农村土地产权制度变革下的金融创新

【摘 要】抵押担保难一直是长期以来困扰农村融资的主要因素。随着农村产权制度改革进程的推进，农村土地的财产价值属性被逐步释放，农村金融也趋于活跃，各类以农村产权为抵押物的金融创新推动了农村信贷融资边界的扩展，有效缓解了农村融资瓶颈。本文以淄博市试点发放首批农村土地承包经营权抵押贷款为例，对金融创新促进农村土地流转、实现对农村土地财产价值属性的挖掘进行分析论证，并对相关立法修订、配套金融改革以及土地流转市场机制的完善等问题进行了探讨。

【关键词】土地流转；抵押；贷款；产权

一、引言

农村土地承包经营权抵押贷款，是指农业土地经营者以所承包农地的经营权的抵押作为获取信用的担保向金融机构融资的资金融通形式，是为充分发挥土地的资产功能以破解农村土地规模经营融资难题而采取的一种农地金融创新形式。农村土地承包经营权抵押可以解决农村信贷一直解决不了的抵押品问题，使得农民建立起守信意识，金融机构的贷款风险得以降低，这对于贷款人是一种约束，对于担保人是一份保障。

二、农村土地流转问题研究文献

1.关于土地流转动因的研究

宏观经济政策环境为土地流转创造了条件，也对土地流转提出了必然的要求。工业化城镇化进程及农业劳动力转移，农业比较效益下降及农产品供求关系发生显著变化，非农产业发展和农业结构调整，在更大范围内为土地使用权流转的推进提供了前提（张红宇，2002）。

（1）农业外部环境变化的因素推动。首先农业人口和劳动力的数量变动对土地使用权流转提出相应变化的要求。人口和劳动力的变化将不可避免地引起农户内部人地分配比例关系变化，土地分配也应随人口变动、劳动力数量变化和生产能力水平的高低而经常进行相应地调整，则土地流转必然发生。第二农村土地使用权流转，可使那些不能或没有意愿经营土地的农民，自由流出土地使用权；种地意愿强烈又具备农业生产经营能力的的农户可以自主流入土地，在总量上保持土地和劳动力等生产要素的优化组合。第三是农业的规模经营在客观上要求通过土地流转实现土地的相对集中。目前，农村土地资源现状是地块过于零散，使现代农业生产要素的运用困难加大。因此推进土地流转，为大型农机具的使用创造条件，从而获得土地规模效益（冷崇总，1999）。“工业化和城镇化加速推进带来的不断增长的用地需求，特别是许多地方超越现实基础掀起的城市化浪潮所引发的日趋严重的土地供求失衡矛盾，也在客观上强烈地表现出深化农村土地制度改革的内在需求。”（郭晓鸣，2011）

（2）农业比较利益变化的因素推动。农业持续低迷，土地搭荒严重以及潜在利润和农业投资机会为个体大户、工商企业和外商提供了投资农业的空间，公司式的农业经营方兴未艾。（张红宇， 2002）。首先农民在收益最大化的目标下，在非农产业的边际收益预期大于务农的边际收益预期时，会选择流出土地；反之，则会选择流入土地。在现实生活中，表现为有的农民从事非农产业，有稳定的收入，而另一些农民则希望在市场需求下，扩大土地经营规模，调整产业结构，发展髙效经济作物，在一定程度上促进了土地流转。其次是政府流转土地的意愿比较强烈，促进了土地流转。

2.关于土地流转存在问题的研究

（1）农村土地产权制度不完善。集体土地产权关系混乱，导致各利益相关方的流转行为不规范，利益分配格局也不尽合理，土地制度的激励和约束作用“失灵”。可见，产权关系的模糊不清直接阻碍农村集体土地的合理流动，不利于资源的优化配置（周先智，2000）。农村集体主体产权不清与产权残缺，使农民的流转主体地位失去保障，也为一些基层组织集体寻租行为提供了空间（陈卫平、郭定文，2006）。

