我国电大系统潜在危机的深层成因剖析——面向开放大学建设的透视与反思

南旭光



我国电大系统潜在危机的深层成因剖析
——面向开放大学建设的透视与反思

南旭光

摘要：经过近37年发展的我国广播电视大学正在努力向开放大学转型升级，这是一个历史任务，也是一次发展机遇；同时系统正面临着一系列内外部冲击，而且这种由冲击所带来的影响正在蔓延。这是电大系统转型所必须解决的首要问题。基于系统科学和制度经济学视角，主要从政策阻力、目标侵蚀、公地悲哀、规避规则、过度竞争、转嫁负担等方面分析了我国电大系统潜在危机的深层成因，着眼于理论和现实，探索构建开放大学办学体系建设的思路。

关键词：电大系统；潜在危机；开放大学建设；深层成因；理论透视

在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“办好开放大学”的战略任务之后，如何建设有特色的开放大学以及如何加强办学体系建设成为了理论界和实务界的重要研究课题[1]，教育部在2014、2015两年的工作要点中都明确提出要“推动开放大学系统建设”和“实施广播电视大学系统转型升级”。2016年初，教育部又下发了《关于办好开放大学的意见》(教职成〔2016〕2号)，明确要求“探索具有中国特色、体现时代特征的开放大学办学模式，满足全民学习、终身学习需要，建设学习型社会”，并树立了“到2020 年，中国特色开放大学体系初步建成”的目标。可以说，我国电大系统正处于向开放大学战略转型升级的重要历史机遇期。[2]对于这个庞大的系统而言，经过近37年的发展，积累了相当雄厚的办学实力，促进了教育信息化的发展，为普及我国大众高等学历继续教育做出了历史贡献。但时至今日，电大系统在生存环境的变化和形势的发展所带来的冲击下，存在制度环境、办学格局、办学机构、运行机制、主体变换五个方面的不适应性和脆弱性[3]，这是目前电大系统的尴尬，也是在向开放大学转型升级过程中必须要解决的重要问题。事实上，电大系统正面临着前所未有的危机，比如生存危机、边缘化危机、异化危机、僵化危机、品牌危机，这源于建设目标和思路模糊、制度缺失和体制障碍、优质资源建设滞后、内部结构失衡等原因[4]，如果这些危机在新时代背景下被放大，电大系统的转型发展将无从谈起。

我们总是希望系统能够一直完美地运作，保持多方的均衡，但这是一件不可能的事情。系统的动态性，决定着内外部存在着多方的矛盾冲突，看似完美的系统有时却会表现出出人意料的一面。作为身处电大系统内部的“局中人”，我们以为掌握了事实、对所有问题都了如指掌，其实很难知道究竟发生了什么，并且有可能照旧前行，这种“局中人”的尴尬会让我们的判断偏离正确轨道，所采取的修正措施也可能是错误的。对于电大系统所存在的问题，现有的研究还很不够，更多是浮于表象，有的只是在就问题而谈问题。正如美国著名系统学大师丹尼斯·舍伍德(Dennis Sherwood)教授所言：“我们应该更加了解系统多棱镜，它可以帮助我们打破原有的思维定式，纵观全局，看清事件背后的结构和逻辑，解决现实世界中的复杂问题”[5]。所以，在面对电大系统向开放大学转型升级战略任务的背景下，我们要理性地厘清系统中存在的问题，找到影响系统稳定的真正因素，切实按照十八届五中全会所提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，运用系统科学、制度经济学等理论，挖掘电大系统潜在危机的内在原因，才能找到相应的解决对策。

一、政策阻力

在一个表象看似平和而波澜不惊的系统内，每一个身处其内的参与者却可能暗潮涌动。因为他们都有自己相对独立的目标，而每一个参与者又都是有限理性的，都会从自己的立场上对系统进行监测与评估，观察一些重要的系统变量的变化态势，并将可能的结果与自己的预期或目标进行对比。如果系统目标和自己的目标之间存在差异，则参与者就会按照自己的逻辑相应地采取某些措施，特别是当前局势对自己不利的情况下，以使其符合自己的预期或目标。极端的情况下，所有参与者都会在个人理性基础上选择对自己利益最大化的行动，而忽视了整个系统的集体理性。这就是博弈论中典型的“囚徒困境”。一般而言，参与者的预期目标与实际状况之间的差异越大，其行动的压力或强度就越大。

