题并在此基础上提出对策建议。

一、研究地点及方法

本文所依据的资料主要来自本人与课题组其他成员从不同级别的残联部门收集到的文献资料，以及在贵州省黔西南自治州对当地残联干部和残疾人的深度访谈。我们先后收集了中国残疾人联合会、贵州省黔西南自治州残联及其下属的兴仁、普安、望谟三个县残联有关残疾人民生保障和公共服务的文献资料和统计数据。并于2015年8月在黔西南自治州对州残联和兴仁、普安、望谟三个县残联的主要负责干部以及居住在这三个县的30余位不同残疾类别的农村残疾人进行了半结构式深度访谈，收集了宝贵的第一手资料。

贵州省是全国最贫困的省份之一，而黔西南州地处山区,更属于贵州省最不发达地区之一。黔西南州经济类型单一，农业以玉米、水稻和烤烟种植为主，工业主要仅有煤炭业。近几年受全国经济下滑的影响，煤炭滞销、经济下滑明显、财政十分困难。

据黔西南州残联2014年的统计调查，全州共有残疾人21.9万人，占总人口的6.35%。其中，以听力残疾、肢体残疾最多，各约占30%；多重残疾、视力残疾各约占15%；精神残疾、智力残疾各约占6%，言语残疾约占2%(详见图1)。

据黔西南州残联的统计，全州2014年征收的残保金仅806万元，远低于本省较发达的地区，同年贵阳地区有7 285万元，遵义地区有5 238万元。与东部发达地区相比差距更为显著，北京、上海等大城市每年征收的残保金超过30亿元。由于当地政府财政困难，投入残疾人事业的资金严重不足，特教学校、康复服务设施、危房改造项目、无障碍设施建设、托养机构等各类残疾人公共服务设施的建设远远不能满足当地残疾人的需求。

二、民生保障现状与问题

自2007年以来，为农村残疾人“兜底”的民生保障政策，包括基本养老、基本医疗和最低生活保障等制度逐步建立起来。目前,农村残疾人参加基本医疗保险和基本养老保险实现了制度全覆盖。根据2013年度中国残疾人状况及小康进程监测报告，农村残疾人参加新型农村合作医疗和养老保险的比例分别为97.1%和84.7%[4]。多数省份关注残疾人的困难，对他们参加基本医疗保险和基本养老保险的缴费补贴、待遇水平给予照顾，将困难残疾人和重度残疾人作为社会救助重点对象，给予特殊制度安排和重点保障。制度化的社会保障措施使得农村残疾人的生活水平得到不同程度的改善和提高。

但是，农村残疾人的医疗康复负担依然沉重。根据2013年度中国残疾人状况及小康进程监测报告，农村残疾人家庭人均医疗保健支出为1 032.8元，是全国农村居民人均医疗保健支出的1.7倍。2007—2013年度，医疗救助和生活救助构成了城乡残疾人最急需的救助项目。与城镇残疾人相比，农村残疾人有医疗救助需求的比例更高。以2013年为例，41.8%的城镇残疾人家庭和65.6%的农村残疾人家庭有生活救助需求，52.5%的城镇残疾人家庭和59.7%的农村残疾人家庭有医疗救助需求。

(一)基本养老和基本医疗保险

贵州省资助参保参合率达到100%，资助的范围由低保对象、农村五保对象扩大到了低收入困难群众。黔西南州的贫困残疾人及残疾等级为一级或二级的重度残疾人一般都能得到政府的参保扶助，享受全额或部分代缴的优惠政策，不过政府为他们代缴的多为最低档次保费，保障能力有限。黔西南州60岁以上的农村残疾老人一般每个月拿到70元的养老金。养老金对于他们而言只是个基础的温饱保障和精神安慰。

