基于基础设施建设采用互联网金融+PPP模式研究

毛 杰

(中州大学，郑州 450044)



基于基础设施建设采用互联网金融+PPP模式研究

毛 杰

(中州大学，郑州 450044)

根据互联网金融的发展模式、基础设施建设的特点，提出采用互联网金融+PPP的模式选择；针对互联网金融与PPP结合的方式，设计互联网金融与PPP相结合的组织结构，完善互联网金融+PPP融资的运作模式。互联网金融+PPP模式当前还面临着一些困境，即互联网金融存在监管空白、互联网信息技术有缺陷、互联网金融平台征信体系不健全、基础设施项目对互联网金融投资者的吸引力不足等，还需通过穿透式监管和功能性监管加强金融管制，建立合理的风险分担机制，构建互联网征信体系，注重互联网金融管理人才的培养，优化项目公司投资者和管理者的选择，通过免税、补贴、购买服务、延长特许经营期等方式提高基础设施的投资吸引力。

互联网金融；基础设施；社会资本；P2P；众筹

一、引言

基础设施建设是国民经济发展的命脉，重视加强与维护不仅能够保障人们正常的生产生活需求，对稳定区域经济发展、遏制经济下行，扩内需、保增长、调结构、促改革、惠民生都具有举足轻重的作用。近年来打造智慧城市的行动，提高城镇化率的推进，供给侧改革的实施，不断为我国完善基础设施建设工作提供了政策支持和资源保障，各地基础设施建设正紧张有序地开展。由于财政资本约束，地方政府为加快基础设施建设主要依赖地方融资平台筹资，为了保增长加快城镇化，地方政府过度运用杠杆解决资金困扰，致使负债率过高。这导致了地方金融风险加大，经济增长潜力透支。为降低地方政府的财务风险，有效解决基础设施建设的资金瓶颈，PPP模式被深度推广。PPP模式自被提出以来在国外早已广泛应用于公共事业和基础设施建设，并被认为是能够有效解决公共服务领域的“市场失灵”和“政府低效”的融资方式。我国自20世纪90年代中期就开始尝试这种融资模式，但是囿于吸引社会资本过程中风险分担、产品定价、政府与社会资本间关系错位等，该模式一度叫停。2014年以后，财政部发文推广政府与社会资本合作新模式，即PPP模式。被冠名为政府与社会资本合作模式后，PPP模式与以往相区别，本土化凸显，有了新的内涵。该模式促使政府从基础设施的提供者和运营者转变为基础设施的战略规划者、资源的监管者、矛盾的协调者和维护公共利益的仲裁者。并且促使政府重视当地中长期财政规划，加强地方政府的“资产负债管理”水平，有利于缓解政府债务的无序增长，减轻财政压力。

与此同时互联网+盛行，各行各业为优化资源配置，改革固有模式，不断推陈出新，完善自身发展新模式，都积极把资源往互联网上搬，这一切的实现必然是技术先行和金融先行。互联网金融自兴起后创新不断，由于其具有资产积累容易等特点，为社会发展带来便利的同时也诟病不断。但在财政资本匮乏、政府财务风险过大的当下，通过互联网聚集存量巨大的社会资本，再通过PPP模式投资到基础设施建设，成为解决社会资本难以引入基础设施领域的良方。在投融资领域，互联网金融与PPP模式联合发展空间广阔，既拓展了社会资本的投资渠道，也为基础设施建设提供充足的资金保障。政府与社会资本合作在互联网金融的催化下正如火如荼的发展，我国经济进入了新常态。2015年互联网+被纳入国家经济的顶层设计，在此推动下互联网金融发展普及化，从支付宝对银行、医疗行业的挑战到春节时咻一咻的国民化可窥见一斑。互联网+金融成为经济领域改革一大亮点。作为社会资本的融资利器，它和PPP模式一起被推向市场前端。我国政府在“十三五”规划中提出，着力提高直接融资在社会融资中的比重，同时放宽金融市场准入，建立与之相适应的监管机制。这为互联网金融投身PPP模式提供了强有力的政策支持。

二、PPP模式的现实选择

PPP模式强调政府与企业间合作，形成在公众监督下的投融资机制，不仅符合基础设施和公共服务供应需要稳定、持续、高效和精细的基本规律，更是与我国“建设现代化的国家治理体系和治理能力”的目标高度相符的，同时也是实现这一目标的非常关键的载体。

