我国食盐流通管理体制改革及经营主体培育



我国食盐流通管理体制改革及经营主体培育

郝玉柱1，张津策2，詹先豪3

（1.北京物资学院，北京市101149；2.天津市长芦盐业总公司，天津市300201；3.安徽省盐业总公司，安徽合肥230011）

摘要：食盐具有公益性和商品性双重属性。从目前所实行的食盐专营制度来看，应主要从社会效益和经济效益两方面对其评价，并正视专营体制所存在的问题。我国食盐流通管理体制改革的方向是推进产销联合组建集团，化解产销矛盾，提高产业集中度；改革的阶段性目标是建立寡头垄断食盐市场；最终目标是实现市场竞争力强、产业集中度高、监管体系完善、食盐供给安全。改革的主要内容是组建产销融合的食盐生产经营主体，由政府或相关部门出台食盐行业兼并重组的实施方案，采取行政手段和经济手段相结合的方式，在全国组建产销一体的大型盐业集团，可以先组建各省（市、自治区）的盐业集团公司，再组建跨省的区域盐业集团公司。

关键词：食盐专营；流通管理体制；生产经营主体；产销融合

食盐专营在我国有悠久的历史，最早始于春秋时的齐国，齐桓公时的管仲被认为是我国食盐专卖政策的创始人。以后各朝代主要基于税收和控制资源之目的，多采取食盐流通专营管理体制。新中国成立后，盐税在我国财政收入中的比重明显降低，1950年只占到5.49%，到2006年更是低至0.04%；[1]如果按照每吨25元的最高盐税征收额计算，2013年盐税收入还不到国家税收的0.02%。[2]但政府非常重视对食盐经营的管理，特别是进入20世纪90年代，国务院于1990年3月2日颁布了《中华人民共和国盐业管理条例》，确定了食用盐、国家储备盐由国家实行统一分配调拨，食盐的批发业务由各级盐业公司统一经营。1994 年10月，国务院颁布了《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，明确了为消除碘缺乏危害，采取长期供应加碘食盐为主的综合防治措施。为了迅速有效地实施这一方案，国务院1994年决定实行食盐专营政策。1996年5月国务院发布了《食盐专营办法》，明确将食盐生产和运销归入专营。三部行政法规的出台，明确了国家对食盐实行专营管理体制，但专营的目的不再是增加财政收入，而是为了保证（特别是边远地区）供应和价格稳定，确保食盐普遍加碘。2014年4月12日中华人民共和国国家发展和改革委员会（以下简称“发改委”）发布第10号令，决定废止《食盐专营许可证管理办法》，但《食盐专营办法》仍然有效，因此，废止《食盐专营许可证管理办法》对目前食盐专营体制没有实质性改变。

一、文献综述

随着我国市场经济体制的建立，特别是党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，食盐流通管理体制改革的呼声越来越高。改革的焦点集中在两个方面：从社会层面看主要是认为食盐专营造成了垄断，并由此产生了诸多弊端，要求进行食盐流通管理体制改革；食盐行业内部主要是部分食盐生产企业认为食盐出厂价格偏低，与经销企业之间利益分配不合理，要求解决产销之间的利益矛盾。从目前关于食盐管理体制改革的研究情况看，观点各不相同，但主要可以归纳为三种：一种观点认为，当前的食盐专营制度在市场经济条件下虽然暴露出许多弊端，但是基于我国的特殊国情和食盐加碘对全民健康的重要作用，目前取消专营还不具备条件，认为取消食盐专营起码应具备三个基本条件：成熟的经营主体，成熟的消费者群体，有效的市场管理。从这三方面看，我国近期取消食盐专营的条件尚不具备，专营能最大程度地保证人民群众的食盐安全，在保证碘盐供应和应对突发事件中发挥着重要作用。[3]只有把食盐作为特殊商品来进行国家专营，才能最大限度地保证人民群众的食用盐安全。[4]另一种观点与此截然相反，认为食盐加碘不等于食盐专营。食盐加碘是为了保障公共健康的一项重要举措，应当继续坚持，但有比垄断更为有效的选择，就是取消专营，以法律规定制盐企业加碘的义务，食盐以竞争方式向市场供给，通过政府的质检、卫生和工商部门以及消费者对碘盐供应进行直接监督。[5]尽管在食盐专营体制下，我国碘盐覆盖率达到了90%以上的较高水平，但从各国实践看，并不是只有专营体制才能使碘盐覆盖率达到这一水平。目前，世界上碘盐覆盖率达到90%以上的国家大约有30多个，如智利、巴西、阿根廷、墨西哥、加拿大、保加利亚、波兰、伊朗等，绝大多数采用的是立法或总统令强制加碘的方式，只有中国、土耳其和奥地利等少数几个国家采用食盐专营体制。[6]第三种观点介于前两种观点之间，既要坚持改革的市场化方向，又要循序渐进。一是认为在我国大部分地区可以取消食盐专营制度，放开盐业生产经营，至于贫困地区的碘盐流通营销，暂时还不具备市场化的客观条件，[7]在可以实行市场化的地区，盐业经营采取特许投标制度，规定参与投标企业所应具备的各种软件和硬件实力，且要面向全国的各种所有制形式的市场主体，凡符合竞标条件的制盐企业、盐业公司和其他业外厂商，皆可参与食盐经营特许权竞争，以保证竞标阶段的充分竞争；[8]二是主张效仿美国盐业流通模式，我国盐业应该朝着产销合一、寡头垄断的方向发展，提高盐业协会的作用，加强盐产品用途和品种的开发，强化企业内部管理，提升企业软实力。[9]

