试论农地流转背景下乡村治理的优化

吴光毅+胡尊让

摘要：改革开放以来，农村家庭联产承包责任制的确立促成了农村“乡政村治”的治理格局。然而近年来，随着农地流转在广大农村地区兴起并产生新的利益主体，“乡政村治”治理格局呈现出参与主体扩大化和利益诉求多元化的趋势。新兴利益主体与原有“乡政村治”治理格局下的参与者既存在利益关联，又有利益冲突，原有的“乡政村治”治理格局需要与时俱进进行调整。分析农地流转背景下相关利益主体各自的角色期望和行为方式，基于农地流转的利益关系，将各利益主体置于共同参与的乡村治理框架下，并探索治理的优化，是今后广大农村地区深化改革发展的重要议题。

关键词：“乡政村治”;农地流转;利益主体;乡村治理

中图分类号：C912.82;F301.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）01-0139-06

一、“乡政村治”治理格局的

形成和发展

改革开放之初，家庭联产承包责任制被全面推广后，极大地解放了农村生产力，为农民脱贫、农村和农业现代化发展奠定了良好的制度基础。农村经济体制的变革也带动了乡村治理体系的改革。20世纪80年代初，农村地区废除了之前的人民公社制度，取而代之成立了乡镇政府和村民自治组织，两者在理论和法律上被界定为“指导与被指导”的关系，这就是改革开放以来我国农村地区“乡政村治”的治理格局。

在“乡政村治”格局下，乡镇政府是国家政权的最末端，代表国家行使行政权力，落实党和国家的大政方针，管理农村基层各项事务。而村民自治组织的主要载体——村委会，由村民民主选举产生，就本村庄内的公共事务开展自我管理和自我服务。而且，在村委会内部还设有分工不同的专职委员会。在各村民小组，由其成员推荐产生村民小组负责人，他们是本小组成员的管理者和利益代言人。此外，在村委会之外还设有独立的村务监督委员会，由村委会成员以外的村民担任，以实现村民自治的自我监督。村民自治组织的最高权力机构是全体村民大会，它以少数服从多数的原则行使对村庄所有公共事务的最高决策权;而村庄日常重大事务则由村民代表会议和村“两委”决定。由此，农村基层自治组织与乡镇政府共同构成了农村地区“乡政村治”的治理主体，两者处于不同的层次并且都具有相对的独立性。这种制度性安排体现了国家行政权力和乡村自治权力之间既分离又相互配合的关系[1]227，也是马克思主义生产力、生产关系辩证原理在我国基层治理领域的具体体现和应用。

但是在实际操作中，乡镇政府对村民自治组织绝不限于指导，而在很大程度上表现为一种“领导”关系，甚至直接插手本属于村民自治范围内的事务。如干预村委会选举及村干部的任免，强化农村“三资”管理，干涉农民生产经营自主权等。此外，村民自治组织还要接受村党支部的领导，而村党支部又听命于乡镇党委这个直接上级，很多地方的乡、镇长同时又是乡镇党委副书记。于是，乡镇政府与村民自治组织的指导与被指导关系，很容易演变成事实上的领导与被领导关系，从而使村民自治组织在自我管理和接受乡镇政府领导这两个角色之间产生冲突，以致于村民自治组织自治功能弱化乃至发生偏离。

然而，乡镇政府对乡村社会的制度性主导并不是随心所欲的，还受到各方面的制约，表现出一定程度的有限性[2]。尤其是当前农地流转方兴未艾，发展势头迅猛。围绕农地流转，产生了一些新的利益主体。他们与“乡政村治”格局下既有的参与主体既有利益关联，又存在不同的利益诉求，原有的“乡政村治”治理格局已不能满足当前及今后农村的发展需要。基于农地流转带来的农村利益关系的调整，乡村治理体系也必须与时俱进进行变革。

