加强地方税源征管的探索

汪巍+许志勇

近年来，随着我国社会经济的快速发展以及信息革命的日新月异，加之“营改增”的不断扩围，地方税源状况产生了深刻变化，地方税收与政府计划的矛盾进一步凸显，这些都给税源管理带来了前所未有的挑战。如何进一步加强税源管理，保障地税收入持续稳定增长，成为地税部门必须解决的一项重要课题。

一、地方税源管理模式的演变

以南昌市地税局为例，自1994年施行分税制以来，税源管理模式的进化经历了由浅入深、由单项到综合、由分散到集中、由自发到自觉的过程。大致上可以划分为三个阶段：第一阶段（1994年9月成立后至2003年），加速实现“两个转移”，着重实施了申报单项改革，在市本级和4县5区及2个国家级开发区分别设立办税服务厅，城区实行一级稽查。第二个阶段（2004年至2012年），以征管核心业务软件上线为标志，同时在夯实征管基础、实施税源专业化管理、信息管税、优化纳税服务等方面实施了探索和实践，建立了税收管理员制度、实行税收管理员划片管户、一户统管模式，在纳税申报、税务稽查、日常管理上实现了真正意义上的征、管、查三分离。第三个阶段（2013年至今），探索建立以风险管理为导向，以纳税评估为抓手的税源管理模式。

由于真正的风险监控体系尚在探索中，加之2013年起“营改增”工作的突然提速，为了防止地方税收收入的大起大落，在地税基层仍以税收管理员制度为核心开展各项税源管理工作（如图1所示：南昌地税现行税源征管模式）。

图1 南昌地税现行税源征管模式

二、当前地方税源管理存在的问题

（一）依法治税水平不高。

现行税收管理员“划片管户”的管理方式导致各自掌握的税收执法自由裁量权较大，致使实际工作中税收执法标准、同一行业、同一事项税负等很难做到完全公平。加之缺乏有效的监督制约制衡机制，因此越权、滥用权力与随意处置的现象也时有存在，少数领导干部干预执法、以权代法现象也时有发生，给依法治税、依法行政带来冲击。

（二）征收管理力度薄弱。

在当前的税源征管模式下，税源管理普遍存在着管理深度不够、手段乏力等问题，导致征、管、查脱节，征管质效不高，突出表现在：一是管理不够深入。只注重绩效考核指标，而对纳税人申报的真实性、准确性疏于审核，导致企业纳税申报的随意性很大。征管力量分配不够均衡，职责分工不够明确，产生了重管事、轻管户、户籍不明、底数不清、管理乏力等现象;税源管理存在只注重“管”不重视“理”现象，忽视了户籍和税基管理，只侧重于重点税源，忽视了未达起征点户、零散户和国、地税共管户的管理。这些现象和问题造成了近年来征管质量与收入快速增长相背离的趋势。二是管理手段乏力。一方面纳税评估的作用没有效发挥。纳税评估变成“为完成任务而开展评估”，每年通过纳税评估移送稽查的案源“微乎其微”，评估出的税款也“微不足道”。另一方面稽查职能有待强化。目前稽查部门的选案工作还不够科学，一般只根据举报和上级布置的行业范围来选择稽查对象，稽查面较窄，造成有限稽查资源的一定浪费。三是征、管、查脱节。在实际工作中，各部门之间忽视了相互之间的联系，造成征、管、查之间信息共享不通畅、职能脱节、各自为政。

（三）信息化支撑不强。

虽然近年来地税系统的信息化建设取得了不小的进步，但是客观地评价，当前信息化对税源管理的支撑作用没有得到有效发挥，突出表现在：一是业务与技术融合不够。技术部门和业务部门联系不紧密，软件开发不能充分反映业务需求。目前使用的核心征管业务软件多年未实质性升级，软件开发没有统一规范的技术标准，多系统并存，每套系统之间数据不能共享。二是人机结合程度较低。征管信息系统的信息数据没有得到充分利用，部分征管业务软件沦为“开票机”。三是复合型人才稀缺。既懂业务又懂技术的干部十分缺乏，往往是懂技术的不懂业务，懂业务的不懂技术，与信息管税快速发展的步伐不相称。