（2）行政干预过度，侵害农民利益。对土地非农化产生的巨大利益的追逐也加剧了腐败泛滥，加重了对极为稀缺的土地资源的滥占滥用现象（郭晓鸣，2011）。一些基层政府利用行政权力，随意解除农户的土地承包权力，搞强制流转，严重侵害农民自主权；土地的资产功能使基层政府或是把土地流转作为增加基层干部收入和福利的重要手段，或为决策者“政绩”突出的形象工程，而不惜损害农民利益；同时，基层政府普遍存在只顾当前利益，不顾土地对农民的风险保障功能，对未來市场的风险和不确定性也不加考虑，集中土地，搞规模经营，引发很多后遗问题。特别是个别地方引入大量工商企业进入农地经营，大面积、长时间的租赁农地进行规模经营或非农项目开发，使农民失去生存和发展的保障前提，侵犯和损害农民利益，引起农民强烈不满，并造成了农村社会动荡的巨大隐患（张红宇，2002）。

（3）土地流转市场不健全。一是土地流转不规范。绝大部分的土地流轉双方没有签订合同契约，即使签订合同的土地流转，多数也没有统一的格式，或者合同要求不够详尽，有的合同没有承包农户签字，有的合同与政策法规要求相违背等（张照新，2002；张爱云，2003）。二是中介服务组织严重缺乏，土地流转服务工作跟不上。土地价格被扭曲，价值无法实现。缺少土地评估机构、土地法律咨询机构、农地融资、保险等服务性机构（陈卫平、郭定文，2006）。三是土地监管乏力，流转的土地改变了用途（牛先锋，2001；陈锡文、韩俊，2002；刘守英，2001）。流入土地的工商企业等非农主体在利益驱动下对土地“非农化”、“非粮化”使用已成愈演愈烈的趋势。四是农业风险防范机制仍不健全。

（4）土地制度改革面临的法律困境。现行《农村土地承包法》中与促进土地流转相关的法规限制性太强，缺少自愿性的谈判协调机制和利益激励机制，限制了集体经济组织和农民对其土地产权的灵活有效运用，从而压缩了在农业生产经营活动中改善土地资源配置、提高个人和社会福利的空间。过分忽视农民作为土地产权主体所应有的权利，导致农民在土地利益分割中出于极其不利的地位，从而使农民和集体经济组织失去进一步改进土地利用效率的机会（郭晓鸣，2011）。

3.关于土地流转制约因素的研究

（1）受土地制度本身的制约。一是，农民的土地承包经营权权能中缺乏土地租赁权、抵押权和清晰明确的土地收益权，是一种不完整的产权（林浩滨、何亦名，2003）。二是，农村土地立法滞后。有关专门规范农村土地财产关系的法律法规目前尚未确立，使某些村土地流转事实不能得到法律确认或无法律根据。使土地流转中的流转主体的权利义务、流入主的资格限定，和是否再转让权利等方面没有法律依据（张爱云，2003）。三是，土地流转的中介服务组织欠缺，生产要素市场的配套建设不完善，使农村土地流转市场尚处于萌芽状态。目前，我国农村土地使用权的流转大多数属于自发行为，没有规则可循，也无价格参考，导致农村土地流转的价格确定和具体操作程序极不规范，农民往往是土地收益的受损方，从而降低其流转意愿。四是，土地承包经营权变动登记制度尚未建立，导致承包权的稳定性和土地交揚的安全没有保障。五是，户籍制度改革严重滞后，农民集体成员身份的封闭性、多变性，也在一定程度上阻碍土地使用权的流转的顺利进行（周先智，2000）。

（2）受相关政策环境因素的制约。一是，农村社会保障机制缺位，农地的保障功能及其弱化的长期性和渐进性（马晓河、崔红志，2002；解安，2002；义旭东，2003）。二是，市场中介组织匮乏，使得土地流转机制不完善（马晓河、崔红志，2002）。三是，农村金融信贷管理体制与农村土地流转后的资金需求不配套，农村金融体系无法满足土地流转发展的需要（杨雄芽、谢赞、鄢剑阵，2002；曹鸣风，2001）。

（3）成本与收益水平制约土地流转。一是，农户自发流转土地，面临着较大的土地流入对象的搜寻成本，而私下交易又将面临较大的谈判成本及履约成本（浙江大学农业现代化与农村发展研究中心、浙江省农业厅联合调查组，2001）。二是，农业比较利益低，近几年农产品价格持续走低，使农民的农业收益预期普遍不高，降低了农户流入土地的可能性（林浩滨、何亦名，2003）。三是，土地流转中农民利益受到侵害的实例时有发生，从而影响农民对土地流转的经济预期。四是，由于农村土地的高度零散，严重制约土地流转（郭荣朝、宋双华，2002；王瑞雪、陈银蓉，2003）。当然，非农产业发展水平及其就业结构的限制，降低农村剩余劳动力转移速度，也使土地流转受到制约。