我们可以想象，当系统的整体目标和各个子系统的目标之间不相同或者不一致时，就难免会产生创新或变革的政策阻力。我国电大系统长期相对的自我封闭，系统内的各级办学单位之间的目标并不一致，特别是基层办学单位，比如县级分校、工作站与中央电大(现国家开放大学，此后不再单独注明)和省级电大之间的目标就出现了绝对的偏差。中央电大和省级电大这些处在电大系统链条顶端的上层机构在向开放大学转型升级的过程中，多方努力推进内涵质量建设，想以更好的教学质量和社会声誉立世，以赢得更佳的社会地位。但是底层的众多办学机构却往往以获取办学收益为出发点，更多考虑的是在办学中所能获得的直接经济利益，对于长期的非经济利益并不感兴趣，表现出来的是并不真正关注教学质量，而是忽视教学过程、轻视支持服务、不注重教学基本建设等，只强调以招生数量为表征的办学规模的扩大。在这样一个系统内，每一个参与者都有不同的期望，都尽力采取措施，将其拉向不同方向，以实现自己的预期目标。尽管中央电大和省级电大采取了各种政策措施，试图去修复该系统，但整个系统却好像很顽固，每时每刻都会产生相同或相似的行为，使得所采取的措施基本上是治标不治本。

理论上，如果系统内某一个参与者占据了优势地位，使得系统的主要变量朝一个方向运动，那么，其他一些参与者将会付出加倍的努力，把该主要变量往相反方向拉。结果是，一方的努力成果会被抵消掉。事实上，某一方的成果越大，反方向的抵消力量往往也会越大，导致该系统性变量与以前的状况没有太大的差别，而这同时也是每一个参与者不希望看到的。对电大系统及正在建设的开放大学系统而言，这是一个多方利益相关者集合体，“它们的特质差异性较大，利益诉求千差万别，而且又都是随时间、信息、政策等因素而不断动态变化的”[6]，尽管所有的办学单位都不希望教学质量和社会声誉这类系统性的主要变量不断下滑以致备受社会诟病，但是由于个人理性的选择，其结果就背叛了集体理性，虽然每个参与者不愿意看到这样的结果，但也难以抵挡这类不利事实的呈现，除非系统上下都行动起来，以某种契约达成共识加以推动。

在一个具有“政策阻力”的系统中，其中的多个参与者自然就会有不同的目标。那么，如果任何一方的态度有所让步或放松，其他各方就会把系统往更靠近自己目标的方向拉，导致系统更加远离让步一方的目标。因此，每一方都不得不付出巨大的努力，以使系统保持在谁也不希望看到的状态。事实上，这一类系统结构以类似“棘轮”的模式在运作：任何一方增强的努力，将导致其他所有人的努力也得到加强。这种僵持不下并不断强化的模式很难缓解，因为这需要系统内所有或主要参与者之间达成基本的信任和沟通。

“囚徒困境”理论告诉我们，压制系统内各参与者目标的不一致，并不是一个好办法，最后依然还会产生对政策的抵制和反抗，使得系统悄悄地发生着变化，这种潜在侵蚀的后果可能更为糟糕，这样的现实例子数不胜数。我们当然不能听之任之，不能放弃对破坏系统生存发展的政策阻力的约束，最有效的办法就是协调各子系统或参与者的目标，设立一个更为远大的系统总体目标，建立一个共同的愿景，在相应的激励机制约束下，让所有子系统或者参与者可以突破各自的有限理性，为了同一个目标而愿意齐心协力地奋斗不止、和谐与共，最终化阻力为动力。当然，有时候我们并不能在系统内找到一个各方都满意的总体目标，但是努力去做，找到较佳的总体目标激励，总是值得尝试的。对于广播电视大学而言，建立一个真正意义上的高等院校，打造一个现代高等远程教育大学体系，一个有质量、有地位、有尊严的新的大学体系，相信是各个子系统或参与者愿意为之付出努力的。