针对专家学者的观点，笔者于2014年3-12月与课题组其他成员一起赴安徽、江苏、青海、广东、云南等地的食盐生产企业和经销企业进行调研，并与一线的生产经营者进行座谈研讨，获得了大量一手资料，从中发现我国食盐流通体制改革不会一蹴而就，虽然继续专营与发挥“市场在资源配置中起决定性作用”相悖，但也不能简单地为“市场化”而市场化，需要充分考虑我国盐业发展的现实情况、食盐稳定供应、产业安全、改革成本等因素，借鉴发达国家食盐流通管理体制改革的经验，化解产销矛盾，推进产销联合组建集团，培育成熟的市场经营主体。

二、我国盐业基本情况及食盐流通管理体制

1.盐业基本情况

我国盐业总体上呈现产销分立、产能过剩、管理多元、集中度低的特点。2013年我国制盐产能9700万吨，产量8600万吨，产能、产量均居世界第一位。我国制盐企业298家，其中获得食盐定点资格的有98家，但各类制盐生产主体达2000多个，呈现散、小、弱、乱的局面。在食盐流通上，按照行政区域设立的各级盐业公司享有食盐的批发专营权。省、市、县三级形成的食盐批发主体2222家，绝大多数属于独立法人。从省级批发企业来看，有2/3的企业实行政企合一。①

全国盐的消费按用途划分为三个部分：一是两碱化工用盐，约占82%，实行市场化经营；二是食盐，约占11%，实行专营管理；三是小工业用盐及其他，约占7%。各地管理制度不统一，有些地区由各地盐业公司根据地方盐业法规统一组织供应，有些地区实行市场化运作。由于占盐业主体地位的工业盐已经市场化，只有食盐由政府管制，实行专营，所以本文所探讨的主要是食盐流通管理体制改革。

2.目前食盐流通管理体制

（1）专营组织体系

我国对食盐流通实行专营制度，但在管理体制上食盐专营与烟草专卖是不同的。在烟草专卖制度下，烟草行业自上而下建立了“行业集中统一和垂直领导”的管理体系，食盐行业没有建立起完全垂直管理的体系，而是实行行业归口管理。在中央层面，工业和信息化部消费品工业司拟订食盐的生产计划，承担盐业和国家储备盐行政管理工作。全国31个省（市、自治区）（不包括港澳台，下同）的盐业管理机构不直接归国家盐业主管部门垂直管理，其编制、人员及经费均归当地政府部门管理，仅在业务上接受国家盐业主管部门的指导，而且各地盐务管理局的归口单位也不一致，有的归发改委，有的归经贸委、商业、轻工、供销等部门。各地区（省、市、自治区）内，管理体系分为三种情况：一是垂直管理（如山西省）；二是省（市、自治区）盐业公司对所在地市、县公司部分垂直管理，部分分散管理（如北京市）；三是分散管理（如辽宁省）。

（2）政企关系

目前全国31个省级行政区域共有32个省级盐业公司，其中河北省实行产销管理分设（河北省盐务局与河北省盐业公司一套人马、两个牌子，负责河北省制盐行业的管理及行政执法；河北盐业专营有限公司负责本省食盐专营业务，并设有河北省供销社盐业管理办公室负责销区盐政执法），其余30个省级盐业、盐政管理职能政企分设的有8个，分别是北京、天津、云南、辽宁、青海、福建、山西、西藏；正在实行分离、尚未完全到位的省有3个，分别是黑龙江、吉林、江西；其余19个省均为政企合一，即盐业公司和盐务管理局是“一个机构、两个牌子”，多数实行内部部门分设、职责分开。在盐业执法方面，按照《中华人民共和国盐业管理条例》，盐业行政主管部门负责盐业执法工作，执法人员绝大多数是各级盐业公司职工。同时，食品药品监督管理部门、工商行政管理部门、质量监督检验检疫部门、卫生部门及公安部门等也在各自的职责范围内，承担着盐业管理职能。目前，各级盐业公司对碘盐的食盐计划完成率、碘盐覆盖率、合格碘盐使用率（即“三率”）负有直接责任。