二、农地流转背景下各利益主体参与

乡村治理的角色及行为分析

马克思主义认为，利益属于关系范畴，它反映出了人与人之间的社会关系。追求利益是人类一切活动的动因，人们奋斗的一切都同他们的利益有关。劳动和交换是人们最原始类型的行为，经济行为决定人们其他的社会行为[3]。由于农地流转更多的是市场交易行为，具有市场经济的若干特征，围绕农地流转，不论是原有的利益主体还是新兴的利益主体，他们各自都有自己的利益诉求并且都希望自身利益最大化。基于此，农地流转会引发相关利益主体的利益博弈乃至冲突。由于社会地位和身份等存在差异，各利益主体会不同程度地选择诸如经济行为、政治行为和法律行为等行动方式参与其中，实现各自的角色期望。这种外显化的行为强化了各利益主体之间的互动，有利于化解潜在的利益冲突。而当扩大了的互动达到稳定阶段时，就需要构建一种制度化的体系[4]——基于农地流转的乡村治理体系，以实现乡村公共利益的“帕累托最优”[5]和乡村公共秩序的规范。在这一治理格局下，既有“看不见的手”——市场要素，也有“看得见的手”——政府的力量，同时还有其他相关利益主体参与其中，构成多元化的乡村治理体系。

近年来，随着市场经济在广大农村的深入发展，农村地区社会经济结构分化越发明显，农民的经济利益观念增强，政治参与愿望和政治诉求也越来越迫切。传统的“乡政村治”的治理格局与农地流转背景下乡村社会的现实和发展前景已不相适应。从广义上看，农地流转不单单是一种市场交易行为，从制度经济学的角度来看，全国范围内普遍推行农地流转要求国家对现行的家庭联产承包责任制和乡村治理体系进行调整和改革，以适应农村社会经济发展的实际和需要（见图2）。

（一）农地流转背景下乡镇政府的角色和行为分析

在现行政府管理体制下，由于财税和行政管理权限等原因，乡镇政府实际上并不具备完全的政府功能，本质上是一个“不完全政府”[6]。其职责更多的是落实和完成上级分配的各种任务，这就决定了乡镇政府独特的角色：权力代理者、政权经营者和官僚行政者[1]189。权力代理者角色主要是乡镇政府代表国家意志贯彻落实各项社会经济规划。政权经营者角色强调乡镇政府要像企业家那样，成为经济行动者，致力于推动当地经济的发展。而官僚行政者主要指乡镇政府在国家公共权力体系和官僚体系中处于最末端，其管理者主要由上级任命，具有科层制、官僚制的若干特征。

在官僚体制下，乡镇政府的领导干部由上级任命，农民和村民自治组织不对乡镇政府的权力运行产生直接影响，乡镇政府在行政管理活动中基于追求政绩和“替民做主”的理念，往往“唯我独尊”，搞“一言堂”，倾向于用行政命令实施管理并主导、控制乡村利益的分配，忽略甚至会牺牲其他主体的利益。而且由于乡镇政府政权经营者的角色不可避免地带有自利倾向，乡镇领导干部在行政管理活动中“寻租”和“以权谋私”问题层出不穷，这就会导致国家权威在乡村的碎裂化，严重蚕食党和国家在乡村的权威基础。而农地流转后，农民暂时退出承包地，新的经营主体和中介组织产生。一方面乡镇政府要面对的利益主体增多，利益诉求多元化;另一方面，农村越发受到市场经济的冲击和影响，经济要素的变化也需要政治和行政上有所改进。在此情况下，乡镇政府再也不能像以前那样通过简单的行政管理的方式来实施管理和控制乡村的利益格局，而必须在坚持国家代理人这个角色的前提下，转变管理方式，以平等的主体身份，更多地运用市场要素和更加透明化、规范化的手段谋求乡村的善治。