新型农村合作医疗保险制度的推行为农村残疾人获得基本医疗服务提供了一个最基本的保障, 使农村缺医少药现象得到一定缓解，改善了他们“看病难、看病贵”的困境, 对保障和改善农村残疾人的健康及生活起到了积极的推动作用。但是在黔西南州的实地调查发现，当地农村残疾人的医疗保障只是停留在低水平保障的状态，由于医疗救助资金筹集水平还很低，在救助时一般都设立了起付线和封顶线，现在的救助水平在残疾人患重大疾病时只是杯水车薪。访谈中有一位年仅27岁的残疾人身患毛细血管瘤和糖尿病，已经花光了全家多年的积蓄共4万元(新农合仅报销了2万元)，无法再筹集换骨髓和换肾所需要的几十万治疗费，只能放弃治疗。

在黔西南州，一般只有被定为一级残疾的重度残疾人在疾病报销等方面可享受特殊优惠政策，残疾等级为二级或二级以下家庭困难的残疾人，则很难享受到免费医疗和相应的医疗救助，实际个人支出的医疗康复费用较高。访谈发现，农村残疾人医疗需求大与医疗保障水平低之间的矛盾突出，残疾人医疗支出负担重，普遍对看病就医忧心忡忡。受访的贫困残疾人普遍反映医疗保健费用是个人及其家庭不能承受之重负。在受访的一个一户多残家庭中，有一位82岁肢体二级残疾的老人和一位13岁肢体四级残疾的儿童。为了给孩子治疗天生的脚掌外拐，家里花费了十几万元的医药费，虽然新农合医保报销了56%，但家里还是为此背债5万多元。为老人治疗瘫痪则花了几万元医药费，现在老人每年平均需要四千多元医药费。沉重的医疗支出直接增加了全家人的经济负担，同时也暴露了潜藏的风险。

虽然精神病人日常服药纳入医保政策取得了制度突破，但在黔西南州，精神病人实际报销比例低、报销药品少的情况普遍存在，贫困精神病患者服药难问题仍然非常突出。调查中我们遇到一位32岁的躁狂型精神病人没有按医嘱治疗，他母亲解释说，是因为“没有钱买药，平常不吃药，发病的时候就打一针”。

农村因残致贫的现象非常普遍，人们常说“十贫九残”。同城镇残疾人一样，农村残疾人之所以贫困通常也是因为残疾人增收困难和康复医疗经济负担重这两方面原因造成的。这双重原因叠加所造成的贫困往往使得残疾人处在低收入的漩涡中难以解脱，即便脱贫也很容易返贫，同其他人群相比实现小康的希望渺茫。黔西南州的农村贫困残疾人约有10万余人，约占农村残疾人总数的56%。

(二)最低生活保障

黔西南州把“三无残疾人”分别纳入城乡居民最低生活保障和农村五保供养，把靠父母或者其他亲属供养的成年重度残疾人，经本人或者其供养人申请单独纳入城乡居民最低生活保障范围。全州共有31 999名贫困残疾人纳入最低生活保障，其中农村30 308名，城镇1 689名。纳入低保的农村残疾人最少每月可拿到50元的低保金。政府为重度残疾人、一户多残、老年残疾人等特殊困难人群在当地低保标准基础上提高救助标准，最高能提高到低保标准的3～4倍。受访的一个五口之家有三个成年人是智障的聋哑人，两个未成年人只有9岁和14岁，他们每人每月可享受175元的低保，这875元是这一家最主要的经济来源。

由于低保名额有限，一般由村委会决定受助资格，因此在实地调查中我们发现存在低保审批不公正以及动态跟进不及时等问题。尽管有相当多的农村残疾人被纳入低保体系中，但低保标准外处于边缘状态的农村贫困残疾人家庭，基本保障仍然主要依靠家属、亲友邻里的帮助以及政府临时性救济。黔西南州共有残疾人口21.9万人，但只有5万人有残疾证，没有残疾证就享受不到政府给予残疾人的特殊扶助。无论是低保金还是残疾证，都是从“个人申请”开始启动，有需要的残疾人经常因为某种原因不具备个人申请的能力，目前制度上尚缺乏有替代性的法定渠道，导致直接纳入制度性保障的残疾人很有限，还有不少贫困残疾人仍游离于制度之外，没有享受任何政府救助。

