国家治理新境界对我国全面依法治国的挑战及其应对

尹晓敏

(浙江树人大学 基础部,浙江 杭州 310015)



国家治理新境界对我国全面依法治国的挑战及其应对

尹晓敏

(浙江树人大学 基础部,浙江 杭州 310015)

摘要:全面依法治国是开启国家现代化治理新境界的金钥匙。法治对治理的决定性功能包括生成法治秩序、确立愿景目标和提供根本保障。当前,我国全面推进依法治国面临的现实挑战主要有:国家立法不尽完善、行政执法水平不高、司法亟待去行政化以及民众法律信仰缺失。因此，完善法律体系、建设法治政府、深化司法改革和重建法律信仰是加速推进全面法治的战略举措。

关键词:全面依法治国;国家治理现代化;法治政府

“国家治理体系和治理能力现代化”这一党的十八届三中全会提出的宏大命题,是我党继上世纪中叶确立四个现代化的奋斗目标之后确定的“第五个现代化”,是我党以与时俱进的理论品格对马克思主义国家学说实现的创新式发展,并藉此诠释出一种全新的执政理念和治国方略。治理现代化作为国家发展的总体战略目标,是治国理政的崭新境界和理想之境,而全面依法治国则是开启这一国家治理新境界的金钥匙。

一、全面依法治国与国家治理现代化

党的十八届四中全会以我国过去30多年的法治实践为基础,汲取相关理论研究和实践探索之精粹,提出了“全面依法治国”这一中国法治发展史上的最新话语,提升了法治的格局，拓展了法治的视域，增加了法治的蕴意,全力吹响了治国领航的总号角,为法治中国建设绘就了新的蓝图。以建设中国特色社会主义法治体系为目标全面推进依法治国,对于中国这样一个经历了几千年人治历史的国家来说,绝对是国家治理领域所发生的革命性变革,昭示着国家治理模式的深层次转型。

应当看到,国家治理现代化与全面依法治国两者之间存在着互为目的与手段的内在逻辑关系:现代化是目的、法治化是手段,善治是法治之旨归、法治是善治之路径。作为国家治理体系中最基本的方式和最富效能的手段,法治对治理的决定性功能可以概括为如下三个方面。

其一,生成作为现代国家治理本质特征的法治秩序。20世纪美国最负盛名的法学家罗斯科·庞德曾指出：“在今日,法律秩序已经成为一种最重要的、最有效的社会控制形式。其他所有的社会控制方式,都从属于法律方式,并在后者的审察之下运作。”①罗斯科·庞德:《法律与道德》,陈林林译,中国政法大学出版社2003年版,第37页。确实,现代社会各类主体之间的利益关系和矛盾冲突变得日趋复杂而多元,而法治通过以宪法为核心的,具有价值良善性、逻辑严密性、权利义务分配权威性的制度供给,为社会主体的行为选择提供理性化模式和规范性引领,并通过对国家公权的制度性管控以防其肆意扩张和任性僭越,在此基础上建构并生成作为国家治理现代化本质特征的、人类社会最为优良的公共秩序——法治秩序。

其二,确立现代国家治理的愿景目标。我国传统的国家统治体系具有浓厚的人治色彩和明显的国家权力主导性,统治成本高昂且效率低下。当前,我国国家治理现代化的愿景目标,便是要突破传统的国家统治模式,在全面依法治国的历史征程中,实现社会管理战略从以“集中整顿”“阶段整治”“专项行动”和“突击督查”等为表现的运动式管理,向以确定性、先在性和持续性为特征的常态化治理的范式转型,并渐次实现科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的美好愿景。

其三,给予国家治理现代化以根本保障。全面依法治国,秉持开启中国法治新时代的理念,通过完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系,理顺个人、社会、政府和市场等现代国家治理体系四大核心要素之间的内在逻辑关系,经由法治建设这一“成长和发育现代政治力量”的基本路径,打造具有优秀社会动员能力与资源整合能力的执政党,形塑务实高效、廉洁勤政的现代政府,培育统一开放、竞争有序的现代市场经济体系,建成充满生机活力、和谐有序的公民社会,展现现代化国家治理的宏大命题和丰富意蕴,并为不断彰显治理视域广阔、治理品质创新、治理制度成熟、治理结构稳定、治理方式规范、治理体系开放等国家治理体系和治理能力现代化的显著特征保驾护航。“法治化”有利于最大限度地凝聚共识,增强国家治理的合力,提升国家治理能力,实现国家治理现代化的各项目标。*莫纪宏:《国家治理现代化首先是国家治理法治化》,《学习时报》2014年10月13日,第A5版。特别值得注意的是,与欧美发达国家的政治发展逻辑不同,我国的国家治理现代化征程具有鲜明的“超大型崛起”“非均衡化发展”及“跨越式转型”等特殊性,更需通过全面依法治国为国家治理设定权威指引、明晰价值指向、强化治理效能、促发正向激励,以此充分释放法治对国家治理的多元化功能,确保以法治为框架、用法治作支撑、由法治来贯穿事关党和国家事业发展全局的一切重大战略部署,为稳步实现我国国家治理体系和治理能力现代化提供有力保障。