三、农村土地承包经营权抵押贷款的淄博实践

1.土地经营权抵押贷款试点背景

据调查，目前淄博市农民专业合作社、农业龙头企业、农业专业公司、家庭农场、专业大户近3000家，土地流转面积达46.22万亩，但新型农业经营主体由于缺少合格的抵押品，传统金融产品无法有效满足其资金需求。为全面贯彻落实党中央有关规定，深化农村产权制度改革，淄博市全面推进农村产权制度改革试点，制定出台了《关于推进农村产权制度改革试点工作的意见》《确股确权不确地工作的指导意见》，同时推出农村土地承包经营权流转、价值评估和抵押贷款3个管理办法，全市2819个村已基本完成承包土地确权确地工作，183个村实行承包土地确权确股不确地，已完成56个，在8个试点镇建立了农村土地承包经营权流转交易和抵押融资平台。淄川区是农村产权交易平台建设试点区县之一，已办理农村土地承包经营权证11.01万份，确权颁证后农民用土地承包经营权抵押融资的需求日益旺盛，为土地经营权抵押贷款的开办提供了良好的制度基础。

2.试点主要做法

（1）调研融资需求，推动制度创新。人民银行淄博市中心支行先后多次深入淄川、博山、沂源等区县农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体座谈。联合农行、农信、邮储等涉农金融机构，对淄川试点乡镇27个行政村、8029户农民、16000余亩农村土地流转确权后的融资需求开展调研，及时摸清金融支农制约因素。积极推动农村金融制度创新，制定出台《关于深入推进农村金融创新工作的意见》，要求金融机构要以支持现代农业发展为核心，以创新金融产品和服务方式为重点，深入探索新形势下农村金融创新的有效途径。联合金融办、农业局召开全市金融机构农村土地承包经营权抵押融资业务座谈会，制定出台了农村土地承包经营权流转、价值评估和抵押贷款3个管理办法，三大制度创新推动了业务的发展。

（2）加强试点领导，完善平台建设。成立了由淄川试点区领导、區农业局、区人行、各涉农银行和各镇办等为成员的试点工作领导小组，各涉农银行也都成立了由个人金融、信贷管理、风险管理、财会运营为成员的试点工作小组，协调各部门、各专业条线的业务协作，加强业务办理流程、价值评估、风险管控为主要内容的业务培训。政府依托区、试点镇土地流转服务中心大厅，增设融资服务窗口，加挂“农村产权交易服务中心”牌子，不断加快农村土地承包经营权流转交易和抵押融资两个平台建设，提供土地流转信息发布、交易、合同签订、流转登记、经营权证书发放到土地经营权抵押登记、债款人诚信系统建立、经办银行信息维护、贷款额度设置等全程土地承包经营权信息化管理服务。

（3）积极营销客户，加强部门协作。针对涉农银行网点“面向三农”的服务定位，按照政府土地确权的推进情况，以农村网点为主进行选择性准入，组织开展客户普查工作，选取农户贷款管理规范和信用环境较好的区域，对区域内信用程度高、经营规模大的专业大户、家庭农场等有业务需求的高端客户实行名单制管理，以确保该项工作营销的针对性和风险把控。加强银行与政府部门特别是农村产权交易部门的业务协作，通过签署合作协议，明确抵押登记确权事项；加大政策支持，探讨建立贷款风险基金和价值评估专家库、引入保险担保机制等措施，为该项业务的健康开展提供良好的信用环境。