(三)生活补贴和护理补贴

国际上对困难残疾人的生活补贴和重度残疾人的护理补贴较为普遍。这是因为残疾人较其他社会人群普遍存在着额外开支，尤其是无劳动能力的重度残疾人, 由于身体或精神的缺陷, 他们终身必须有人照顾才能生存, 其饮食起居、生老病死等往往成为家庭负担, 致使家庭和亲友处于沉重的压力之下[5]。在中国许多生活不能自理的残疾人的日常生活照料和医疗、康复的重任实际都压在他们日益年迈的父母身上。家庭其他成员的正常生活与工作因照顾家中残疾人而受损害的情况有违社会公正，只有建立制度性保障来减轻残疾人的家庭照顾责任，由政府和社会承担起为残疾人提供社会福利的责任，才能最终建立起残疾人的利益共享机制，使他们的生活随着社会经济的发展而获得更多福利。目前国内已经逐步推行困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，但各地在标准、对象等方面还存在较大的差异。

黔西南州在财政十分困难的情况下仍然响应中残联的号召，于2015年开始推行重度残疾人护理补贴，给残疾等级为一级的重度残疾人每人每月发放50元护理补贴(其中省财政负担25元，州财政10元，县财政15元)。虽然目前黔西南州的政策还没有把残疾等级在一级以下的贫困残疾人纳入进来，但也算在政府分担重度残疾人的照护责任方面迈出了一大步。在推行重度残疾人护理补贴方面，西部地区远远落后于东部发达地区。上海市在2006 年已经以政府购买服务的方式为3 500 名具有本市户籍、持有残疾人证、有养护需求的困难重残人员提供养护服务，每个残疾人每月补贴400 元。

(四)农村危房改造和家庭无障碍改造

近年来各地在实施农村危房改造政策时，同等条件下普遍优先安排改善贫困残疾人家庭的居住条件并提供一定数额的额外资助资金。黔西南州残联实施的农村贫困残疾人危房改造“阳光安居工程”在2009—2013年度共帮助1 236位残疾人改造危房，投入补助资金445.50万元。由于资金困难，和达到改造全州7 500余户农村贫困残疾人危房户的政策目标尚有很大差距。自2011年起，黔西南州残联开始实施贫困残疾人家庭无障碍改造，同样因为受资金所限，现在每年大约只能改造100户，远远不能满足5万户有此需求的残疾人家庭。

此外在黔西南的实地调查发现，现行的农村危房改造政策要求贫困残疾人家庭自筹部分资金，这样的政策无法帮助最贫困残疾人解决无房和危房改造问题。我们走访的四户极度贫困户(属于年老、疾病、残疾等多重负担下的一户多残、老残一体家庭)，最需要改造居住条件，但因为缺乏必要的自筹资金和劳动力，得不到现行危房改造政策的有效帮助，依然住在连最基本挡风遮雨也达不到的危房中。因而迫切需要政府单列补助资金，采取兜底措施对确实无资金自筹能力的农村无房和危房贫困残疾人给予扶持。

三、公共服务现状与问题

(一)康复服务

康复服务旨在通过人道的康复治疗使残疾人尽量恢复到健全人的状态，作为政府必须提供的一种公共产品或准公共产品已经成为全球性的发展趋势。这是因为随着人口结构老龄化和社会不确定性风险的不断增加，残疾已经成为大众化、普遍化的风险，每个人在个体的人生阶段都有可能(其实是必然)出现部分功能丧失的残疾状况，特别是在老年阶段，相当高比例的老人处于部分或完全失能状态。

自20世纪80年代以来，我国每年拨专款有组织地开展包括白内障复明手术、聋哑儿童语言听力训练、肢残矫治手术、低视力康复、精神病防治康复、智力残疾康复等大规模的抢救性康复工作。据中残联2013年的调查，现阶段我国残疾人接受康复服务尚存在较大的城乡差异，接受过各项残疾康复服务的农村残疾人比例普遍低于城镇残疾人(详见图2)。