二、从时代坐标看我国全面推进依法治国的现实挑战

当前,在现代化进程中阔步迈进的中国正处于民族复兴的关键时期,历史的指针也在不停地走向时代坐标系上的一个重要时刻——2020年全面建成小康社会。在这实现民族历史性跨越的决定性阶段,我国各项改革日渐进入攻坚期和深水区,社会矛盾积聚,利益冲突频繁,稳定风险增大,亟须全方位、多层面、立体式地加强法治中国建设,并以现代化的法治体系作为基本依托，全面推进国家治理现代化。由于法治之要旨绝非在于符号意义,而是一种源于国家和社会生活的实践展开,因此，从实践维度审视与揭示我国全面依法治国的现实挑战,并以此为基础提出富有理性行为逻辑与现实关切意义的战略举措便是十分必要的。

(一)国家立法不尽完善

受我国“一元多层”立法体制*根据《立法法》的规定,我国采取一元多层立法体制,即除全国人大及其常委会有立法权之外,国务院各部门、地方政府也享有相应的立法权。和成文法立法传统的影响,同时又受制于立法部门的主观认识和立法技术等因素,我国法律制定的步伐一定程度上滞后于社会发展速度，并引发了一些消极影响:如因社会立法滞后而致我国在规范劳动关系、强化社会保障、增进社会福利和保护特殊群体等方面步子不大;因网络立法滞后而致我国在安全领域面临着诸多挑战;因生态建设和环境保护相关立法的滞后及碎片化而致水、空气、土壤等环境污染问题突出;因综合性旅游基本法的缺失而致旅游侵权事件频发和旅游消费者合法权益保护的不力;因缺失与“互联网+”新业态快速兴起相适配的专项立法而致相关产业法律风险的剧增。我国各法律部门之间的立法进程也存在着非均衡性,其中以增加社会福祉为指向的社会立法明显滞后于规范调整经济关系的经济类立法,社会主体的权益保障立法明显滞后于行政主体的行政管理类立法,还有民事立法滞后于刑事立法、法律法规的立改废与社会实践尚不同步也是较为明显的。此外,我国法律体系内部的和谐统一仍有待时日,法出多门与法规冲突的现象并不鲜见,国家立法部门化、部门立法利益化及部门利益合法化等问题仍未解决。另外还须指出,我国现行立法尚存在缺失精细化立法理念的问题,数量型立法、粗放型立法、总结型立法和封闭型立法在相当程度上折射出立法机关的“GDP化政绩观”，并导致国家现行部分立法质量不高,被指为“笨法”“死法”“恶法”的低水平立法还时有出现。

(二)行政执法水平不高

由于行政执法主体混乱(相当部分行政执法机构并非严格依法设置)和行政执法人员成分复杂(公务员、事业单位人员、编外聘用人员兼而有之),致使一些行政机关缺乏在法治框架内运行权力的意识,运用法治思维管理经济社会事务的观念不强,运用法律手段解决经济社会发展问题的水平不高,依法行政尚未真正成为行政考核的“硬指标”“硬实绩”和“硬约束”。行政执法中长期存在“重实体、轻程序”的问题,违反程序执法的现象比较突出,交叉执法、多头执法和执法尺度不统一等现象也普遍存在,长期以来为群众所诟病的“十顶大盖帽,难管大草帽”“九龙难治水”以及食品安全市场监管“多头症”而导致“人人都管事、事事无人管”等现象便是明证。此外,依法行政监督机制不健全即内部监督“互相礼让”、外部监督力度有限、网络监督难以日常化与全程化、行政监察与审计监督等专门监督内容失之于简、追责失之于宽、惩戒失之于软,行政侵权救济制度不完善即救济范围狭窄、救济手段可操作性不强、救济机制不合理等问题的存在亦不容忽视。

(三)司法亟待去行政化

相对于经济、社会领域的改革,我国司法体制改革较为滞后,司法行政化(司法背离本质属性、失却司法的外观与内涵而蜕变为行政权的下属性权力)这一重症顽疾备受诟病,主要表现为:国家宏观权力结构中司法权屈服于行政权的强势而依附于后者;法院系统内部上下法院关系的行政化,即通过“请示”与“考核”两大路径使本来只有审级不同却无级别之分的上下法院之间产生了行政化的“领导关系”而非业务上的“指导与监督关系”;司法主体的行政化即法院内部组织的科层化和法官职业的泛公务员化*法官职业的泛公务员化是指法官视自身为普通公务员,追求与一般公务员无异的晋升平台,破坏法官职业的专业性、封闭性和稳定性。;司法行为行政化即审与判相互分离,审者不判、判者不审,法庭审理在判决中的作用被虚化,并致司法过程由应然的“依法论证”蜕变为实然的“长官意志决断”;司法目标行政化即司法公正被忽视,法院审判效率、判决社会效果、“维稳判决”等成为司法之目标。在上述行政化司法的过程演绎中,客观公正作为司法的首位目标不可避免地“退居二线”,立案难、强制调解、能动司法、案结事了、涉法信访以及司法腐败等屡见不鲜，并直接导致我国司法公信力的严重不足和司法权威的沦落。