根据我国财政部2014年颁布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》中对PPP项目运作方式的诠释，我国政府推行的PPP模式是个广义的概念，即指政府与社会资本投资者以某种形式合作，通过在一定年度内让渡国有资产建设、经营权，以提升公共设施服务能力和水平。这种合作的模式有许多，参照世界银行的分类，主要分成特许经营权、外包、私有化三大体系。特许经营权主要包括BOT模式(建设—运营—移交)、BT模式(建设—移交)、TOT模式(转让—拥有—经营)、BOOT模式(建设—拥有—经营—移交)；外包主要包括DB模式(设计—建设转让)、DBMM模式(设计—建造—主要维护)、Q&M模式(经营维护)、DBO模式(设计—建造—经营)；私有化主要包括BOO模式(建设—拥有—经营)、PUO模式(购买—更新—经营)、股份化转让。基础设施具有服务同一性和公共性，即基础设施建设是为了服务社会生产和居民生活，为生产服务和居民生活服务难以分开，采用外包和私有化的形式不符合基础设施的特性,因此通过特许经营的方式吸引社会资本投资基础设施已成为必然选择。在过去的几十年间我国政府也积极推广过特许经营方式。BT模式曾兴盛一时，但其融资监管难度大，融资成本过高导致政府债务负担过重被叫停。由此，BOT作为PPP的一种融资类型，其优化后将成为建设基础设施融资的时代选择。

传统的BOT方式是政府在有限期内让渡基础设施建设经营权，社会资本投资者将建设的基础设施的经营权有期限地抵押给银行或银团以获得项目贷款。这种模式要求社会资本投资者通过公开投标从政府手中获取对某个基础设施的特许权，随后建立项目公司并进行融资，资金到位后在政府的约束下组织基础设施的建设，并在有限的特许期内管理和运营，通过运营收入以及当地政府给予的特殊优惠政策来偿还贷款和取得合理的利润。特许期结束后，基础设施无偿地移交给政府。在传统的BOT模式下，信息不对称，项目和资金对接不畅，政府看似超然独立，实则政企不分，在特许期内如果基础设施回报过低，投资者会要求政府给予额外补偿，但难于实现；如果回报过高，政府有可能提前终止特许期。这种伤害民资的现象曾在多个BOT项目中发生。由于投资者担心资金安全，BOT缺乏第三方监管，不少社会资本投资者害怕政府干预会失去自己对项目的掌控力。为适应我国当前经济新常态，BOT作为PPP模式的主流融资方式，必然能焕发出新的面貌。

新形势下的BOT吸引社会资本的模式是将基础设施证券化，政府财政资本与社会资本按一定比例投入新筹建的SPV，即项目公司，与政府签订基础设施的建设与经营权合同，该基础设施以证券化资产进行融资，将所募集到的资金用于基础设施的建设与维护，经营期满将基础设施移交给政府。整个运作过程中政府虽然是SPV的股东但其出资比例较低，并不参与项目的融资、建设、运营，它只作为监管者对项目的设计、建设质量和维护效果提出具体要求。

三、互联网金融+PPP融资的运作模式

(一)互联网金融的发展模式

互联网金融起源于金融机构和非金融机构的互联网业务创新，其本质还是电子商务的发展。电子商务以互联网为载体，借助人们的金融需求，把业务渗透到各行业。金融机构和非金融机构借助电子商务将金融服务推向极致。其中包括金融机构的电商平台；进行金融运作的电商企业，如淘宝、阿里巴巴等；P2P模式的网络借贷平台；众筹模式和第三方支付平台等。

互联网技术的进步为资金融通搭建了一个大舞台。无论是筹集债务资本还是股权资本，不需要向上市筹资那样经历层层审批，也不用向金融机构贷款那样提供任何资产抵押，而是凭借对资产获利水平的评估，由投资者自主投入。互联网金融发展迅速，但由于监管缺失，通过P2P等模式融资无序生长，部分网贷平台未严格履行中介职责，或者违规利用网贷平台提供毫无保障的担保，或者募集资金并建立资金池，而跑路、挤兑等屡有发生，导致投资者权益受损，损害了互联网金融的美誉度。