（3）产供销管理

我国的食盐产供销体系由生产企业、批发专营企业和零售网点组成。按照现行食盐专营制度规定，碘盐只能由食盐定点生产企业生产，盐业公司负责本区域食盐计划的组织落实及销售供应（见表1）。

3.对当前食盐流通管理体制的评价

食盐与其他普通商品不同，具有公益性和商品性双重属性。从目前所实行的食盐专营制度来看，从社会效益和经济效益两方面更能客观评价我国的食盐流通管理体制。当然，也要正视专营体制所出现的问题。

（1）食盐专营的社会效益

食盐专营制度下，我国经济、安全地实现了消除碘缺乏病的阶段性目标，由于食盐保持较低的价格以及对盐业领域强有力的管理，有效抑制了私盐泛滥，对老少边穷地区也保证了以统一的价格供应食盐，且没有发生明显的供不应求等情况。从历史规律看，我国每隔3～5年就会发生一次全国性的大面积食盐抢购风，局部的食盐抢购基本年年发生。特别是2011年日本发生核泄露危机后，一些地区食盐被抢购，盐价暴涨，多地食盐脱销。在此情况下，各地盐业企业紧急启动应急机制，确保了食盐价格稳定和充足供应。在食盐专营制度下，各级盐业生产和流通机构确保了国有资产的保值增值，解决了大量人员的就业问题，盐行业得到了快速发展，盐产量跃居世界第一，效益不断提高。

表1　我国目前的食盐流通专营体制

（2）食盐专营的经济效益

我国通过建立食盐专营制度，在没增加任何经济投入情况下，经济有效地实现了全国居民补碘需求。以2012年为例，人均在食盐上的消费支出约为13元，每月1元多，占人均可支配收入的0.0266%～0.0355%，[10]吃盐成本在人们日常消费中所占比重微不足道。在专营制度下，食盐批发价格和零售价格实行政府定价，在保证供需关系稳定的前提下，为国家贡献了一定的税收。在专营制度下，政企合一，市场监管费用也主要由盐业公司承担，减轻了财政负担。

（3）食盐专营出现的问题

毋庸讳言，在专营体制下，各级盐业公司承担着保证碘盐供应的政治任务，又肩负着资产保值增值、实现利润的经济责任，同时还要履行市场监管的行政职责。政企不分导致经营行为不规范、角色定位不清晰，容易出现利用政治或行政职能为经济职能服务的倾向，也容易导致专营范围扩大化。在食盐专卖体制下，制盐企业生产的食盐必须通过与自己有购销计划的盐业公司才能销售，这就造成了工商利润如何分配的问题，也使得负责运销的盐业公司处于买方垄断的地位。产销分离的制度设计是产销矛盾产生的根源，食盐生产企业不能直接进入市场从而缺乏自主创新的积极性，经营范围的限制导致区域分割，食盐批发企业发展没有突破地域界限，没有在区域范围内或全国范围内成为具有一定竞争实力的市场主体，经受市场冲击能力弱，经营效率较低。

三、市场化改革的利弊分析及各国实践

针对食盐专营中出现的问题，有些人主张把食盐同其他食品的生产经营一样完全市场化。这需要认真分析食盐流通完全市场化可能产生的利弊，以此为出发点，确定我国食盐流通管理体制改革的思路。

1.市场化改革的利弊分析

（1）市场化改革可能解决的问题

通过市场化改革，可以解决食盐专营体制存在的一些弊端，如政企不分、市场割据、缺乏竞争、产品不丰富、流通效率低、产销利益不均衡和专营扩大化等。与此同时，也有利于盐业公司树立积极推动改革的良好形象，可以在改革中通过产销一体化的集团化资产重组，消化盐业企业历史包袱，如企业冗员等问题。如果将食盐生产经营企业确定为国有公益性企业，有利于促进食盐企业进一步发展。