二、目标侵蚀

从系统科学角度看，在环境稳定的情况下，如果系统内的参与者或者组织对环境的依赖性不发生变化，它们的目标也不会发生变化，该系统的主要任务就是维持系统内部各单位之间以及与外部环境之间关系的平衡。[7]换句话说，系统中各种连接关系的稳定有利于整个系统的稳定和运作效率的提高。但是，系统生存的环境事实上是不断变化的，尤其是现代科学技术的强力推动，信息网络化、空间虚拟化、支付电子化、资源集约化、经济全球化的趋势日益明显，环境的变化越来越快、涉及的范围和变化的幅度也越来越大。如此一来，一个特定系统——比如我国电大系统的运作便悄然突破了时间和空间的限制，教育手段、学习方式、管理工具和组织制度体系也必然发生根本性变化，而且随着市场成为资源配置的核心手段，远程教育的市场化程度进一步提高，教育链条上的分工更加细致，各参与单位之间的协作自然更加密切，系统内各教育机构之间构成相互依赖的动态关系。但这样的结果会让变革相对滞后的系统与变化的环境之间产生不适应性，也就需要该系统采取政策措施加以变革或创新，以消除或改革那些阻碍系统运作效率提高的多元化制约关系。

然而，我们在很多场合分析系统变革的时候，大都存在着这样一种潜在的假设：系统所依赖的环境变化是一种渐进式的“相变”过程。这里的相，就是系统的状态。在外部参数连续变化之下，系统必然会发生变化，从一种相变成另一种相，由一种模式慢慢地转化到另一种模式。而且，系统变化之后的新模式会保持相当长的一个时期，在某些因素变化的冲击下会再慢慢地转变到另外一种新模式。换句话说，系统之所以要发生变革就是要应付或适应变化后的新模式环境。基于这样的假设，我们会得到两种不同的系统变革思路：其一，通过系统内部的变革被动地适应“相变”后的环境，这种思路把环境作为系统发展动力学的“外生变量”来对待，系统对环境是一种“被动”适应的过程。其二，通过积极的措施来影响系统发展所依赖的环境或营造新的环境，以促使环境有利于系统的稳定生存与健康发展。但是，由于系统环境越来越表现出不确定性，即不可长期预测，在这样的背景下，一些子系统不只是对试图改变它们的政策措施具有阻力，而且竭力维持在一个大家都不愿意看到的不良状态，正如前面在“政策阻力”部分所阐述的那样。更糟糕的情况是，这些子系统的行为会使整个系统的质量持续恶化。这种行为就是“目标侵蚀”。

在一些系统中，参与主体所感知到的系统状态与系统的实际状态并不相同。而这些参与主体对坏消息更加敏感，倾向于更加关注并相信坏消息，而非好消息。当系统绩效有变化时，好的结果会被当作偏差忽略掉了，但是坏的结果却被记住并强化了。这样的结果，使得系统的真实状态被一个具有向下趋势且增强的态势所掩盖。这种增强的态势形成这样一个回路：如果系统参与者感知到的系统状态越差，期望就会越低；期望越低，与现实的差距就越小，从而采取更少的修正行为；修正行为越少，系统的状态也就会越差。这一个回路如果任由运转下去的话，系统绩效定将不断降低。换句话说，目标侵蚀是一个渐进的过程，还会启动一个恶性循环，使系统持续恶化。

正是因为系统的状态是逐步下降的，变化速度非常缓慢，没有引起足够的重视，系统内的成员早已产生了麻痹心理，每个人都不自觉地将期望值放得越来越低，实际绩效则越来越差。那么，对于这样一个渐进的过程，最好的措施是什么呢？就是“快刀斩乱麻”。毫不犹豫地对系统做出快的变革，触发一个明显的修正过程，从而让系统得到最为有效的改变。