(四)民众法律信仰缺失

法学家伯尔曼曾言：“法律必须被信仰,否则它将形同虚设。”*哈罗德·J.伯尔曼:《法律与宗教》,梁治平译,中国政法大学出版社2003年版,第12页。法律信仰作为社会主体对法律规范及其价值追求的强烈认同和信服,是法治国家建设的终极动力。然而,受我国重德轻法的传统法律文化、君权至上的传统政治文化、大众化宗教信仰传统缺失对宗教与法律互补关系的割裂以及现实生活中并不鲜见的有法不依、执法不严、违法不究现象而致民众产生对法律价值的质疑和“有法无法一个样”的法律虚无主义观念等因素的制约与影响，我国公民普遍缺乏对法律的敬畏之心,缺失法治社会公民对法律所应有的亲近感、认同感与依归感。此外,法律工具主义作为一种在全局上制约我国法律价值和法治目标实现的理论,也有相当程度的社会影响力。“法律工具主义是一种关于法律本质和法律功能的法学世界观和法学认识论。它强调在社会系统中,法律只是实现一定社会目标的工具和手段。”*谢晖:《法律工具主义评析》,《中国法学》1994年第1期,第50页。法律工具主义盛行虚化了法律自身所蕴含的公平、自由和正义等价值,并直接引发对法律价值与法律行为的导向失误。

三、以国家治理新境界为旨归的全面依法治国的战略应对

当前,我国的国家治理和依法治国进程正处于实现关键一跃的历史节点上。那么,如何才能加速推进以治理现代化这一国家治理新境界为旨归的全面依法治国的建设呢？

(一)完善法律体系,提高立法质量

鉴于前述我国立法工作存在的问题,为提升立法效益,立法主体应力求厘清立法思路、明确立法导向、整合立法资源、突出立法重点、创新立法机制,坚持立改废释并举,将新法的制定与现行已有法规的清理、法律汇编、法典编纂、法律修改及法律废止等有机结合起来,使我国法律体系的自我完善与发展更趋制度化、规范化、常态化,也使中国特色社会主义法律体系形成后的法制建设更具科学性与权威性。此外,为解决我国相关立法滞后于社会经济发展的问题,立法部门应努力增强立法的预见性与前瞻性,由经验型立法转向超前型立法,敏锐把握立法需要,积极反馈立法诉求,动态调整立法规划。在立法项目的选择上,应注重将有限的立法资源用在刀刃上,不可避重就轻、拈易怕难,而应迎难而上、攻坚克难,“使立法真正成为分配社会利益、调整社会关系和处理社会矛盾的艺术,成为在‘矛盾的焦点上’划出的‘杠杠’”*易有禄:《从立法规划看法律修改——以全国人大常委会立法规划为考察对象》,《河南大学学报(社会科学版)》2014年第6期,第26页。。

除了完善法律体系之外,科学制定良法也是加速推进我国治理现代化在法治层面的核心要求,因为立法为民贵在法优,法治之法须是良法。那么,如何才能立良法、促法治呢？要立良法,应当实现人大主导立法,加强人大在制定立法规划与立法年度计划、拟订法律草案中的主导作用，以摆脱“行政主导立法”“部门绑架立法”之积弊;要立良法,应当注重立法民主性,建立基层立法联系点制度,通过深入调研论证、广泛征求意见、凝聚各方共识以寻求立法的“最大公约数”;要立良法,应当加强重点领域立法,实现立法和改革决策的有效衔接,通过充分释放立法效益以使重大改革于法有据;要立良法,应当从根本上革新立法理念,实现立法从数量型向质量型、从构建型向完善型、从管理型向权利保障型、从粗放型向精细型的多维度转变,全力打造与国家治理现代化相适应的“法律体系升级版”。

(二)建设法治政府,增强政府公信

据统计,我国80%的法律、所有的行政法规和90%的地方性法规都是由政府来执行的，这表明,在法律实施中政府的地位举足轻重、无可替代。为深入推进依法行政、加快建成法治政府、增强政府社会公信,需要强化各级政府的行政法治意识,健全行政决策机制,规范行政执法行为,加大行政问责力度。