（四）人力资源配置不科学。

随着经济社会的迅猛发展，传统征管的人海战术、以票管税等管理方式已不能适应形势的需要，突出表现在：一是税收管理员无法集中精力于税源管理。传统的“划片管户”的管理方式导致所有与纳税人有联系的工作均由税收管理员落实。税收管理员的主要精力是忙于繁重的日常事务，疲于应付，强化税源管理，实现税源管理的科学化、精细化“心有余，力不足”。二是重点税源管理力量不足。经济快速发展带来纳税户急剧增长，与税务人员数量增长近乎零的状况形成鲜明反差，基层税务机关“人少户多”的矛盾日益突出;原有税收管理的“无差别化”，导致重点不突出，针对性不强，造成“大的管不好，小的管不了”的局面。例如，截至2014年年末，南昌市纳税人共计12.95万户，其中个体户4.44万户，企业事业等8.51万户;个体户户数占总户数34.3%（见表1：2014年南昌地税实现税收收入户数状况表）。12.95万户中，除去非正常户、无需申报户、未申报户后，实现收入户数为52 442户，地税收入主要来源于极少数重点税源户，但主要征管力量并非安排在重点税源户上。而且，税源管理工作长期以来被认为仅仅是征管一线的事情，各业务处、科（股）室对税源管理工作参与不够，了解不多，而且系统内业务各单位之间由于人员、职责相互独立，各自为政，导致税源管理工作缺乏协调性，许多可以集中的力量被分散，可以整合的资源被浪费。

三是征管一线力量薄弱。从全市情况看，在征管一线普遍存在着“一多一少”和“一高一低”的现象。“一多一少”即纳税户多和税收管理员少。2004年，南昌市地税收入和纳税总户数分别为31.42亿元和4.4万户，而2014年，南昌市地税收入和纳税总户数分别为276.3亿元和12.95万户，分别增长779%和194%。在此期间，该市地税总人数仅从1 150人增加至1 270人，税收管理员仅从450人增加至486人，增长比例远低于税源增长速度（见表2：南昌地税2004与2014年度税收收入、纳税户数、地税总人数对比图）。据统计，税收管理员人均管户266户，有的地方甚至达到1 000户以上。“户多人少”状况进一步加剧。“一高一低”即税收管理要求高和税收管理员综合素质偏低。从整体看，当前南昌市地税干部年龄偏大，平均年龄达44岁;全市地税取得“三师”的人数只有71人（占比仅有5.6%），缺乏税收分析、纳税评估、反避税等高层次专业化人才，尤其缺乏对税收的系统分析、预测、税源监控和专业化管理的能力。

表2 南昌地税2004与2012年度税收收入、纳税户数、地税总人数对比图

南昌市地税干部中“三师”人数统计表

三、当前地方税源管理存在问题的原因分析

（一）税源管理观念落后。重收入、轻税源的思想在部分税务人员头脑中根深蒂固，对税源管理的必要性和重要性认识不足，习惯于传统的管理方式，较为注重登记率、申报率、入库率等浅层管理指标，单纯地满足于完成税收任务，对纳税人申报的准确率、生产经营情况等相关数据指标关注不够，关联分析、对比分析不够。这种思想误区造成对纳税人的生产经营情况发生重大变化而无法采取相应的针对性措施，导致税源管理弱化，漏征漏管、税源不清，组织收入工作也难以正常有序地进行。

（二）信息化应用水平不高。虽然地税部门在信息管税方面做了大量探索，开发运行了许多征管软件，但是这些征管软件普遍只重视纳税人的申报表、税务登记、税款入库和发票数据等信息的收集，忽视了对纳税人的财务报表、经营情况、银行存款以及会计核算等信息的采集，很多纳税申报表以外的指标，只能通过手工采集，更不用说利用计算机进行税源的预测、预警和分析。

（三）税源管理力量不足。一是税源管理人员数量和管户数量不对称。随着纳税户数量的急剧增长，现有的税源管理人员力量明显不足，人少户多的矛盾十分突出，要实现税源的精细化管理难度很大。二是税源管理人员的综合素质不高，尤其缺乏税收分析、纳税评估、反避税等高层次专业化人才，获得注册会计师、注册税务师、律师资质的人员屈指可数，严重影响了税源管理的质量。三是税源管理人员的主观能动性较低。目前在征管一线的税收管理员年龄普遍偏大，而且税收管理员岗位的流动性低，有些人甚至几十年都一直呆在税收管理员的岗位上，针对税收管理员的考核和轮岗规定没有落到实处，导致工作主动性和积极性的缺失。

（四）社会综合治税体系尚未建立。一是社会综合治税的群众氛围不浓，纳税人的税法遵从度不高，依法诚信纳税的意识淡薄，缺乏索取发票、揭发涉税违法行为的主动性和自觉性。二是大部分非财税职能部门不重视协税护税工作，认为税收工作只是税务部门的事情，缺乏协税护税的主动性，消极应付甚至暗地阻挠与税务部门的配合。三是涉税信息共享平台进展缓慢。目前，税务机关主要与工商、国税两部门建立了信息比对机制，与国土、房管、银行等单位的信息传递和共享还没有实现，使税务机关无法全面、真实、及时地获取纳税人的涉税信息，税企之间信息不对称的问题依然存在。