对于中国的电大系统而言，自从国家提出“办好开放大学”的教育发展战略以来，由“电大”向“开放大学”的转型发展就启动了。但是这个过程并不顺利。很大程度上是因为到底何谓“开放大学”，如何办好“开放大学”等问题还没有被研究清楚，在实践上更是因为各种考虑，不论是国家教育行政部门还是中央电大，抑或是地方省级电大都缺少推动电大系统快速改变的动力和机制设计，也就没有引起明显的修正过程。一个简单的事实可以说明这一点：在开放大学试点建设进行了2年多之后，教育部才于2014年7月发出了《关于办好开放大学的意见》的征求意见稿，又直到2016年1月才以“教职成”的文号正式发布。电大远程教育办学绩效越来越差，各级办学机构的期望值也越来越低，甚至不乏“破罐子破摔”的现象，这种恶性循环让电大系统的发展已经脱离了社会的真实需求。面对这样的局面，不转型就很难有后续生存的空间，这是电大转型的根本动因。

如何破解目标侵蚀对系统的破坏呢？电大系统也好，开放大学体系也好，都要建立并保持一个绝对的绩效标准。将绩效标准设定在一个比较高的水平上，一个真正意义上的现代大学的水平上，从而激发系统内各个参与者提高自身的目标，追求更高的绩效。同时，中国电大系统设立之初，是作为普通高等教育短缺的有效补充，也为中国的高等教育做出了巨大的贡献，这些都是不容抹杀的，也是现在和将来发展的目标参照体系。电大系统可以不断地回顾过去的目标，将现在的目标与过去的最佳状态相对照，定位高远，乐观向上，积极改革。这样的目的是形成一个良性的循环，让系统的状态越来越好，重获新生。

三、公地悲哀

早在1968年，美国学者加勒特·哈丁(Garret Hardin)就提出了“公地悲剧”的思想，表明了对于人们共同分享的、有限的资源，很容易出现开发或消耗逐步升级或增长的态势，从而导致资源枯竭，系统被破坏。[8]在任何一个系统中，通常都有一些具有“公地”属性的资源，一旦被超过一定限度使用之后，该类资源的承载限度就会被突破，如果资源使用者得不到这方面的信息反馈，或者明明知道却不为所动，过度使用的状况将持续发展，最后资源便会被彻底破坏掉。而且，通常这类资源越少，其自我再生的能力就越差，加速枯竭的现象也会产生。不管如何，公地悲哀的结果都在所难免。类似于前面谈到的“囚徒困境”，即使每个参与者都知道资源将由于过度使用而枯竭，但每个参与者如果都没有足够动力去阻止事态的继续恶化，他们也只能感到无能为力，以至于都抱着“及时捞一把”的心态加剧事态的恶化。公共物品因为其所具有的“公共品”的属性而被过度使用或侵占是必然的结果。

从经济学观点来看，教育向来都具有半公共品的属性。广播电视大学所举办的远程开放教育，尽管不是纯公共品，但是由于中国电大系统的特殊性，这类半公共品在某种程度上，或者在某种场合下，就变成了一种公共资源。相较于其他教育形式和教育类型，电大教育具有较强的政策支撑，是中国改革开放的总设计师邓小平同志亲手签批而创立的一所没有围墙的大学，这也是电大系统经常提起并引以为豪的事情。1979年，几乎是一夜之间，从上至下，国家层面、省级层面、地市级层面和县级层面都有了自己的电大机构，而且都是按照行政体制设立的，属于地方政府办学，不仅具有很强的官办色彩，而且还占据了得天独厚的政治优势。这为中国电大系统争取了办学资源和发展基础，不间断地注入了一些发展所需要的政策活力，促成了中国电大系统成为今日的世界最大的现代远程教育系统，一个世界为之惊叹的巨型大学。但同时也存在这样一个事实，特别是在基层，不少县级电大分校、工作站，甚至数年之间的软硬条件都基本没有什么变化，但是办学规模却不断扩大，教学质量、社会地位和品牌声誉并没有随着规模的扩大而增强，反而是一降再降，越来越受到社会质疑。其中原因何在？