辅助器具是缓解身体障碍和改善身体机能、提高生存质量、增强社会生活参与能力的有效手段之一，应该实行专项救助或者特殊补贴政策。但覆盖全国的残疾人辅助器具服务保障制度还没有建立起来，全国只有6个省将辅助器具适配纳入了保障制度，开展了残疾人辅助器具配置全覆盖。残疾人自身无力购买，又无法通过保障制度获得，直接导致辅助器具服务覆盖率较低。2013年我国农村残疾人辅助器具配置率只接近15%，低于城镇残疾人的配置率(20.7%)。受访的一位43岁先天性言语残疾人，因为听力和言语的障碍不能与家人和社会进行有效的交流,但由于残联在发放助听器的时候没有考虑像她这样的成年人的需要，而她和家人也认为购买助听器需要额外的开销，佩戴起来不方便，因此从来没有佩戴过。

现阶段我国针对农村残疾人的康复服务试图通过将社区康复与新农合结合起来，但在现阶段将残疾人的康复服务融入新农合存在不少困难，最主要是因为二者的政策目标不同，新农合是围绕大病的以医疗为主导的合作保险体制，而残疾人康复服务则是以预防与康复为主导的公共服务。

针对农村残疾人的康复服务要求建立和依托社区卫生服务站给残疾人提供必要的康复服务。但在黔西南的调查发现，目前的社区卫生服务机构在利益的诱导下更偏重医疗卫生服务，不重视疾病预防和康复服务，尚不具备持续发展公共卫生服务的职能。由于农村社区卫生服务体系自身的体系、体制问题尚未解决，农村残疾人康复服务无法完全融入社区卫生服务[6]。在黔西南州，农村社区卫生服务站普遍缺乏具备专业康复知识的医务人员和训练技术人员，人才的匮乏使专业化的康复训练服务成为奢望。

黔西南州对于国家实施的重点康复项目，如白内障患者复明手术、麻风畸残矫治手术、贫困精神病患者医疗救助、残疾儿童康复救助等项目非常重视，部分康复项目能基本满足当地贫困残疾人的需求。但因为当地财政困难、资金匮乏，康复项目的实施主要依靠上级残联和国际慈善机构的资金支持，有些康复服务远远没有达到全面覆盖，如针对脑瘫病人的治疗和针对精神病人的治疗和防治就远远不能满足贫困残疾人的需求。

(二)教育与就业支持

教育作为民生之基, 是残疾人平等参与社会工作与社会生活的基础。针对残疾人及其家庭的教育服务包括以下三个方面：(1)为残疾儿童少年创办特教学校并改善办学条件；(2)为贫困残疾学生及残疾人子女建立和完善扶残助学制度；(3)为残疾人及其家人开展职业教育和培训工作。

现阶段我国为农村残疾人提供的教育服务明显不足。首先，对农村特殊教育投入不足，特殊教育学校和特教班主要集中设立在大中城市，相当多的县没有设立特殊学校，甚至没有一个特教班，再加上农村道路和交通条件艰苦，农村残疾儿童少年获得平等教育机会的可能性比城市残疾儿童少年要低很多。第二，扶残助学制度不完善，未能给贫困残疾家庭提供足够的支持和补助，不少特困残疾学生及残疾人子女因为支付不了必要的教育费、交通、住宿和其他与求学相关的康复及生活费用等被迫辍学。第三，非义务教育阶段的扶残助学制度更不完善，对贫困残疾儿童少年及残疾人子女接受普惠性学前教育和高中阶段教育的支持严重缺乏，特困残疾儿童少年和残疾人子女在学前教育和高中教育阶段面临更大困境。第四，农村残疾人及其家庭成员的职业教育和培训工作滞后，存在诸多不足，如培训内容单一、职业技能不强、未能有效地提高残疾人及其家人的就业能力及竞争力、未能使职业培训与生产和扶贫项目相结合等。

我国残疾人受教育水平仍然很低，远远滞后于全国教育发展水平。根据2013年度中国残疾人状况及小康进程监测报告，全国6～14岁学龄残疾儿童中接受义务教育的比例为72.7%。这一比例大大低于全国适龄儿童接受义务教育的平均水平(97%以上)。18岁及以上残疾人总体受教育程度也不高，大约3/4的残疾人从未上过学或只接受过小学教育，农村残疾人、女性残疾人的受教育机会更少。

