论公共政策的时效性——以“限塑令”为例

马晓辉

论公共政策的时效性
——以“限塑令”为例

马晓辉

公共政策的时效性是由该政策在实际的时间、空间运行过程中决定的，其时效性决定了公共政策在运行后是上升为法律还是被废止还是修改并经过实践检验后再作法律形式。但实际运行中因公共政策的确定标准没有得到细化而存在着诸多问题。“限塑令”作为较为典型的公共政策，其时效性问题是值得研究和探析的。

公共政策；时效性；立改废

一、公共政策的时效性界定及存在问题

（一）公共政策时效性之界定

公共政策的时效性，是指任何政策都是针对一定时空条件下的特定问题制定的，时空条件变化，政策会失去效力。例如，政策具有时间性，过期作废；政策具有效率性，制定和执行都要讲究效率。公共政策与法律均是社会关系调节机制，都对人们的日常行为具有一定的影响力，但存在诸多不同之处。其中最为重要的一个不同点就是，公共政策是临时性、过渡性的安排，而法律则是固定、长期性的规则。公共政策在实际运行过程中，如果其效果明显、适应社会发展需要，就会进一步上升为法律，否则就会被废止，再者公共政策在实施中适应一定的社会需求，但是仍然存在一些问题，相关机关就会对其进行修改，经过一定时间的运行和试验以后再立为法律，这就是公共政策的时效性。就此而言，公共政策的时效性实际就是公共政策和法律之间的中介，连接两者的桥梁和媒介。

（二）公共政策时效性存在之问题

公共政策在实施以后，根据其在实践生活中的作用决定该政策是上升为法律制度还是决定废止，或者是修改以后经过一定时间的运行和在社会实践中进行实际试验再立为法律。虽然公共政策的最后结果无非是立法、废止、修改，但是在实际操作过程中缺乏必要的具体细化标准的问题也就成为公共政策时效性的最大的问题。

公共政策是一个集群，不同的公共政策的立改废的标准也不尽相同，这就决定了一项公共政策最后是上升为法律还是宣布废止。公共政策的这种最后结果的标准问题以及不同的公共政策之间的结果确定的标准问题都是值得研究的，因此本文以“限塑令”时效性来探析公共政策的时效性问题。

二、“限塑令”时效性之动态反馈分析

（一）限塑令政策之出台

塑料袋是日常生活中的易耗品，我国每年都要消耗大量的塑料袋。塑料袋为大家提供便利的同时，由于过量使用及回收环节不当等原因，造成了严重的资源浪费和环境污染。在我们日常生产、生活中，塑料袋扮演的角色越来越重要，同时给我们带来的问题也越来越多，尤其是超薄塑料袋，因其价格便宜（绝大部分都是免费）、容易损坏而被随手抛弃，成为“白色污染”的主要来源。

对于塑料袋的限制使用，我国相关机关在制定相关的规范性政策之前就已经在北京、天津、上海等地进行试点。国务院办公厅2007年12月31日下发了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》：从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0．025毫米的塑料购物袋（超薄塑料购物袋）。在这个规范性的法律文件中，明确了超薄塑料袋的范围，确定了限制使用的塑料袋的厚度。在该规定中规定实行塑料购物袋有偿使用制度，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物。体现了公共政策在其制定初期对于人们以及相关产业的正常活动的约束力和限制力。

（二）限塑令实际运行效果存在的问题

“限塑令”作为公共政策，在其实施以后对于人们正常的生活和交易以及企业生产过程中产生了影响。2008年6月1日，“限塑令”正式实施，一些地区的塑料袋生产厂商开始改变其生产规格和生产结构，超薄塑料袋的产量开始大幅度减少，甚至开始不再生产厚度小于0.025毫米的超薄塑料袋。全国各大超市开始实施超市购物塑料袋收费，希望通过此举来以期减少在正常的交易过程中塑料袋的使用量。在一定程度和一定时期内对于抵制和减少“白色污染”产生了重要的作用。但是，随着时间的推移，“限塑令”的效力不断减弱。在其实施两到三年以后，有些地方的白色垃圾又有了死灰复燃的迹象，一些生产厂商为了提高自己的经济效益，忽视国家法律规范，生产国家明确规定禁止生产、销售厚度低于0.025毫米的超薄塑料袋的规定。根据民间限塑政策研究小组2009年发布的《限塑政策研究NGO合作项目综合报告》中看，在我国的大型、中型超市当中，“限塑令”的实施情况还是相当可观的，并且其在实际交易过程中的实际效力和约束力也是差不多的。但是，在农村的集市以及城乡结合部的农贸批发市场里面，“限塑令”的实施情况却实在令人担心，其实施水平开始变得参差不齐。在基础设施完善、收入水平高、经济效益好的集市和农贸批发市场，“限塑令”的实施还差强人意；在设施不健全、监管不够严格的集市和农贸批发市场，“白色污染”依旧笼罩在当地环境保护的头上。