（2）市场化改革可能带来的风险

一是当前的食盐经营主体不成熟，市场化改革面临生存之忧。我国的食盐批发企业业务经营单一，长期服务于专营体制，完全市场化后，现存的食盐批发体系很可能不复存在，再加上流通效率不高，食盐批发企业会陷入生存之忧。二是碘盐普及率可能下降。食盐生产经营单位若经县级以上行政许可，必将造成食盐生产经营主体过多过滥，碘盐生产源头难以监管，可能造成无碘盐对碘盐的冲击，特别是边远地区和农村地区的碘盐供应难以保障。三是市场监管的难度加大，食盐安全受到威胁。盐政职能移交后，政府将承担盐业市场监管职责，其监管精力难以与专业盐政队伍相提并论。在流通主体众多的情况下，监管难度更大，如果私盐泛滥，食盐质量无法保证，可能与全民海外购奶粉一样，出现海外买盐的现象。四是产业安全可能受到外资的威胁。许多跨国集团和资本对中国盐业（特别是食盐市场）觊觎已久，一直在关注其改革情况。在市场化过程中，如果外资企业大量进入，将会影响到我国盐产业安全。具体表现在在市场化初期，为了争夺市场份额，可能会出现暂时的食盐价格降低，但一旦形成垄断，就会出现垄断高价，减少甚至断绝基础碘盐的供应。五是国家需要付出一定的改革成本。包括关停并转的盐业企业的转型及人员安置等方面的支出，盐政管理支出也将由过去主要由盐业公司承担完全转为由政府承担。如果因改革引起盐行业不稳定等，可能会支付更多的成本。

2.发达国家食盐流通管理体制改革的经验

发达国家的食盐管理体制改革有的走过了上百年的历程，如美国制盐的集团化生产始于19世纪80年代早期；日本自1905年开始实施专卖制度，前后共用了23年时间才完成市场化改革，其中的经验值得我们借鉴。

（1）改革渐进化

早在1949年，日本大藏省内设立由学者、盐业生产者和公社职员组成的专卖事业审议会，代表消费者和业界向大藏省提供关于专卖事业的政策建议。1982年，隶属于日本首相的临时行政改革推进审议会，首次提出废除盐业专卖制度，1988年再次建议取消盐业专卖制度，并提出诸多方向性建议。随后，经过大藏省的盐业小委会近7年的审议，于1995年正式提出《关于日本盐业的改革问题》，把咨询意见书提交给议会并获得通过。[11]1996年，日本议会审议通过《盐事业法》，确定于1997年4月1日废除盐业专卖制度，并规定了5年改革过渡期。但在实施过程中，为应对来自国外（特别是中国）的出口盐的竞争压力，日本政府决定设立3年结构改革期，过渡期用了8年时间，才于2005年彻底完成市场化改革。

（2）成立盐事业中心，负责食盐的平价供给和国家食盐储备

为确保盐业专卖制度改革的顺利实施，日本政府于1996年出资设立盐事业中心（公益法人），代表政府行使管理职权，会长由政府任命，主要负责生活用盐的平价供给（价格需报大藏省审批），盐的国家储备，有关盐的制造、进口和流通方面的信息收集、整理、研究和公布，对制盐企业的指导等。[12]国家投资成立盐事业中心，意味着日本政府对盐业的管制并没有结束，只是以一种新的管制制度取代时过境迁的专卖制度而已。

（3）产销合一或统一管理

世界盐业发达国家和地区基本上集中于经济自由化程度较高的欧美地区，没有食盐专营政策，盐产品市场自由竞争。盐业企业大都产销合一，组建跨国集团实现垄断经营（经济垄断）。例如欧美大多数盐化工企业都自办盐场，实行盐碱联合，盐作为中间产品直接供应碱厂，取消了中间环节，降低了生产成本，提高了产品在国际市场的竞争能力。其他如土耳其、瑞士、缅甸等国由政府设立专门机构或指定机构，对盐的生产、销售进行统一管理、国家定价，而奥地利、意大利则实行具有专营或专卖性质的垄断性产销制度。[13]

（4）产业集中度高

美国、日本都是数家大企业寡头占据市场的格局。美国原盐年产量约为4600万吨，由6家公司控制。日本本土建立了6家海水制盐工厂，分属于4家公司，进口业务也基本由2～3家大公司垄断。澳大利亚原盐的年总产量约为1400万吨，主要由不足10家公司来垄断竞争。法国南方盐业公司几乎独家主宰全国盐业市场。由此可见，西方发达国家经过盐业体制改革和产业组织的整合，产业集中度较高，规模经济效益显著。在我国，中国盐业总公司是行业内最大的企业，食盐市场占有率也仅在16%左右。