四、进一步加强地方税源管理的对策

（一）落实“征、管、评、查四位一体”联动机制，完善税源监控体系。

1.加强税源基础管理。一是建立与健全纳税人户籍管理制度。二是积极督促和引导纳税人建账立制，从纳税人账簿中提取信息，掌握纳税人的经营变化状况。三是完善纳税人基础档案信息，至少应包括申报资料、基本情况、检查反馈情况、“不良记录”等内容，并随着纳税人的情况变动而变动，有条件的地方可推行税源户籍管理的“电子地图”。四是建立定期的税务登记验换证制度，加大对辖区管户的巡管巡查，使税户信息更趋真实。五是加强税控器具的推广，强化税源控管力度。

2.完善纳税评估制度。一是按规模分层级评估。由省级地税机关负责对全省重点税源纳税人企业、外资企业、跨区企业和上市公司的纳税评估;市级地税机关负责对部分重点税源企业和重点税源行业纳税人实施评估;县级局负责对部分中小税源纳税人实施评估。有条件的地方可以成立专门的纳税评估机构来负责评估工作。二是创新评估方式方法。开展团队式评估，通过探索主辅评竞争机制等方式，确定主评人员和辅评人员。运用行业评估模型等先进技术手段进行风险识别和排序，确定纳税评估对象和疑点。三是注重结果应用。收集丰富评估指引建议，完善行业风险模型的各项指标、参数、预警值，科学评估风险识别的准确性和应对措施的有效性，及时发现政策制度不明确和管理方法不科学等问题。

3.强化税收风险管控能力建设。要建立科学的税收风险识别、排序、应对、反馈机制，完善“税收分析-查找风险-任务推送-风控落实-结果反馈-加强管理”的工作流程，构建以省级局为中心、市级局为辅的中高级别风险推送和风险应对机制以及市级局为主、县级局为辅的中低级风险推送和风险应对框架。

4.增强税务稽查的威慑力。一是突出稽查工作重点。税务稽查部门要着重做好税收风险分析监控部门推送的高风险纳税人，以及纳税评估部门移交涉嫌逃骗税案件的查处工作，及时反馈查处结果，并注意发现涉税违法行为的规律和特点，查找税收征管薄弱环节，提出管理建议，积极发挥以查促管的作用。二是深化稽查管理方式改革。科学划分各层级的检查职责，实施分类分级稽查。调整省、市、县三级稽查机构职能，上收稽查层级，打破行政区域限制，逐步推行省、市一级稽查模式，适当提高省、市稽查人员比例，有效配置稽查资源。

（二）积极探索税源专业化管理新模式。

分类分级管理是税源专业化管理的基础，不仅是简单的按照税源规模来分类，更要从税务机关的管理职责和管理层级分类，实现真正意义上的专业化管理。

一是按管理对象分类。根据纳税人的规模，分为重点税源、一般税源和零散税源，在机构设置和人员配置上给予相应配套，着力做到“四管”（重点企业专人专管，实行跟踪服务;一般企业集中统管，突出纳税评估;个体税源巡查巡管，推行参数定税;流动税源委托代管，实行源头控制），实现“重点税源管严，一般税源管好，零散税源管到”。

二是按管理职责分类。从地税机关本身的职责出发将税源管理职责重新划分和归类为事务性、监控性、查处性三类。事务性工作是指日常管理与服务，包括户籍管理、受理申报、税款征收、行政审批、发票管理、任务执行等;监控性工作是指基于风险管理的税源分析与税源监控;查处性工作是指纳税评估与税务稽查。

三是按管理层级分类。根据税收征管程序和风险管理流程，合理界定省、市、县三级地税机关的税源管理职责，适时推行机关实体化。在税源专业化管理的层级分类中要形成以省局、市局为主导作用的格局，直接承担税源管理流程中的某一个环节，层层把控风险。

（三）充分发挥社会化管理的优势。

在当前经济迅速发展、税务人员人力相对不足的情况下，推行社会综合治税是加强税源管理的重要手段。具体来说要做好以下几点：一是优化纳税服务，提高纳税人的税法遵从度。二是构建协税护税网络，形成全社会护税协税的格局。依靠各级政府部门，取得各有关部门的支持，建立涵盖各部门的协税护税网络，做到多方协作，建立统一的涉税信息共享平台。三是建立纳税信用体系，使税收的社会化管理获得有效的监督手段。

（作者单位：南昌市地方税务局）