3.正确处理业务创新与防控风险的关系

在工作中主要把好4个风控关键点：一是遴选客户。银行积极参与农户土地流转、经营权估值、抵押登记的全过程，全面研究信贷政策、担保效力、操作流程、风险防范等要求，正确处理好业务创新与把控风险的关系，认真遴选客户，严控贷款风险首道关口。二是合理估值。对借款申请人提供的土地承包经营权事项进行认真审核，参与其价值评估的全过程，对评估专家资格、地块编码、土地等级、主栽作物、近3年每亩平均年产量、近3年主栽作物平均价格、土地平均价值或年租金、土地经营年限、土地面积、地上附着物等计算土地经营权总价值，并对有关数据的来源渠道进行确认核实。三是有效抵押。根据客户抵押登记申请表、抵押登记地块清单、抵押登记证明书及专家评估组的价值评估意见书，由农村土地承包经营权的抵押登记部门农村产权交易中心出具《农村土地（承包）经营权抵押登记证明》，在该证明确定的抵押物认定价值、抵押担保范围、抵押期间内办理贷款。四是双重保证。在信贷政策执行上，各涉农金融机构要求借款人在办理土地承包经营权抵押担保的同时，再另行提供一名富裕农户作为保证担保。在管理上按保证担保进行担保方式的统计归类。承包经营权抵押担保作为一种有效的担保方式对贷款的风险防范起到了一定的保障作用。

四、土地承包经营权抵押贷款的制度经济学分析

1.对农民而言，盘活了农民手中有限的资产，一定程度上满足了其融资需求。农民作为理性的“经济人”，在现有制度约束下，生产性、生活性的融资需求主要依托民间借贷、私人之间的借款和小额信用贷款，民间借贷、私人之间的借款的利率较高，增加了农民的融资成本，也就是增加了农民创业的风险，而小额信用贷款程序比较繁琐，贷款额度较低，贷款期限较短，不能很好地满足农民的融资需求。开展农村土地经营权抵押贷款，不但突破了农村土地不能作为抵押物的瓶颈制约，而且使农民认识到土地不仅是一种生产生存的资源，还可以作为一种生产要素参与融资，既可提高农户保护土地的意识，也可为在农村经济发展过程中解决资金不足问题提供有效的途径，从而缓解了农民融资难问题，降低了农户的借贷费用，也降低了农户的创业风险。

2.对地方政府而言，增加了政府的经济利益与社会利益，有助于实现城乡一体化目标和缓解“三农”问题。农村产权抵押贷款涉及多个政府部门，包括农水部门、国土资源部门、规划建设部门、法院、金融监管部门等机构，农地金融制度构建必然由地方政府推动，从地方的局部试验开始。同时，农村产权抵押贷款作为一项制度创新，实现了土地、金融等各生产要素的有效配置，促进了土地的合理流转和土地的适度规模经营，推动了农业产业化和农村金融业的发展，还有利于弥补信贷资金供需差距和推动区域经济发展，也有助于实现城乡一体化目标和缓解“三农”问题，对地方政府来说是多赢。

3.对金融机构而言，增加了经济利益，有助于实现农村金融创新。从新制度经济学角度看，农村产权抵押融资的制度安排，有利于金融机构降低信息费用、签约费用和监督费用等交易费用，从而扩大信贷投放。同时，从农村金融需求主体的需求特征来看，农户“贷款难”最大的问题就在于缺乏理想的抵押品，无法为金融机构提供充分和有效的资产保障，因而难以得到金融机构的贷款。农村产权抵押融资的产生，丰富了金融机构涉农贷款的产品品种，缓解了农户逆向选择和道德风险行为，拓展了金融机构的市场空间。同时，土地承包权长期稳定，有利于放贷金融机构维护合法权益。《土地承包法》第四条“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。第二十条“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年”。放贷金融机构可从土地承包权长期稳定的收益中获取贷款质量保障。

五、研究结论

当前的农村产权制度改革，允许土地流转，土地所带来的权益就可以发生转移，这使得其具有交换价值、具有可让予性，为最终变现标的物创造了条件。土地承包经营权作为抵押物，实质上是有保证的信用，其能起到信用增级或信用约束的作用，可以解决农村信贷一直解决不了的抵押品问题，使得农民建立起守信意识，实现了对农村土地财产价值属性的再挖掘，而金融机构承担的贷款风险得以降低。虽然目前《物权法》还没有给予土地承包经营权抵押贷款“合适的名分”，但是结合我国农村金融发展的实际情况，土地承包经营权有其合理性与发展空间。因此，以土地承包经营权抵押贷款为代表的农村产权抵押金融创新，有其发展的可行性、必然性以及有益性。其实施过程中相关法律法規以及土地制度的完善、健全农村土地经营权流转市场、建立科学的土地评估方法等难题，需要在实践探索中逐步化解。

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作者简介：

池晶（1963-），女，山东邹平人，现任职与中国人民银行淄博市中心支行。