在黔西南州调查走访的许多成年残疾人案例都属于身体残疾加人力资本匮乏导致劳动能力弱、生产增收困难的情况：他们从小生活在农村贫困家庭，得不到良好的受教育机会，成人后文化水平与生存技能得不到提升，社会参与能力较差，生理缺陷加后天教育阶段获得的能力缺陷造成其在劳动力市场的弱势地位。有一些残疾人是由于父母错误地认为残疾人“天生低人一等”，无论如何努力都无法取得与肢体健全者同等的成就，因此主观上不愿对残疾人进行教育投资而导致其受教育水平低、技能缺乏[7]。多数残疾人则是由于家庭贫困，家庭主要收入被用来保障基本生活和医疗康复，没有多余的资金可以拿出来用于个人或家庭的发展，因此被迫减少对教育和生产等发展性投资，而后者与经济利益有明显的正相关关系，以此往复，残疾人家庭仅凭自身力量很难摆脱这个“残贫交加”的恶性循环[8]。

对黔西南州的实地调查发现，当地特殊教育服务投入不足，只有4所主要招收聋哑学生的特殊教育学校，多数贫困区县没有特殊教育学校，农村残疾儿童少年入学困难。州残联自2011年创造性地开展了针对7至15周岁智力健全、下肢残疾未入学残疾儿童少年的送学上门工作，为他们发放学习机，并由教育部门就近安排老师每周送学上门，但因为资金不足、交通不便等原因送学上门教学质量有待提高。黔西南州实施了“彩票公益金(学前教育)”助学项目，资助部分3～6岁残疾儿童接受学前教育，还为贫困残疾学生和残疾人子女就读中高等院校提供资助，考上大学的按每人2 000元标准给予一次性补助。

黔西南州残疾儿童少年和贫困残疾人子女接受教育面临很大困境，入学率非常低。据黔西南州残联2014年的统计，全州共有3～15周岁残疾儿童少年2 029人，其中已入学1 086人、未入学943人。我们在黔西南州先后到32户残疾人家进行了入户访谈，亲眼看到了残疾儿童少年和贫困残疾人子女面临的窘境：一名轻度智障少女因为找不到特教学校辍学在家；一名下肢瘫痪的5岁女童正面临没有小学接收的困境；一名16岁下肢残疾的少女依靠坚强的母亲9年来背她上学才能够在普通学校接受义务教育；三名正在读初中的残疾人子女担忧免费义务教育结束后读不起高中；三名处于学龄前阶段的残疾人子女上不起幼儿园；八名成年残疾人子女因为家庭贫困在初中或高中阶段辍学。

农村地区一般交通不便，信息闭塞, 吸纳就业机会少，就业率低。现阶段我国对于农村残疾人较注重社会救助，在就业支持的力度和途径上尚显不够[9]。农村残疾人找工作的最主要途径是熟人介绍，主要就业形式是务农和乡镇企业的部分工种。据中残联2013年的调查，劳动年龄段生活能够自理的农村残疾人就业比例为47.3%。2013年全国共有1 770.3万农村残疾人实现稳定就业，其中1 389.9万人在农村地区从事农业生产劳动。伴随农业现代化和新型城镇化的进程，农村残疾人无论在现代农业经营企业还是在非农产业就业的难度都会增大，其工薪收入和经营收入直接受影响，面临更大的挑战。自2015年以来，农村贫困残疾人被作为重点扶持对象纳入各地精准扶贫工作机制和贫困监测体系，农村贫困残疾人生活水平提高和数量减少被纳入贫困县考核指标。“精准扶贫”政策强调帮助扶贫对象家庭掌握更多实用技术，落实好扶贫贷款贴息政策，组织农村贫困残疾人家庭参与合作经济组织和产业化经营等，政策效果有待进一步研究。