四、我国食盐流通管理体制改革的目标和思路

根据我国食盐管理体制改革的实际及借鉴发达国家改革经验可以看出，推进产销联合组建集团，化解产销矛盾，提高产业集中度是我国食盐流通管理体制改革的根本出路。

1.改革的目标

（1）阶段性目标是建立寡头垄断食盐市场

我国实行的食盐专营属于完全垄断市场组织形态，在提高碘的普及率等方面发挥过重要作用，但随着经济社会发展环境的变化，食盐专营的弊端逐渐显现，需要建立新的市场组织形态。按市场竞争形态划分，食盐市场更接近于寡头垄断市场，且为纯粹寡头垄断市场。因为食盐产品总体看差别较小（在我国基础碘盐的比例占到90%左右），从美国、日本等发达国家具体情况看，最终均形成了产销合一、寡头垄断的市场组织形态。从撒切尔夫人在20世纪90年代初进行的英国电力体制改革的情况看，到2011年，在改革初期进行破碎式结构拆分的电力行业结构也重新出现了一体化并购趋势，厂网彻底分开初期产生的12家供电企业逐渐整合为6家同时拥有发电、配电、售电或发电、售电一体化集团公司，市场份额占88%左右。[14]从中可以看出，与英国电力行业类似的我国食盐流通体制改革的阶段性目标应是形成寡头垄断的市场组织形态。

（2）最终目标是市场竞争力强、产业集中度高、监管体系完善、食盐供给安全

通过组建盐业集团等改革措施，消除阻碍盐业科学发展的体制性因素，实现产销融合、适度竞争、碘盐供给科学合理、盐业产品丰富多样、市场监管严格高效，满足经济社会发展的各类用盐需求，实现社会效益和经济效益统一。充分发挥市场和政府作用，保证食盐产业安全和产品质量安全，建立统一开放、竞争有序的市场体系。

2.改革的思路

在食盐流通管理体制改革中，结合食盐行业和食盐产品本身的特点，按照市场和政府的关系，改革重点要解决两个核心问题。一是严格准入，加强政府监管；二是加快培育适应市场竞争的食盐经营主体。据此，通过国内外比较借鉴，改革的基本方案应是“适度有序竞争”，即坚持市场导向，通过政府强制干预的手段，快速推动现有产销主体的融合，形成跨区域产销一体的大型盐业集团，建立市场化的食盐供给机制和适度有序竞争的食盐市场格局。此方案的主要优点是符合市场化改革方向，产业组织可以得到快速优化，产销利益兼顾，避免无序竞争，形成有序竞争，在政府严格监管下食盐供应安全和碘盐普及基本能得到保障。但是，需要政府强制干预，这也体现了食盐产品的特殊性和公益性。

改革方案的主要内容是组建产销融合的食盐生产经营主体。由政府或相关部门出台盐行业兼并重组的实施方案，采取行政手段和经济手段相结合的方式，组建产销一体的大型盐业集团，即以生产企业与批发企业联合重组的方式进入市场，可以是批发企业联合生产企业，也可以是生产企业联合批发企业。

3.改革的步骤

要实现上述改革目标，基于盐业基本情况，先要解决现行体制中迫切需要解决的问题，消除现行体制中不适应社会主义市场经济的因素，释放企业活力，培育成熟经营主体，在此基础上逐步推动食盐市场化，最终发挥市场在资源配置中的决定性作用。因此，改革应积极稳妥，分步实施。总体上考虑，可以有一个3～5年的过渡期，采取“三步走”的方式。

第一步（用1～2年时间），消除现有体制中不合理因素，解决突出矛盾，为培育成熟市场经营主体打下基础。具体举措是：（1）政企分开。实现监管与经营的分离，人随事走，盐政管理队伍移交政府部门。（2）缩减专营范围。清理各地对小工业用盐管制的地方法规，取消各类限制，放开小工业盐及盐产品市场和价格。根据各地实际情况，逐步放开畜牧用盐、肠衣盐和渔盐的限制，实现生产企业与用户直接见面。（3）取消计划管理。不再按指令性计划进行食盐的生产与分配调拨，采用产销衔接的方式实现食盐市场供求平衡。（4）放松价格管制。放开国家层面对食盐价格的管制，继续保留省级价格管理部门对食盐零售价格的管理。（5）维持批发许可和定点生产。冻结食盐定点生产许可证和食盐批发许可证的发放，不再新增食盐定点生产企业和食盐批发企业。（6）建立食盐储备和原碘储备。（7）加强行业标准化体系建设，研究食盐封闭供应链管理体系。（8）研究建设全国食盐流通与监管信息平台。（9）食盐经营企业加快推进内部改革，各省（市、自治区）组建盐业集团且在本省内实现产销融合。

第二步（用2～3年时间），推动行业兼并重组，组建大型产销一体化盐业企业集团。具体措施是：（1）国家和地方政府出台《食盐企业准入标准》，并设定达标期限。准入标准以产销规模、技术装备水平、环境条件控制、质量安全保障、储备经营能力等为指标。对销区市场超过几个省（市、自治区）、食盐产量超过一定规模的企业许可全国经营，达不到此标准的可在原有区域经营。如果在过渡期内仍然达不到规模标准的，则要退出食盐经营领域。（2）国家出台《食盐企业兼并重组工作方案》。在全国组建几家跨区域经营的食盐企业。（3）完成全国食盐储备点的布局和建设，建立基础碘盐储备体系，设置盐事业中心。（4）形成边远缺碘地区碘盐补贴机制。