从吸引社会资本的能力和潜力来看，只有P2P 和众筹能够满足互联网金融与PPP模式的结合。P2P模式是把需要借贷的人与有出借意愿的人通过第三方互联网平台进行借贷条件的匹配，帮助贷款人通过利率选择获得所需资金，同时也帮助放款人完成资金的投放。由于P2P是一种将小额度的资金聚集起来借贷给有资金需求人，因此众多放款人一起分担一笔借款额度，从而达到分散风险的目的。众筹模式是把一些创意和项目通过互联网和SNS向公众展示，吸引公众的关注和支持，进而获得资金援助。P2P模式是募集债权资本，而众筹是募集股权资本。通过P2P模式募集的杠杆资金与通过众筹募集的自有资本，在PPP模式中,两者相互补充共同满足项目的资金需求。

(二)基础设施建设的特点

基础设施是城市生存、发展的基石，其中大部分的基础设施都直接参与了社会生产和企业运作，例如供水、供电、道路交通、燃气、热力、通信等，它们以各自特殊的方式进入生产领域进行产品生产。一小部分基础设施虽然不直接参与企业的生产经营，但能够间接地影响企业经济效益的获得，进而影响整个城市的经济运转。例如城市地铁的开通、城市污水处理、环境综合治理，等等。基础设施建设的目的是为了长期以来实现其经济效益、社会效益、环境效益，进而增进整个城市的总体效益，而不单单着眼于自身经济利益。同时其建设投资大、运营时间长，一般运营前期获利少，后期回报才会逐年增加，其投资效益很难短期内实现，加之基础设施的国有属性和利用社会资本的政策导向的波动性等特点，导致基础设施建设引入社会资本投资时，无法保证投资者的投资回报率、基础设施定价机制不完善，特许期的长短带有很强的人为色彩等。这导致基础设施募集社会资本的吸引力不足，但人们对其需求却是与日俱增的。

(三)采用互联网金融+PPP的模式选择

1.互联网金融与PPP相结合的特点

基础设施建设融资需求迫切与融资能力有限，而互联网金融资金供给充足与投资渠道匮乏，两者在政府的政策促进下优势互补，为我国经济发展、社会闲散资金的利用起到了重要的桥梁作用。同时也为规范、引导民间资本投资，拓展投资渠道做出了典范。基础设施建设的项目公司融资采用互联网金融有以下特点：

第一，项目公司治理结构有效降低侵害投资者利益的概率。利用互联网金融募集资本，无论是债务资本还是股权资本，由于投资者分散，避免了大股东操纵项目公司。作为项目公司的管理者，由股东选聘，广大投资者共同监督，政府作为股东但不参与经营管理，大大降低了管理者与政府合谋侵害投资者利益的概率。

第二，投资者收益分享、风险共担，降低了政府对基础设施投资收益的担保风险。项目公司把基础设施在特许期内的收益打包卖给投资者，政府不再对单个基础设施的盈利水平作出保证，不再通过资金补贴弥补投资者的损失。政府为吸引社会资本，可以通过减税、政策支持等方式提高投资者的获利水平。互联网金融有聚合社会闲散资本的作用，众多投资者共同经营、共担风险，可以通过项目公司的风险控制措施，降低单个投资者承担的风险。

第三，融资速度提升。一般债权融资速度快于股权融资，银行借款快于发行债券。利用互联网金融免去了上市审批等层层手续，无论股权资本还是债权资本，只要项目被看好，就能在短时间内募集所需要的资金。这是我国金融业监管制度还不完善的现实，也是互联网金融的特点。

2.互联网金融与PPP相结合的方式

政府财政资本与社会资本按一定比例投入新筹建的项目公司进行筹资一般包括股权筹资和债权筹资。吸收社会资本满足股权筹资需求既是项目投资者，也是基础设施建设的受益者，重视加强对资产运营、维护和项目公司管理的监督。同时在当下股市不景气投资渠道走窄的情况下，疏导社会资本进入基础设施建设，能够加快经济发展，维护社会稳定，满足人们的投资需求。因此，利用众筹模式融资不但可以满足政府财政资本的需求，而且也能满足项目公司的股权资本需求。