黔西南州重视扶贫就业创业示范基地建设，截至2013年底，挂牌成立了12个州县两级残疾人创业、就业示范基地。从2014年起全面启动实施“残疾人十点百户千人创业就业工程”，每年创建10个以上残疾人创业就业示范点，扶持100户以上残疾人家庭创业，新增残疾人就业1 000人以上。试图通过典型引导，示范带动，力争到2020年，全州残疾人与健全人同步实现小康。这些政策措施对于促进残疾人创业、就业有积极作用。黔西南州残联还为残疾人提供职业教育和培训，但培训内容非常单一，仅集中于美容美发、家电维修、保健按摩等。我们在实地调查中访谈了4位创业成功的残疾人，他们认为自强不息和社会支持是成功的前提条件，但国家在税收减免、贷款减息、经济扶助等对残疾人创业的政策性支持上还有待进一步加强。

(三)托养与社区照护

托养作为一项专门针对就业年龄段的智力、精神及重度残疾人的服务，目前在我国还处于起步阶段。中国残联与财政部自2009 起推行“阳光家园计划”，为残疾人托养服务机构提供财政资助，其服务对象是就业年龄段( 16～45 岁) 的智力、精神及重度残疾人。残疾人托养服务机构主要集中在城市，但即便是在城市，既有的社区日间照料、居家安养、机构托养等三种托养服务的覆盖率都很低，多数重度残疾人没有享受到任何形式的托养服务。在享受到托养服务的各类残疾人中，精神残疾人的托养服务满意度最差。重度残疾人托养服务的供给可谓任重而道远[2]。

在黔西南州的调查发现，农村居民对于精神病人的危险性缺乏足够的认识，对于农村精神病人的社会救助存在制度缺陷，现有的精神病院的数量和容量无法满足数量庞大的农村精神病人的需求。黔西南州有精神病人一万多人，但全州只有7家精神病院，最多只能吸纳1 000人住院。国外对于精神病患者，更强调早期治疗和社区护理，已从隔离保护的政策走向社区护理, 形成由社区卫生中心、精神医院和康复中心等机构共同协作进行的康复治疗机制，由政府和民间团体为在社区生活的精神残疾人提供技术训练、职业介绍和娱乐服务。相比之下，国内对农村精神病人缺少足够的社会关怀、心理疏导和社区护理。

农村地区的托养服务设施几乎是空白。对黔西南农村残疾人的实地调查发现，在农村残疾人家庭中，一户多残、老残一体家庭有较大比重，并且以智力和精神残疾居多，还有相当部分孤寡和生活不能自理的重度残疾人，他们常年需要靠家庭的供养、监护和康复治疗。访谈中我们即遇到这样的残疾人家庭：60岁因车祸骨折的老母亲照顾身患尿毒症的老伴和26岁多重残疾的智障儿子；72岁的老父亲照顾两个30多岁的精神残疾儿子；62岁的老父亲照顾33岁瘫痪在床十年的儿子；76岁的视力重度残疾老人由70多岁的兄弟照顾。由于这些家庭通常生活困难，残疾人的生活质量得不到有效保障，重度残疾人迫切需要政府和社会为他们提供必要的托养服务设施。黔西南州一直没有一个专门的康复中心或托养机构，直到2014年才获得4 595万元的中央资金支持，将在全州建设一个残疾人康复中心和六个残疾人托养中心。

另外在黔西南州的实地调查发现，农村残疾人的高龄化现象凸显，但是专门针对老年残疾人的养老服务机构几乎仍然是空白。现有的公益性农村敬老院条件简陋，仅能满足农村五保对象入住，对于解决高龄、病残、失能等“农村空巢老人”的托养能力有限，数量庞大的农村老年残疾人亟需有针对性的制度安排。

(四)促进残疾人社会参与的服务设施

残疾人因为身智存在一定障碍，在社会参与上比健全人有更多的困难。社会生活空间狭小、社会参与程度较低是残疾人日常生活的突出特点。促进残疾人社会参与的服务设施是指社会为方便残疾人生活,满足其物质文化生活需要, 为其提供的各种无障碍设施、信息交流无障碍服务、文体服务、各种优先服务和照顾等。现阶段我国的残疾人社会保障和公共服务更关注对残疾人基本生存需求的满足，往往忽视残疾人社会化的广泛参与。无障碍设施的建设能够为残疾人参与社会生活架起桥梁，但在我国普及率还比较低，只有部分大城市拥有较为完善的无障碍设施，对于广大农村残疾人来说公共环境的无障碍设施几乎闻所未闻。现有的文化体育服务和社区服务等也远远不能满足农村残疾人的基本需求。人文层面的无障碍是指营造残疾人平等参与社会生活的社会环境，消除社会排斥、实现残疾人社会交往和社会参与的无障碍。