第三步（第一、二步工作完成以后），行业准入，许可经营，市场起决定性作用。具体措施是：（1）对食盐经营进行许可管理。只要满足准入标准就可以获得进入市场资格。（2）建立基本碘盐保障制度。国家确定基本碘盐品种，实行政府指导价，并将此作为食盐政府储备品种和政府实行边远地区补贴的基本产品。（3）食盐储备和原碘储备体系形成。（4）边远贫困地区碘盐供应补贴政策到位，实现全覆盖。（5）政府相关部门依据《食品安全法》对食盐进行综合监管。（6）企业依据《食品安全法》和《食盐许可经营办法》进行食盐的市场化经营，接受行政监管，承担相应的社会责任。

五、组建盐业企业集团的方案

我国盐业体制改革的核心问题是培育成熟的市场经营主体，加快盐业企业优化重组、组建产销融合的盐业企业集团是培育成熟的市场经营主体的前提和基础。盐业实现产销融合组建集团公司，具体分两步走：先组建各省（市、自治区）的盐业集团公司，再组建跨省的区域盐业集团公司。

1.各省（市、自治区）组建盐业企业集团且在本省内实现产销融合

（1）基本思路

按照《中华人民共和国公司法》及国家有关建立现代企业制度的法律、法规精神，借鉴我国其他行业组建大型集团公司的经验以及个别省市组建盐业集团公司的经验，结合我国盐业发展实际，实行省级盐业公司与市县盐业公司联合、省级盐业公司与本省食盐生产企业联合，即通过省政府授权设立的集团公司拥有省内有关盐业销售及生产企业国有资产的形式，在国有资产划转的基础上，组建集团公司，对非国有盐业企业可以采取收购等方式。组建的盐业集团公司为国有独资性质的、经省政府授权的国有资产投资主体，具体承担贯彻落实省委、省政府有关经济发展的各项方针、政策及规定。集团公司集资本运营和生产经营于一体，控股经营本省境内的国有盐业公司、食盐生产企业等单位的存量及增量国有资产，建立现代企业制度的基本架构。将加入集团的盐业销售及生产企业按照不同情况，结合各企业实际，分别改组为集团公司的全资、控股子公司或分公司。

（2）产销之间利润分配

产销融合主要是指集团公司与所属公司的关系。如果省集团公司的下属公司是其分公司，则各企业人员工资、利润统一核算，统一分配，较有利于解决产销企业之间利润分配失衡问题；如果集团公司所属公司是其子公司，则食盐生产企业与销售企业之间的利润分配只能采取调整购销价格的方式，即销售企业适当提高食盐的购进价格，从而把部分利润让渡给生产企业；同样，对于产销不平衡省（市、自治区）的盐业企业集团，需要与外地食盐生产经营企业之间产生购销关系。食盐生产企业与销售企业之间的利润分配只能采取调整购销价格的方式。

（3）无食盐生产企业的省（市、自治区）盐业企业集团的组建

我国个别省（市、自治区）如贵州等无食盐生产企业，只能以本省（市、自治区）各级盐业销售（批发）企业为主体组建盐业企业集团，为第二步改革即组建跨省（市、自治区）区域盐业集团做准备。

（4）未进入集团的企业及人员安置

各省（市、自治区）集团公司成立后，在条件成熟的基础上，由省市县政府部门对未进入集团的盐业销售及生产企业进行分类指导、分步协调。对盐业资源接近枯竭或盐种、盐质低劣的生产企业，可组织转产、二次创业；对资产结构不良或资不抵债，但盐业资源尚可使用的生产企业，探索实行破产兼并、收购兼并或吸收合并等方式来进行资产重组，从而使集团公司通过改组、改造、改革和加强企业管理来实现低成本扩张。与此同时，集团公司还将通过投资控股、参股等模式与非盐企业进行联合，构建“一业为主，多种经营”的集团公司，即让这类企业再加入到集团公司中来。对于未进入集团的盐业生产销售企业人员，除组织转业经营、二次创业外，还可以通过集团公司进行的“多种经营”吸纳就业，且在用工方面优先考虑。