中国的电大系统，由于其与生俱来的行政层级的血缘关系，办学业务和管理体制之间存在二元交叉，甚至也可以说是二元割裂，造成了对于某些办学单位，特别是基层办学单位，往往把电大教育当成了一种公共资源，一种本地范围内所依赖的“公地”，不断从中求取利益，却几乎不加以投入建设。也许你会觉得奇怪，他们明明知道这是自己赖以生存的系统型教育资源，为何还要存心不加以维护甚至是破坏呢？那么你可以试着回答下面的问题：你是否愿意为了减少空气污染而少开一天的车？你是否愿意动手处理而不是由专门的市政机构来清理自己生产的垃圾？相信即使你思考再三，还是会觉得：这么做对自己的好处并不大，而且成本高昂，反而不如采取自私行为更为便利有效。所以，这就是现实，中国的电大系统无疑存在这个问题。

面对这类问题，中国电大系统该如何做？我们想到的首先是教育和劝诫。让系统内所有的单位都看到滥用公共资源的严重后果，想以此激发所有系统成员的美德，对行为有所节制。但是很遗憾，这类做法基本没有作用，即使在社会媒体的曝光和舆论的谴责下，情况依然如故，没有改观。诺贝尔经济学奖获得者科斯(Ronald H.Coase)对此有过很好的研究，那就是将公共资源私有化，每个人都要对其行为结果负责。如果某些人缺乏自控力，对资源的使用超过了其所拥有的资源的承载能力，他们只能自食其果，而不能损害其他人的利益。[9]这样的话，就是在资源的状况和使用者之间架起一座信息反馈系统，每一个人都要对自己的无知或者非理性行为买单。同时，国家如果将这类远程教育资源加以管制的话，效果可能也不错。可以采取多种形式，从对某种行为的严格禁止，到配额制、许可制以及鼓励措施等，都可以考虑，但是不管如何都要有强制性的监管和惩罚措施，这样才能既准确把握该系统远程教育资源整体使用情况和发展情况，又能确保系统内的参与者真心愿意维护整个系统的利益。

四、规避规则

对一个系统而言，规则定义了其范围、边界和自由度。但是，任何规则都不排除有可能存在制度漏洞或例外的情况，毕竟不可能包含一切因素，因而也就存在着能被规避的机会。正所谓“上有政策，下有对策”。这种对规则的规避，也就意味着采取一些迂回的方法或者变通的措施，虽然在名义上遵守或者不违反规则的各项要求，但在本质上却规避了规则的原本意图。事实证明，只要有规则存在，就会有规避规则的存在。哪里有规则，哪里就有对规则规避的可能。如果这样的规避规则并没有在根本上触及系统的特性，那么该系统依然还是一个稳定的系统。如果规避规则的行为导致系统产生严重的扭曲或者不自然的行为，那就需要系统警惕了，因为它可能具有强大的破坏力，一旦失去控制，后果不堪设想，系统也将土崩瓦解。

我国电大系统一开始就有自己的一整套规则，界定了电大系统办学的范围、模式、业务空间等，也规定了电大办学机构的管理体制和业务体制之间的关系。从电大系统创建至今，随着时代的发展，社会经济环境的变迁，有如人才培养模式、学习模式、支持服务体系等都发生了变化，相应的规则也悄然发生了变化。但是这些变化还没有到位，没有深刻地根植于电大系统的办学环境，更何况如今竞争对手不断增加，而竞争已经体现在了规则的设定之上。所以，有些规则在实际上已经落后，比如：学习平台的技术不先进，导致学生和教师的沟通出现了较大的不和谐；管理方式的不便捷，导致了基层单位的管理教师工作压力很大；考试系统的多元化和复杂性，导致了数据和信息孤岛的频繁产生；支持服务的不够到位，使得学生的体验与如今的学习需要产生较大偏差；对办学单位考核方式的针对性较差，使得系统办学的动力激励下降等。

这样的结果是，系统上下都在规避规则。基层单位弱化教学管理，忽视教学过程控制，教学质量保障体系难以真正落实，内涵建设多流于口号和形式。而省级电大无力改变以上存在的各类问题，只能在局部范围内修修补补，甚至自己有较大余地的课程建设也受到制约和限制。国家开放大学现在的主要目标并不在整个电大系统的整体转型上，而重在自身的建设，忽视了省级电大的一些现实问题，无暇协调解决所有省级电大(包括地方开放大学)这个二级链条上的问题，甚至也不想全力去协调解决，一副听之任之的态度。既然如此，电大系统内的规避规则行为就难以避免。