对黔西南州农村残疾人的实地调查发现，农村社会文化生活十分落后，虽然各级残联按照上级部署开展了一系列娱乐和演出活动，面向残疾运动员的选拔及培训活动，但绝大多数农村残疾人无缘参与，也漠不关心。相对城镇而言, 农村公共服务设施严重缺乏，残疾人绝大多数蜗居在家，很少主动要求参与社会生活。推进农村地区无障碍设施、信息交流无障碍服务和文体服务等建设尚有漫长的路要走。

四、改善民生保障和公共服务的对策建议

对残疾人的保障必须首先更新家庭责任的旧观念,代之以国家、社会与家庭的共同责任观念[10]。残疾人的民生保障与公共服务建设特别需要走一般性制度安排与专项制度安排、政府责任与社会责任、经济保障与服务保障、生活保障与其他保障相结合的发展道路。这是因为残疾人与健全人一样都需要有养老保险、医疗保障、社会救助等制度安排, 这些社会保障项目应当保持与其他群体的相通性,通过一般性社会保障制度的途径来获得满足。但残疾人还有着特殊的社会福利与就业保障需求，如康复服务、生活照料服务、就业保障等，这些需求必须通过专项制度安排才能实现[11]。基于对贵州省黔西南州农村残疾人的民生保障和公共服务现状和问题的分析，本文有针对性地提出以下改善西部农村残疾人民生保障和公共服务建设的对策建议。

加大政府财政投入，发达地区对口帮扶贫困地区。持续加大政府财政对残疾人福利保障事业的直接投入是改善残疾人民生保障和公共服务建设的先决性条件。从黔西南州的经验看，区域间经济社会发展的不平衡性加剧了西部农村残疾人的弱势地位，政府投入不足、个人增收困难和康复医疗负担重等多重致贫因素使得残疾与贫困的链条更难打破。资金投入的不足直接导致了西部农村残疾人脱贫小康难、康复难、受教育和就业难。国家有关民生保障和公共服务建设的政策、资金、项目应该向西部农村残疾人倾斜，发达地区应该对口帮扶贫困地区。

积极开展促进健康的预防性公共卫生服务，预防残疾的发生。对黔西南州农村残疾人的实地调查让我们深感强化残疾预防工作的重要性。残疾的发生和发展主要是因为遗传、疾病、意外伤害和有害环境等因素造成的。无论先天致残原因还是后天致残原因都与农民健康意识薄弱、农村医疗服务差、预防工作不到位等因素有关。

宣传、普及母婴保健和预防残疾的知识，建立健全出生缺陷预防和早期发现、早期治疗机制，积极开展促进健康的预防性公共卫生服务，才能有效预防残疾的发生，减轻残疾程度。尤其值得注意的是农村贫困残疾儿童往往到了3岁后才被发现有残疾问题，错过了最好的康复治疗时间。贫困农村家庭往往缺少足够的资金，大量的农村残疾儿童不能得到及时的治疗，耽误了他们的康复与教育。因此要特别重视开展农村地区早期筛查工作，建立残疾儿童康复救助制度，逐步实现0～6岁视力、听力、言语、智力、肢体残疾儿童和孤独症儿童免费得到手术、辅助器具配置和康复训练等服务。针对农村老年残疾人的长期照护服务内容不仅应该包括医疗护理、康复训练、生活照料，还应包括老年性疾病的预防和控制，如控制白内障、老年性耳聋和脑相关疾病，将大大有助于老年残疾的预防或降低。