适度负债能够降低项目公司的资金成本，调整资本结构。除了传统的债务筹资方式，项目公司可以通过P2P模式借贷社会资本。由于P2P模式筹资速度快，资金成本更低，该模式可以有效提高项目的经济效益。基础设施建设项目由政府发起，跟鱼龙混杂的各种投资平台比，具备风险小、收益稳定的优势，更容易获得投资者的青睐。

目前很多PPP 项目是高负债运行的，有的债权资金占 PPP 项目公司总资产的 70%以上，由于基础设施投资大收益延迟的特点，项目公司筹集较多的债务资本势必导致项目运营前期每年因利息支出和偿债基金的提取，使得项目公司资金压力过大。因此，基础设施建设采用互联网金融+PPP的模式应根据项目公司的具体情况，适度负债，其股权融资可以适度选择发行优先股。

3.互联网金融与PPP相结合的组织结构

一般由政府背书的基础设施等国有资产的优质性被投资者认可，为解决投资者对项目公司运作的模糊认识，以及便于投资者监督，可以利用互联网金融来解决项目建设、经营过程中一些信息不透明、监管缺失等问题。互联网金融平台在一定程度上限制了政府行政权力的干预，同时也提高了项目投融资的效率和收益。在整个四位一体的组织结构中，投资者与互联网金融平台相对接，政府同时监督投资者与互联网金融平台，而第三方监督机构监督政府和互联网金融平台，社会公众监督第三方监督机构。第三方监督机构可以由行业协会等非政府机构和公益性组织担当。双重监督确保了社会资本投资者的合法利益不受侵害，降低了不可预见的风险。

四、互联网金融+PPP模式面临的困境

(一)互联网金融存在监管空白

我国的金融监管体系缺乏对新兴互联网金融相关业务的监管措施。这是由于现存的金融机构监管部门没有与时俱进，学习应对新形势新内容，还是沿用传统的管理模式造成的。对新业务只能依照中国人民银行出台的管理办法处理业务，缺少机制的灵活性，与当前提出的创新思维不相符，严重制约了互联网金融的健康和稳定的发展。当前互联网金融发展迅速并且向各行各业渗透，金融创新产品的增加和金融监管体系的匮乏成为我国经济日益发展的突出问题。自2014年以来，P2P网贷市场恶性事件频发，非法吸储、诈骗、倒闭、跑路等层出不穷。近日，P2P校园网贷致一大学生自杀，又一次把互联网金融推上了风口浪尖。监管空白使互联网金融处于成也萧何败萧何的状态。在2016年中国发展高层论坛年会上，中国人民银行研究局局长陆磊指出，只有实现金融风险监管的全覆盖，中国才能有更足的底气来继续推动传统金融行业的互联网化和互联网金融的进一步发展。

(二)互联网信息技术有缺陷

计算机网络通讯系统和互联网金融软硬件系统的升级革新是互联网金融平台的建立、互联网金融运作的技术保障。从技术发展的角度讲，我国计算机网络通讯系统还存在一些不完善之处，例如密钥管理、加密技术、TCP/IP协议安全等，严重威胁互联网金融的安全性。并且互联网的开放性极易造成电脑病毒和黑客攻击，给金融交易带来潜在的风险。

(三)互联网金融平台征信体系不健全

自媒体时代的不断扩展与深入增强了巴赫金狂欢化理论的时代内涵与现实意义，也让人们体会到此理论广大的包容性和经久不衰的思想光辉。

我国互联网金融平台众多，如何甄别优劣，对于社会资本投资者来说异常困难。而通过建立平台的征信系统可以实现资金募集者与资金需求者之间的信息共享，以监督支持互联网金融的发展。一些平台已经为互联网征信的建立与发展做出了努力。例如，阿里巴巴作为电商平台的代表，对其用户在网上交易的行为数据进行采集、整理、保存、分析，并提供给阿里小贷或与其合作的商业银行，经过进一步对客户历史行为的评估，形成对客户的信用评级，用于信贷审批决策。上海资信旗下的网络金融征信系统共接入P2P平台203家，日均查询量达到2000次。北京安融惠众征信有限公司创建的“小额信贷行业信用信息共享服务平台”，截至2014年9月15日，征信平台会员机构已经达到405家。阿里巴巴、腾讯、平安集团等正在积极申请征信牌照。