对此，要么强化规则并加大实施力度，要么修改完善规则体系。前者显然不是个好的办法，因为试图强化规则的同时，也是在试图消灭存在的不正常的规避行为，这种简单粗暴的方式，只会引起更大程度的规避行为，通常会激发起系统更大程度的变形，危机也许就此被强化了。对于后者，我们是把规避规则看成有用的信息反馈，借机对规则进行修改、完善或者废除，也可能给予更合理的解释。事实上，我国的电大系统有很多变革的系统规则可以加以考虑和完善，比如学习方式可以更加开放多元；学习资源可以更加灵活、便捷、有趣；支持服务可以更加周到细致，以学习者为中心；考核方式可以做到随时注册、随时考试，信息支撑平台做到综合一体化；不同类型的学习成果之间可以建立存储及转兑换机制，建立人才培养的“立交桥”等，这样就可以优化系统规则。

如此一来，系统的管理者就把发生的规避规则当成一个系统发展的新机会。当我们努力重构系统的规则，并且能够明白这些规则的变化是如何影响人们的行为时，我们才能真正理解规则的力量。所以，我们要在看到规避规则的情况下，发现问题所在，更好地设计规则，尽可能预见规则对各个子系统或者参与者的影响，调整系统机构，充分发挥系统自组织的力量，将各子系统和参与者重新引导到符合系统整体利益的方向上来。

五、过度竞争

在客观世界中，尽管由于不同系统所具有的性质和特征迥然各异，各系统中的子系统的性质及特征也千差万别，但在系统理论看来，任何系统或整体都是以其构成要素之间的竞争为基础的，甚至也可以将系统中一切状态的发生或变化都归结为冲突。系统要素或子系统之间的竞争会引起“涨”和“落”，就是说相对某些观测值的平均值而言会或多或少地存在着偏差，这样就使得一些子系统率先突破系统的既有稳定域，认识到其他可能的稳定域；当它们得到许多子系统的承认和响应时，就会出现大的涨落，特别是当它得到整个系统的响应时，涨落放大，系统发生质变，进入新的状态。[10]所以，在任何一个系统之中，竞争都是不可避免的事情，既可能是一件好事，也可能是一件坏事。好的方面，是通过竞争争夺一些符合人们预期目标的结果，将加速整个系统的进步；坏的方面，则因为竞争引发了对抗、暴力、噪音等结果，就很危险。

当然，系统内部以及系统与环境之间，并不只是仅仅存在竞争态势，还有合作。协同学理论创始人赫尔曼·哈肯(Hermann Haken)就指出：“很多个体，不管是原子、分子、细胞，还是动物和人，都会一方面通过竞争，另一方面通过合作，以这样的集体行为间接地决定自己的命运”。[11]一个系统的稳定，正是各子系统有意识地利用协同的结果。如果一个系统不能实现子系统或参与者之间默契配合，该系统是没有存在价值的，它必然是一个一盘散沙、充满内耗的系统。这样的系统不仅不能体现协同性并彰显整体的力量，还有可能削弱子系统或个体的力量，注定是要瓦解的。同时，现实世界是非线性的，也要以非线性思维来认知系统。系统的矛盾各方是相互联系、相互制约的，矛盾各方联系在一起形成了有机的矛盾体系，把矛盾一个个拆开也破坏了其系统性。系统的自组织性表现出了各子系统之间的非线性相互作用，正是如此才导致了竞争和协同，系统才有整体行为，才有系统的牵一发而动全身，矛盾才成为系统的发展源泉和动力。系统的整体同一性表现为协同，个体差异性表现出竞争，竞争和协同的相互对立、相互转化推动系统的演化发展。

从这个意义上讲，系统的发展其实并不反对竞争，但应该是良性竞争。如果是过度竞争，就另当别论了。所谓过度竞争，在经济学文献中又称“自杀式竞争”“毁灭性竞争”或“破坏性竞争”，有时候也称为“恶性竞争”，表现为组织之间频繁发生的价格战、资源战、广告战等。在竞争中为了取胜，一方攻击对手，对手则“以牙还牙，以眼还眼”，引起系统混乱。