具体而言,法治政府之建构应着重把握如下四条路径:一是推出权力清单,打造有限政府。通过设置行政权力清单,将政府的有限职权以清单方式确定下来并公之于众,接受来自行政系统内外各方的全面监督,强调政府所有行政行为必须于法有据、权力法定、法外无权,“行政权力进清单、清单之外无权力”,以此杜绝政府部门以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。二是推出负面清单,打造为民政府。人权是法治的立足点和落脚点,以限制公权来维护私权是法治的魅力之所在。*汪习根:《法治政府的基本法则及其中国实践》,《理论视野》2015年第1期,第19页。法治政府必定是为民政府,规制公权、保护私权、为民服务是法治政府的建设坐标。为充分地保护公民权利,政府制定并推出对公民来说“法无禁止即可为”的负面清单，便是理性之选和有效之举。三是推出公益清单,打造福利政府。为避免权力清单约束下政府因行政权力被严格管控而可能产生的消极不作为现象,如宁可少为不肯多为、宁可不为不肯有为,对行政限权实施消极“软抵抗”,应当为政府设定福利清单或公共利益清单,充分发挥政府在社会福利供给中的政策支持职能、财政保障职能和服务提供职能,力促政府在支持发展科教文卫、保护社会环境、调节社会分配、组织社会保障及促进社会服务等方面积极有为。四是推出责任清单,打造责任政府。责任清单的价值与功用在于确保政府种好“责任田”,当好“服务员”,明确政府不践履法定职责或履职不合法、不合理应当承担的不利后果。“法治政府意味着责任政府。有权必有责,用权受监督。只有建立严密规范的行政责任制、过错追究制,才能提高行政监察效能,增强政府公信力。”*郝会龙:《关于“深入推进依法行政,加快建设法治政府”的思考》,《奋斗》2014年第12期,第6页。

(三)深化司法改革,保障司法公正

要促进社会公平正义、推进法治中国建设,以司法去行政化为核心深化司法体制改革是重头戏。司法去行政化改革的关键是以“规范化司法”(以规范的严格实施为导向的司法)取代“行政化司法”。司法规范化意指从司法权的整体性架构、司法权的权威性保障、司法权的程序性规制等方面,确保司法主体“唯法是从”,严格依法办事、服从法律且只服从于法律,以此真正实现作为规范化司法唯一指向的司法公正,达至“为了正义,哪怕天崩地裂”这一古罗马的振聋发聩之音、发人深省之语所追求的至高境界。由于司法行政化是一个系统性的病症,多年来我国的司法体制改革表明,“碎片化”的去行政化改革很难奏效,解决方案的设计应特别注重整体性,亦即注重在宏大的整体架构内解决司法行政化问题。其中改革的关键性要点主要有四点:一是确保依法独立公正行使审判权、检察权;二是改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度;三是健全法官、检察官和人民警察职业保障制度,即从管理制度、保障体系等方面入手改革,建立起法官、检察官、人民警察专业职务序列和单独薪酬制度以留住人才;四是改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责。

(四)重建法律信仰,维护法律权威

法律信仰是建设法治中国的基石,能否使普通民众成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，与全面依法治国的顺利推进休戚相关。那么如何重建法律信仰,使民众对法律产生发乎于心的认同感和依归感呢？首先,应通过制度建设促使党员干部率先垂范带头学法、用法、信法,以此激发人们对法律的信任与尊重,使法律真正获得社会感召力;其次,强化法治文化产品的创作和推广,丰富法治文化活动的载体和形式,借助传统媒体与新兴媒体的多元传播路径，营造群众崇尚法律、信仰法律的社会氛围;再次,深入开展普法教育,建设完备的法律服务体系,健全司法救助制度,引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。

(责任编辑毛红霞)

The Challenge and Countermeasure of China’s ComprehensiveRule of Law Brought by the New State of National Governance

YIN Xiaomin

(BasicCoursesDepartmentofZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310015,China)

Abstract:Comprehensive rule of law is the golden key to open the new state of modernization of national governance. The decisive function of the rule of law towards governance includes generating the legal order, establishing vision target and providing fundamental guarantee. At present, the real challenges facing China’s comprehensive rule of law are: imperfect national legislation, lower level of administrative law enforcement, urgent needing of independent judiciary system, and people’s lack of belief in law. To improve the legal system, build a government ruled by law, deepen judiciary reform, and rebuild legal belief are the strategic moves to accelerate the comprehensive rule of law.

Key words:comprehensive rule of law; modernization of national governance; law-based government

收稿日期:2015-10-01

基金项目:浙江省社科规划“高校思想政治工作”专项研究预立项课题

作者简介:尹晓敏,女,浙江桐庐人,教授,硕士生导师,研究方向:教育法学、高等教育管理。

DOI:10.3969/j.issn.1671-2714.2016.01.017

思 政 与 法 律