虽然很多企业为征信体系的建立做出了巨大的努力，但是征信信息标准和共享机制还有待建立。不同企业采用的标准、信用报告格式等各有差异，缺少相应的口径与传统金融行业对接，对现有的互联网金融平台形成不同程度上的信息壁垒。并且在征信过程中，涉及交易企业的商业机密，不适合在不同平台间数据共享。在征信过程中电商平台采集数据时，都是在交易企业不知情的情况下进行的，其中可能涉及到敏感信息，该行为是否合法仍有待商榷。如果采集的数据被不法分子截获，那么企业的商业机密以及客户的正当权益构成重大威胁。由于网络征信与传统征信体系无法对接，即使互联网金融平台评估其信用不佳，也并不影响该类企业通过传统融资渠道融资或享受其他公共服务，导致信用风险加大。

(四)基础设施项目对互联网金融投资者的吸引力不足

投资者没有走出过去吸引社会资本模式的阴影。我国吸引社会资本的实践，由来已久。政府和社会资本投资人的关系始终处于合谋或者零和博弈状态。现行的PPP模式中政府是否真的能转变角色，消除权力寻租，确保社会投资人的合法利益，是决定该模式成败的关键。项目公司虽然是政府与社会资本投资者共同出资设立的，但政府与社会资本投资者未必真正能够建立起平等的契约关系。在发生争执时，通过何种程序解决，缺乏有效的机制。

基础设施投资回报速度慢，收益低，风险大。项目公司本质上是资产证券化的载体，其通过众筹和P2P筹资本质上是打造了一个金融产品在互联网上出售。投资者决策关注的核心是安全、期限、收益等。由于投资者无法衡量安全性，一般通过对融资平台的信任度来判断安全与否。基础设施建设有政府参与，其安全性较高。期限和收益的选择，根据投资原理，收益相同的情况下选择期限短的，期限相同的情况下，选择收益高的。由于基础设施建设与运营的特性，投资者投资期限长。并且加强对互联网金融的监管势在必行，宏观政策的波动和PPP模式的风险分担机制不规范也加大了社会资本投资者的风险。

五、推进互联网金融+PPP模式的政策建议

(一)加强新常态下的互联网金融监管体系建设

互联网金融运作的不规范给借贷双方带来很多不确定性的风险。在加快金融创新的同时，政府加强金融监管也应做到精细化。在项目公司方面，由于债务资本风险较高，监管机构应根据项目的特点和负债率进行穿透式审查，防止项目过度利用债务资本，导致风险加大，项目资金链断裂，或是从项目质量保证和后期维护上减少资金投入。在融资平台方面，严格监控从事金融业务的企业，加强功能性监管,有效辨别其合法性，确保公众资金的安全。

(二)建立合理的风险分担机制

项目公司在基础设施建设和经营中存在系统风险、财务风险和经营风险。针对不同的风险，政府和项目公司应建立合理的风险分担机制。针对系统风险，即外部环境变化给企业带来不可控的风险，应根据风险的动因来划分。宏观环境的变化，如法律、利率等带来的风险，应由政府公共部门承担；不可抗力导致的风险可由政府与项目公司共同分担。由于基础设施建设与运营具有长期性的特点，不同时期面临的风险存在差异，这就需要建立一个动态的风险管理机制，不断调整风险分担。

(三)构建互联网征信体系

征信体系的建立和完善可以通过信息共享威慑参与企业和个人，支持互联网金融的快速发展，同时互联网金融平台也可以通过自身对征信体系建设的贡献，为自身信用度增彩。建立互联网征信体系是完善互联网金融与PPP结合的制度保障。

第一，要统一评价标准和报告标准。由多家互联网金融的龙头企业协商，充分考虑互联网征信的特点，在确保交易企业或个人知情权的基础上制定信用评价标准，行业管理部门根据龙头企业制定的企业标准，制定行业标准，并适时对相关标准进行修订，把企业标准与传统诚信部门对接，实现征信信息的有效性、及时性、适用性和可靠性。

第二，加大惩戒力度。征信信息的共享使得能够在金融、行政、司法等方面建立联合惩戒机制，对信用度不高的企业和个人，限制其享受某些公共服务的权力。情节严重的加大司法惩戒力度，追究其民事责任，甚至刑事责任。