从2008年6月1日开始实施，“限塑令”的实施情况出现如此大的差距，除了一些不法生产厂商和销售商无视法纪，一些消费者环保意识逐渐淡薄以外，监管不力也是白色污染死灰复燃的主要原因之一。面对这种情况，一些环保组织针对我国部分对“限塑令”的实施不利的地区提出倡议，呼吁提高“限塑令”的法律效力，加强其在实施过程中的权威性。面对全国不断涌现的环保组织的要求和应对建设社会主义“五位一体”的伟大布局，国家发改委、商务部有关负责人在“限塑令”出台三周年主题研讨会上表示，国家“限塑令”将考虑扩大限制塑料袋的使用范围，目前正在抓紧调查研究，力争尽快出台。

（三）限塑令实施情况之动态反馈

2012年11月至2013年3月，根据课题研究方向及现有资源，作者所在团队选取东中西部八个省市为重点研究区域，同时以全国其他省市的部分地区为补充调查区域，对我国环保公共政策实施过程和效果进行调查分析。通过对问卷调查的数据进行整理和分析得出，“限塑令”在不同的地区和群体当中的效力是不一致的，不同的群体对于“限塑令”的认可度是不一样的。通过调研数据，作者发现随着时间不断推移，人们对于“限塑令”的理解与认知，分为了态度上和行为上的改变。在实际调查中，通过对有关“限塑令”的问卷调查的数据的分析，从塑料袋使用场所、“限塑令”宣传渠道、对“限塑令”的社会认可度、执行过程中的原因和对策分析等方面着手，努力剖析出“限塑令”有效实施的制约因素。

笔者发现，限塑令在其实施初期，对人们的约束效力远远强于其在实施一定期限以后。环保事业的复杂长期性、法制环境的薄弱不完善性、农村地区居民意识水平不一致性等都是影响“限塑令”实际效力的因素，尤为值得重视的是，政府相关部门对于“限塑令”的态度的变化更是影响了“限塑令”的实际约束力。“限塑令”在经过国务院办公厅颁布以后，成为了政府的公共政策。公共政策的有效实施提高了公共政策实施效益，公共政策宣传力度增大，政府对于该项政策投入的资源也会相应增多，丰富政策执行资源，提高环保公共政策实效满意度。同时，政策的全面实施使该政策配备人力增多，加大政府的投入资源，各因素循环影响，以此往复循环形成环保公共政策执行动态反馈。在其不断循环的过程中，存在着诸多制约因素。政府的公共政策在实质上与公共政策是一致的，“限塑令”的实施水平，可以作为政府公共政策实施效果的典型代表。

通过问卷调查、文献综述、网上调查等多种方式和渠道，笔者得出，“限塑令”在实际运行过程中的制约因素主要包括：

1.环境保护的长期复杂性

环保问题不仅仅是一项艰巨的社会性伟大事业，更是需要国家的长期持续性投入的事业，同时也是需要提高社会各界的共同关注和公民环保意识的伟大事业。我国现阶段仍处于社会主义初级阶段，社会生产仍处于重污染、高耗能、低效益的粗放型的发展阶段，例如塑料袋的无节制使用和回收不当，已成为“白色污染”最主要的来源之一，对生态环境造成了巨大危害。

2.法制环境的不完善

“限塑令”实施以后，塑料袋尤其是超薄塑料袋的适用在一定程度得到了限制，但是塑料袋在日常生活中的范围极其广泛，相关监督人员检查范围广、面积大、难度深，并且面对过度生产、销售、使用不符合国家规定的塑料袋的行为的惩戒力度无法对应明确的配套法律规则，从而导致在检查工作中出现较大的浮动，影响了“限塑令”在实际运行过程中的约束力。不仅如此，相比较之前的一些环保公共政策，在一定时期内有良好作用。随着时间的推移，政策是执行效力大打折扣。