（5）云南盐业产销一体化改革实践

原云南省盐业体制与全国其他省区一样实行产销分离，食盐生产企业生产的食盐统一交由云南盐业公司负责销售。1996年，云南省盐业总公司和昆明盐矿决定通过要素的整合以吸收合并的方式进行重组。1997年，云南省盐业总公司完成对昆明盐矿的兼并，实现了公司规模、实力的低成本扩张，使云南盐行业在全国率先实现产销合一。2003年云南实施化工行业整合，省盐业总公司整合重组为云南盐化股份有限公司。

云南盐化股份有限公司有4个食盐生产企业和遍布全省的15个营销分公司、21个碘盐配送中心，承担着普及合格碘盐、消除碘缺乏危害的职责。公司实行产销一体、统一核算，人事制度、劳动用工和薪酬分配制度均由公司统一制定，所属的生产经营企业只是总公司的一个“车间”，较好地解决了产销之间的矛盾。截至2014年底，公司共有职工4100人，其中食盐销售人员480人，人均年销售食盐600多吨，实现了劳动生产率的快速提升。云南盐化股份有限公司的成功运作，为其他省（市、自治区）组建企业集团积累了经验。

2.组建跨省的区域盐业集团

在各省（市、自治区）组建盐业集团的基础上，以各省（市、自治区）的盐业集团为主体，在全国范围内组建几个跨区域的盐业集团公司（有限责任公司）。通过国务院授权，划转省（市、自治区）盐业集团企业资产归新组建的跨省区域盐业集团所有，这时的盐业集团公司升格为中央企业（以下简称“央企”）。新组建的盐业集团公司以国有资本为主，适当吸纳其他社会资本参股，从而解决国家独家专营问题。区域盐业集团公司所属省（市、自治区）的盐业集团作为区域盐业集团的子公司或分公司，建立现代企业（集团）管理体制。

六、区域盐业集团的组建方案

区域盐业集团的形成，一是依靠市场竞争，使各省（市、自治区）盐业企业集团在自愿基础上通过竞争分化组合、优胜劣汰形成，这个过程长短和最终的市场结构不太可控和难以预料；二是依靠行政力量进行规划和撮合，可以在短期内组建理想数量的区域盐业集团。考虑到食盐流通体制改革的紧迫性，第二种做法在短期内更可行。根据考虑因素的不同，区域盐业集团的组建方案也不尽相同。

1.只考虑运输距离的区域盐业集团组建方案

食盐是笨重物资，物流成本在食盐价格中占较大比重，因此，考虑各省（市、自治区）盐业集团企业之间的距离，从全国范围看，假设组建10个盐业集团，使每个集团内部总的运输距离最短，无疑是经济合理的。因此，这里采用多重心法确定每个盐业集团公司各自的成员构成。

（1）多重心法的基本原理

多重心法基本原理是把相互间距离最近的点组成起来形成群落，找出各群落的重心位置，然后按单一仓库选址重心法求出各群落中的全部点到它们所在群落重心的总运输成本，最后把各群落的总运输成本汇总，最优解是使所有这些成本之和最小的解，即：

式中：

TC：总运输成本；

i：需求点，i≤N；

j：供给点，j≤M；

Vij：j供给i的货量；

Rij:点i、j之间的运输费率；

Xi、Yi是i的坐标；

K：转换坐标的因子（这里没有考虑运输方式的差异）。

（2）基本假设

采用多重心法确定10个区域盐业集团各自的成员构成以及各盐业集团公司储备仓库的最佳选址，需要满足以下假设：

①各省（市、自治区）的盐业集团公司均在省会城市；

②模型中各网络节点之间的路线假定为直线；

③运输成本在公式中是以线性比例随距离增加而增加的；

④没有区分在不同地点建设仓库所需的资本成本以及与在不同地点经营有关的其他成本的差别，而只是计算运输成本；

⑤模型未考虑未来收入和成本的变化；

⑥运输费率统一设为1。

（3）确定盐业集团成员

本方案作为区域盐业集团组建方案的备选方案之一，旨在将我国31个省（市、自治区）的盐业公司进行分组，组建10个区域盐业集团公司，并求解适合建立储备仓库（储备分拨中心）的候选地。

本部分以各省（市、自治区）会城市经纬度作为销售地坐标，以2013年食盐销量作为运输需求量，采用Logware（Selected Computer Programs for Logistical Planning，物流规划可选用计算机程序）软件，进行多重心选址，选址结果如表2所示。

表2　多重心法各省（市、自治区）盐业集团公司分组情况

2.考虑现实情况的区域盐业集团组建方案

（1）央企与地方产销企业联合组建

中国盐业总公司是我国盐行业的龙头企业，是唯一央企和全国食盐专营生产经营主体，也是唯一一家跨行政区域布局的盐业企业。2013年成立中国盐业股份有限公司，拥有多家全资、控股子公司，从拥有的食盐产销情况（见表3）看，已是一个产销一体化的区域盐业集团，集团内部各企业之间独立核算，食盐生产企业与销售企业之间的利润分配主要是采取调整购销价格的方式进行。如果在全国范围内打破区域限制重新组建区域盐业集团，可能会有三种情况：