第三，加强信息安全。为防止黑客攻击或者网络病毒导致的数据库信息丢失，泄露客户信息，必须加强征信企业的数据库安全，做好技术防范，完善内部控制制度，建立多渠道的个人信息保障与救济机制，及时处理客户关于信息安全的投诉，妥善处理有争议的问题，建立侵权责任追究制度，切实保护客户权益。

(四)注重互联网金融管理人才的培养

金融行业快速发展对我国金融教育提出了更高要求。以各大高校为依托，利用高等教育资源进行高端金融人才的教育和培训，通过建设一流的金融人才基地，支持新兴金融业的健康发展。并且通过开展国际交流合作，举办高端金融论坛等方式，为学员提供金融培训与学术交流，为互联网金融+PPP项目的实施提供不竭的智力支持。引导高校和科研机构，对PPP项目实施与管理方面的课题、网络金融等开展研究，推进产、教、研相结合，推动科研成果产业化，通过区域经济发展的研究培养互联网金融管理人才。

(五)优化项目公司投资者和管理者的选择

PPP融资模式与互联网金融的完美结合离不开项目公司经营运作。项目公司管理者的选择机制的建立成为推动互联网金融+PPP模式在基础设施建设中的关键。该模式要求聘用信息公开，防止出现代表大股东利益的管理群体侵害中小股东利益的现象。

在社会资本的选择上要求通过互联网公开向社会募集，严禁带有偏好选择社会资本投资方。建立相应的制度，严格按照公开招标的竞争性方式，避免回报率高的基础设施建设被国有背景的大企业垄断，而民资难以介入的现象。

(六)提高基础设施投资的吸引力

提高基础设施投资的吸引力需要政府简政放权，通过免税、补贴、购买服务、延长特许经营期等多种模式，有效减少项目公司的运营成本，增加可支配收入，同时政府监督SPV完善治理结构，制定合理的股利分配制度，保障社会资本投资者获取合理回报。并且建立合理的资本退出机制，当原有社会资本投资者退出时，及时选择新的投资经营者，妥善处理投资回收、资产处理等事宜，保障基础设施建设与运营的可持续进行。

六、结束语

采用互联网金融+PPP模式进行基础设施建设成为“十三五”规划的发力点。互联网金融有多种形式，采用众筹和P2P模式与PPP相结合便于满足基础设施建设的资金需求，但由于互联网金融平台的建立与运营缺乏金融监管，互联网信息技术有缺陷，互联网金融平台征信体系不健全，基础设施投资缺乏吸引力等缺点，要保证互联网金融和PPP模式的结合，还需通过穿透式监管和功能性监管加强金融管制，建立合理的风险分担机制,通过免税、补贴、购买服务、延长特许经营期等方式提高基础设施的投资吸引力，同时还要注意构建互联网征信体系，注重互联网金融管理人才的培养，优化项目公司投资者和管理者的选择等方面做好制度保障。

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(责任编辑 吕志远)

Research on the Internet Finance plus PPP Model Based on the Construction of Infrastructure

MAO Jie

(Zhongzhou University, Zhengzhou 450044, China)

According to the characteristics of the development model of Internet finance and the construction of infrastructure, the model of Internet financial plus PPP is put forward.Meanwhile, in terms of the combination means, its organization structure is designed and its operation model is improved.At present, the Internet finance plus PPP model is faced with such problems as the regulatory gap of the Internet finance, the defective information technology and the imperfect Internet banking platform credit system, the insufficient attraction to investors of the Internet finance over the infrastructure projects, which can be solved through strengthening the financial regulation, establishing the reasonable risk sharing mechanism building a perfect credit system of the Internet, paying attention to the cultivation of Internet financial management personnel, optimizing the investors and managers of projects, and improving the attractiveness of infrastructure investment by tax exemptions, subsidies, the purchase of services, extending the franchise period and others ways.

Internet financial; infrastructure; social capital; P2P; crowdfunding

2016-02-10

2015年度河南省哲学社会科学规划项目“政府与社会资本合作在基础设施建设中的运营模式及创新研究”(2015BJJ067)

毛杰(1968—)，女，河南柘城人，硕士，清华大学教育研究院教育管理专业在读博士研究生，中州大学党委副书记，校长，副教授。

10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2016.02.003

F724.6;F832

A

1008-3715(2016)02-0010-06