3.农村地区、城乡结合部地区居民环保缺陷。

当前，我国公众的环保节约意识仍然处于有待提高的水平，人们只是在相关法律文件颁布实施一定时期才会迫于法律的权威和压力，而不得不去遵守相关的规定。在我国广大人民群体中，尤其是部分乡镇农村的居民，因其长期形成的生活习惯和文化素养的不足，导致公众在环境保护方面的道德素质有待提升。随着新农村建设提上日程，农村生产方式、生活方式发生了翻天覆地的变化，生活水平更是得到了飞快的提高。但是农村地区由于人口基数大、环保意识不强、素质普遍较低等衍生出诸多问题，难以避免地变得复杂。比如，农村相比较城镇，便缺乏成熟有效的卫生清洁系统。生活垃圾得不到妥善的处理和安置，更是缺乏职业性的专门工作人员负责清理垃圾和对随意吃力垃圾行为的监督和制约。

4.“限塑令”执行主体本身的不足。

在“限塑令”由国务院办公厅颁布实施以后，各级相关政府部门存在着政策设计和监管缺失、执行人员认知和能力偏差、技术支持不足等制约因素。在该公共政策的设计方面，大多数政策只是指导性意见，对于很多政策的实施也需要多部门共同参与。不同部门对于政策的解释力存在偏差，这也导致在检查工作中出现较大的浮动。同时“限塑令”下发到各个部门、事业单位，需要多部门协同开展工作，但缺少跨部门协作协调的有效机制。执行人员，没有严格依照法律的规定行使自己的权利，履行自己的法律职权，在执法过程中马虎行事，宣传不到位，监督力度不足。而在该法令的执行技术方面更是存在着硬伤，技术手段不足，对于执行人员有效开展工作造成极大不便。很多消费者不使用环保袋，而是使用在实施前积攒的塑料袋；很多中低收入群体的消费习惯很难适应价格较高的环保袋，甚至政策实施后很少去收取费用场所，以便节约日常开销。

“限塑令”作为一种公共政策，更是一种环保公共政策，其有效实施为“美丽中国”建设注力，发挥政府职能的关键作用，做好政策实施的基础准备工作，完善政策链条传达环节，不断优化公共政策协调发展模型，为解决类似于塑料袋的一次性卫生筷、泡沫饭盒等环保公共政策实施问题提供模型参考和思考模式，以期提升环保公共政策的有效实施。然而其效力维持的时效性和持久性仍然有待考验。

（四）限塑令之时效性分析

根据“限塑令”实施以后，在其实际运行过程中实际效力的变化，以及其对人们日常生活的约束力的演变，笔者意识到相关的公共政策的效力的演变，更是考虑到一项法律的立改废。

公共政策，在人们的日常活动中，对于人们的活动有着权威性的约束力。但是随着其实施时间的推移，其效力也会因为各种原因开始减弱。在运行过程中，随着不再适应社会发展的需要或者法律体系重构的需求，立法者会根据实际需要对已经发生法律效力的规范性法律进行修改或者补充，甚至废止。例如，“限塑令”自2008年6月1日正式施行以后，在正常的贸易交往尤其是大中型超市中产生的影响很大，并在减少“白色污染”方面也起了很大的作用。但是，“限塑令”实施以后，因为其宣传渠道过于单一、监督力度出现不足之处以及广大消费者对于“限塑令”的贯彻和实施缺乏持久性，导致“限塑令”在其实施几年以后出现了效力萎缩的情况。面对这种情况，国家的相关立法部门采取积极的措施，通过提高惩罚违法行为的力度、完善相关具体法律条文的规定，补充和完善在“限塑令”制定初期由于没有考虑到社会的千差万别以及法律的前瞻性而出现法律漏洞。

三、结语

通过对于公共政策的时效性问题进行研究，以“限塑令”在现在社会生活中的时效性的演变为例子，演绎一项公共政策的演变过程。在其制定初期的目标、运行过程中的漏洞不足以及最终目的的实现，即最后该公共政策是作为法律形式还是被废止，它的标准是存在一定区别的。需要对公共政策的最后归宿的具体标准进行进一步的深入研究，笔者认为“限塑令”的时效性问题研究仍然具有一定的正面研究价值。

［1］张鑫.“限塑令”对“生产者—零售服务商—消费者”环节的影响研究［D］.北京：中国人民大学，2009.

［2］郭美晨，马晓辉，高超等.环保公共政策实效性的制约因素动态反馈分析——以“限塑令”政策为中心的研究［J］.学理论，2014，（9）.

［3］贾仁安，涂国平，邓群钊，贾晓菁，贾伟强.“公司+农户”规模经营系统的反馈基模生成集分析［J］.系统工程理论与实践，2005，（12）.

［责任编辑：刘忠林］

马晓辉（1990—），男，南昌大学法学院在读研究生，研究方向为刑法学。（江西南昌330031）