第一种情况：维持现状。即以中国盐业总公司现有的食盐生产销售企业为限，维持公司总体规模不变。

第二种情况：吸收重组。即中国盐业总公司发挥已有优势，吸收更多的生产销售企业及其他社会资本加入，使中国盐业总公司的规模扩大。重组后的中国盐业总公司可以简称为“中盐集团”。

第三种情况：择优重组。选择中国盐业总公司部分子公司并吸收其他社会资本组建中盐集团，未进入集团的子公司加入到所在地盐业集团公司中，形成中盐集团对其他盐业集团的投资。

（2）省（市、自治区）联合组建

中盐集团组建时，各省（市、自治区）的盐业企业集团也需要合并重组为若干个区域盐业集团公司。根据中国盐业总公司2013年的食盐产销量及市场占有率，再组建4～5个区域盐业集团是比较适宜的，这样能够在经营规模上（这里不考虑组建“中盐集团”后的情况）与中国盐业总公司大体一致，几个盐行业“央企”才能够并驾齐驱。在具体组建区域盐业集团时，应主要考虑以下因素：

①从规模经济角度考虑，每个区域盐业集团的总销售量不宜过低，由于2013年全国的食盐实际销售量为1000万吨左右，因此每个食盐销售集团的销售量应在200万吨左右。

②从物流成本和经济运输半径考虑，每个销售区域集团应该在地域上连成一片，不宜把地理上不毗邻的两个或两个以上地区捏合在一起。

③每个区域盐业集团应尽量减少食盐跨区域运输的成本。

④组成每个区域盐业集团的若干地区要有便捷的交通相联系，以便于食盐在区域内调运和流通。

⑤从人口、民族、地理特征等因素综合考虑，使得每个区域盐业集团更容易融合为一体，力争使各个集团在成立初期实力相当，以便展开有效的竞争。

需要说明的是，这里所说的组建方案仅仅是与食盐生产销售相关的各省（市、自治区）构成，没有涉及盐业集团组建中的其他问题。

表3　2013年我国食盐生产销售情况表　单位：万吨

＊本文系“培育成熟的食盐市场经营主体”项目部分研究成果。

注释：

①本文未标明来源的均来源于实地调研资料。

参考文献：

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[11]吕福玉，曾祥凤.我国盐业管制制度改革策论：基于日本盐业专卖制度改革之启示[J].天津行政学院学报，2012 （6）：102-110.

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[14]马莉，范孟华.从撒切尔新经济自由主义回首英国电力体制改革[J].国家电网，2013（5）：19.

责任编辑：方程

The Reform in the Manage System in China’s Salt Circulation and the Cultivation of Main Players

HAO Yuzhu1，ZHANG Jince2and ZHAN Xianhao3

（1.Beijing Wuzi University，Beijing101149，China；2.CNSG Tianjin Changlu Co.，Ltd.，Tianjin300201，China；3.CNSG Anhui Co.，Ltd.，Anhui，Hefei230011，China）

Abstract：Salt has the nature of both public benefit and commodity. We should evaluate the existing exclusive franchise of salt from both the aspects of social benefits and economic profit，and we should also envisage the existing problems with the exclusive franchise of salt. The direct of reform in the management institution is to promote establishing the group of producers and sellers，eliminate conflict between production and selling，and improve the industrial concentration；the phased target of reform is to establish the oligopoly market and the terminal target of that is to realize the strong market competitiveness，the high industrial concentration，the perfect supervision system，and the safe supply system. The main contents of this reform is to establish the main player which integrated the sellers and producers，introduce the implementation plan of M&A in salt industry by the government of related departments，and combine the administrative measures and economic means. In establishing the integrated group of producers and sellers，we should firstly establish the local groups for each province or city，and then establish the inter-regional groups.

Key words：exclusive franchise of salt；the management system of circulation；main player of production；the integration of producers and sellers

[作者简介]郝玉柱（1961—），男，辽宁省北票市人，北京物资学院经济学院教授，主要研究方向为贸易经济；张津策（1962—），男，吉林省榆树市人，天津市长芦盐业总公司党委书记、总经理，中盐天津市长芦盐业有限公司董事长，主要研究方向为经济管理；詹先豪（1964—），男，安徽省太湖市人，安徽省盐业总公司总经理，安徽省盐务管理局局长，主要研究方向为企业管理。

中图分类号：F407

文献标识码：A

文章编号：1007-8266（2015）04-0007-10