如今，中国成人教育和远程教育市场都面临着这样的混乱局面。原本一枝独秀的电大系统，随着改革开放的进程加快、教育市场进入门槛的逐渐放低，外部竞争者鱼贯而入。与此同时，电大系统尚未来得及从旧有的模式中及时转型，其所实施的远程开放教育受到了各种竞争者的冲击，不仅市场份额逐渐缩小，原来强大的办学系统也受到了外部的冲击，系统内的成员单位行为发生偏移。再加上前面分析到的“政策阻力”“公地悲哀”等行为引发的现实问题，电大系统的内部竞争和外部竞争逐年加大，且有一发不可收拾的态势。例如，在招生问题上，电大系统和其他远程教育、网络教育、成人教育机构之间，有明争、有暗战，乱象丛生。为了争夺生源，从事学历继续教育的众多高校经常陷入恶性竞争，甚至不惜用各种不文明的手段互相倾轧。

事实上，对于中国电大系统而言，远程教育是其主业，是赖以生存发展的基础，而对于其他网络教育而言，大多数是普通高校的副业。为稳定市场，争取生源，中国电大系统对此类竞争也不敢轻易触动价格机制，而且也几乎没有自主定价的能力。即便如此，市场上现存的各类竞争的高校之间还相互打价格战。较低的价格使得学习者的“消费者剩余”保持在较高水平，但教育的价值却无法有效体现。学习者的学费支出和获取的教育服务之间不匹配，造成了学习者自身对接受此类教育的不重视，人为贬低了远程教育的价值。最终的结果，不仅仅是两败俱伤，而且将是整个远程教育市场的灾难。

如何应对这种恶性竞争升级的问题？不得不说，这个问题很难，因为这件事不可能优雅地通过谈判来解决，毕竟已经陷入了囚徒困境的尴尬境地。除非有来自系统外部的强大推动力，给予猛力一击，重组整个远程教育生态系统。目前看来，来自政府层面的政策是最为有效的一种方式。一方面，在整个教育生态系统中，建立统一的学习成果认证制度和教育质量评估制度，加强办学行为的规范管理，防止电大系统和其他网络教育系统的恶性竞争。另一方面，在电大系统内建立质量标准体系，启动进入退出机制，政府逐步退出办学领域，转而“政府管、学校办、社会评”，让省级电大或地方开放大学具有更直接的办学决策权，消除二元交叉和二元割裂的局面。这样，可以在系统内外引入一些调节回路，对竞争进行一些限制。

六、转嫁负担

我们经营着电大系统，就像是耕种着一块土地。如果该块土地变得比较贫瘠，可以采取有机的办法改变土壤的质量以增加农作物的产量，但是需要很长的时间，也可以通过大量施肥的方式，使农作物长得更壮，当年就会见到很不错的收益。如何取舍？很多人会选择那些简便快捷、可以迅速见效的干预措施。现实中，也有一些组织长期接受政府的补贴，已经形成了习惯，最后这些负担就自然转嫁到政府身上了。这里说的补贴，可能是个广义的概念，包括税收的补贴、资金的补贴、政策支持的补贴等。事实上，在解决系统存在问题的过程中，转嫁负担的思路是可以“上瘾”的。

为了防止某一个系统陷入“上瘾”的状态，就需要以适当的方式进行干预，目的在于增强系统自身应对负担的能力。因为帮助系统改进自身，可能比接管并运作系统成本更低，阻力也更小，相对更容易。当然，这需要我们对系统提出一些针对性的问题，比如为什么自然的纠正机制不起作用？如何移除影响系统改革成功的各种障碍？怎样才能让推动系统运作成功的各种机制更为有效？

总之，在某种程度上，从一开始就靠政策体制建立起来的这个庞大的教育系统，随着市场化进程的加快，并没有完全跟上经济社会发展的节奏。当某些系统性问题发生时，如果采取的解决方案只是缓解了问题的症状而无助于解决潜在的根本问题，甚至是掩盖了真正的问题时，人们习惯于选择干预措施，但这样的行为，并没有真正解决问题，而是将麻烦隐藏起来。不论是对电大系统的上层机构，还是基层机构，都存在这样的问题。前者将问题抛给了国家，后者将问题抛给了上一级电大机构。这样的结果，对于系统而言，就是削弱或侵蚀了其自我调适能力，反而会引发一个增强的回路，因为系统的自我调适能力越差，就会越多地依赖外部干预。而且，打破上瘾的结构，根除转嫁负担是很痛苦的。很多时候，如果没有逐步解除上瘾的办法，就要采取“休克疗法”，快速戒除坏的习惯，并承受相应的痛苦。[12]