公共教育资源向特殊教育倾斜，缩小残疾人与非残疾人受教育水平的差异。西部地区残疾儿童教育事业的落后现状令人忧虑，残疾人身体残疾加上人力资源匮乏导致社会参与能力弱的状况必须改变。在国家财力日益丰厚、教育经费拨款逐年增长的背景下，应当优先发展和完善残疾人的特殊教育，保障残疾人平等受教育的机会和权利。开展多种形式的扶残助学活动，建立和完善助学制度，保证残疾儿童和残疾人的子女平等接受义务教育、学前教育、高中教育和高等教育，增加对残疾人的智力扶贫，开展有效的职业教育和培训，保证残疾人进入劳动力市场的起点公平。

多渠道促进农村残疾人就业。残疾人就业保障金的使用应该主要用于安排残疾人就业以及失业保障；督促企业更多地为残疾人提供适当的工作岗位；以就业目标为导向，政府与企业共同实现残疾人定向职业培训；国家的就业指导制度应该多从尊重残疾人的就业意愿出发；扶贫不能仅仅重视经济上的救助和技术上的帮扶，也需要重视扶志；强化职业培训后残疾人就业和创业扶持服务；在农村地区对从事农业生产的残疾人也应该提供相应的保障；建立土地、宅基地可量化成股份的机制，由能人成立合作社，避免丧失劳动力的重度残疾人出现土地荒废的情况。

在农村社区创建新型的社区康复服务支持网络。在农村地区开展康复服务，物质基础差、人才匮乏、制度空白、工作难度大。农村残疾人是农村最坚定的留守者，几乎没有任何流动的能力与机会。随着农村人口的流失，传统的以邻里为基础的守望相助、互帮互济形式已经不适合时代的要求，需要在基层建立新型的互助救济形式，如成立农村留守人员健康自我服务小组，培训残疾人亲属、亲友和志愿者们，必须充分发挥他们在残疾人康复训练中的作用，实现康复在社区，服务进家庭。

农村老年残疾人的生活照料服务必须与社区服务和长期护理保险相结合。对于数量庞大的农村老年残疾人的长期照护服务应以社区日间照料、居家安养为主、机构养老为补充，大力发展以社区为基础、以家庭为依托的就地照护服务制度，不仅节约经济成本，也符合我国的传统文化习俗；不仅是一种理念，更是现实的必然选择。建立长期护理保险对于我国老年残疾人具有重要的现实意义。目前我国数量庞大的失能、半失能老人面临养老和医疗“两难”：去医院养不了老，到养老院就不了医，在家里医生登不了门，他们最需要的是“医养结合”式的长期、持续医疗照护。从长远看我国应建立独立的长期护理保险，把失能、半失能老人的医疗护理和生活照料两个方面纳入保障范围，这还需要解决许多制度设计问题。

发挥政府主导作用，激活社会力量和市场机制。发挥政府在残疾人社会保障的主导作用，引导、支持和规范市场和社会力量兴办残疾人公共服务设施，调动更加广泛的社会资源发展残疾人事业，逐步建立社会化、市场化的服务供给模式，培养专业性的社区服务机构与社会工作人员,在全社会营造尊重、关爱、帮助残疾人的良好氛围。

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(责任编辑：常英)

Social Security and Public Services for People with Disabilities in the Western Region of China——A Case Study in Buyi and Miao Autonomous Prefecture of Qianxinan, Guizhou Province

Zhang Yanxia

AbstractDue to the long-lasting dualistic structure in China's urban and rural economy and the unbalanced socio-economic development between different regions, the improvement of disabled people's livelihood and public services in the western region of China lags behind. The institutional construction of the social security and public service system for people with disabilities in the western region of china is an important but often neglected research field. Drawing on quantitative dataset and policy documents collected from Disabled Persons’ Federation at various levels and qualitative information collected in Buyi and Miao Autonomous Prefecture of Qianxinan, Guizhou Province, this article looks at the institutional construction, current situation and existing problems of the social security and public service system for people with disabilities in the western region and attempts to make suggestions for the improvement of disabled people’s livelihood and public services in the western region of China.

Key wordsPeople with disabilities; Rural China; Western region; Social security; Public services

[收稿日期]2015-12-14

[作者简介]张艳霞，中国农业大学人文与发展学院副教授；邮编：100083。