对于电大系统来说，我们可以真切地看到，在办学过程中遭遇的每一次危机和再生，都源于政策的干预。但是，对待系统的转嫁负担行为，一定要有清晰的认知，将关注点从短期的政策支持转移到长期的结构性重建上来。一般而言，破除转嫁负担的这种上瘾模式，更为理想的状况是提前预防以防止跌入危机的陷阱，但情况并不总是那么简单。试问，现在由广播电视大学转型建设开放大学，是否是一副快速见效又没有副作用的良药呢？是否可以成为真正解决问题的根本措施呢？我们现在还不得而知，且让我们拭目以待。但毕竟这是一个非常有意义的国家教育发展战略，希望在此次“转嫁负担”的基础上，可以找到一个健康可持续的发展道路，一个真正的现代大学发展之路。

当然，我们如果能够看到系统存在的问题，识别出可能的陷阱，那么我们就可以找到相应的对策，也就有可能找到重振或者重生系统的机会。对此，我们既不能一味地容忍系统的不利变化，更不能对存在问题仅仅通过指责或简单的责任归属以期得到解决。采取指责、惩罚、简单粗暴的政策调整等措施来应对系统埋下的陷阱，不仅难以修正系统存在的真正问题，反而可能诱发建立一个新的巨大的陷阱。

当前，党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，反映了国家对经济社会发展规律认识的深化，也为我国电大系统的转型发展提出了明确的要求，要着力破解发展难题、理清发展思路、拓展发展优势、共享发展成果，实现和谐共赢。特别是在“互联网+”的时代，要创新办学模式和管理体制、运行机制，舍弃对所谓的“命运共同体”的盲目追求，真正形成“利益共同体”，打造新型的战略合作伙伴关系。为此，我们应该提高对广播电视大学这样一个复杂系统的理解、尊重和利用能力，从本文所论述的六个方面找到解决问题的切入点，从加强供给侧结构性改革入手，创新驱动发展思路、强化系统协调互动、加大开放融合力度、推动多元共建共享，逐渐破除电大系统所存在的潜在危机，促进整体转型升级的顺利实现，从而让这个曾经辉煌的巨型远程教育大学系统形成独特的办学特色、重塑品牌形象。

参考文献：

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责任编辑冯丽樱

On the Underlying Causes of Potential Crisis of Radio & TV University System Based on the Theoretical Reflection of Open University Construction

NAN Xu-guang/ChongqingRadio&TVUniversity

Abstract:After nearly 37 years' development, China's radio and television university system is facing with transformation and upgrading to Open University, which is a historical task as well as a development opportunity. Meanwhile, the system is confronted with a series of internal and external impacts which are spreading. It is the key problem to be solved in the process of transformation and development. Based on the views of the systems science and institutional economics, some profound causes of the potential crisis in radio and television university system are analyzed, such as the policies resistance, goals drifting, common-land sadness, circumvention regulation, excessive competition, and shifting burdens. Through the theoretical and practical analysis, based on the understanding, respect and operation ability of radio and television university system in China, the paper explores the way of educational system construction of Open University.

Key words:Radio & TV University system; potential crisis; Open University Construction; the underlying causes;theoretical reflection

收稿日期：2016-02-19

DOI:10.13425/j.cnki.jjou.2016.02.005

作者简介：南旭光，重庆广播电视大学发展规划处教授，管理学博士，工商管理博士后，主要从事管理科学与工程、高等教育管理研究(nanxg@163.com)

基金项目：重庆市教育科学“十二五”规划2015年度职业教育教学改革专项重点课题“‘互联网+’高职教育立体协同人才培养模式研究”(2015-ZJ-007)；重庆广播电视大学改革项目“学校‘十三五’事业发展规划编制研究”(GG2015-01)