（二）农地流转背景下村民自治组织的角色和行为分析

在村民自治的框架下，村委会等村民自治组织的成员受村民的委托，对村庄的公共事务、矛盾纠纷、公益事业等进行自我管理，并对村民代表会议和全体村民大会负责;而村民通过村民代表会议和全体村民大会不仅有权选择和决定村民自治组织成员，而且有权在村民自治组织成员不称职的情况下将其罢免。村民自治组织成员是村民的利益代言人，他们介于乡镇政府和村民之间，既要贯彻国家的意志，又要代表村民的意愿，其角色与行为是国家政治和乡村政治共同作用的产物。此外，我国法律规定农村土地所有权归村集体，这个“集体”在一般情况下就是村委会和村小组，他们是农村承包地的发包方。在市场经济条件下，村委会干部也有增加自身收入和带动村民致富的经济人角色。所以，村干部身上同时存在着这三种角色，村干部实际上是多重角色的复合体。在农地流转之前，村干部往往扮演“行政者”的角色，村干部的这种角色冲突实质上是压力型体制下乡镇政府与农民的制度性职能和生存发展需求之间的矛盾[7]。但是在农地流转带来的乡村利益重组下，随着乡镇政府职能的转变，村民自治组织更多地要回归村民代理人的角色，更多地扮演市场经济条件下村庄利益协调者的角色，要与村民、农地经营方和中介组织等村庄利益主体加强民主协商，共同致力于活跃村庄民主治理;同时，利用各种市场要素大力发展农村经济，带动村民致富。

（三）农地流转背景下农地经营方的角色和行为分析

流转农地实际经营、使用者，包括种粮大户（家庭农场）、农民专业合作社、工商资本等利益主体。这些利益主体不论是本村的村民抑或是外来的力量，他们经营流转农地的目的就是通过规模化、集约化种植，获得利润的最大化。其初衷并不是利用农地流转的契机介入村庄治理。但是，其经营的农地毕竟是在村庄内，经营者在空间上仍在村庄的范围内活动。他们或多或少地要与乡镇政府、村委会、村民和中介组织发生联系。在这种情况下，农地经营方与村庄其他利益主体也会形成利益共同体。而且，国家有关农地流转和农业经营的方针政策还要通过农地经营方具体落实和反馈。一些农地经营者如农民专业合作社和涉农企业等主体在内部形成统一的声音与对外界沟通、交流，在一定程度上可以减少乡村治理的成本。而为了经营活动的顺利开展和维护他们的经济利益，农地经营方不会只满足于获取经济利益，他们必然要参与到乡村治理的进程中，在政治上谋求一席之地并拥有发言权。通过乡村治理的平台和进行政治行为，农地经营方可以提高自身的政治地位和政治身份，在协商、对话中寻求与其他利益主体的共同利益，化解彼此的利益分歧。

（四）农地流转背景下农户的角色和行为分析

农民作为农地的承包人，在农地流转之前，由于他们利益的同一性并不使他们彼此间形成共同的利益关系，好比口袋中一个个分散的马铃薯。因此，他们不能以自己的名义来保护自己的利益[8]。再加上农民文化水平普遍较低、保守，对新事物接受能力比较弱。在农地流转后，面对市场经济的冲击，其自身不能做出理性的选择和判断。这些劣势使得农户在与其他利益主体角逐博弈的过程中处于不利的境地，一旦在乡村治理框架内农户的利益没有得到很好的维护，农民就会做出反抗。这种“弱者的武器”[9]虽然不一定导致乡村社会秩序失范，也不会威胁到乡村政权，但却蚕食了乡镇政府的合法性认同，成为农村大规模群体性事件的潜在导火索。

农地流转后，农民从土地中解放出来，他们的公共服务需求随之增加，如就业、职业技能培训、自主创业扶持和社会保障等。而且，经济利益诉求也会增强。有些农民甚至会走出村庄谋生、居住。此种情况下，基于原承包地形成的村庄共同体，不论是熟人社会还是村民的集体身份认同，都发生了偏移甚至是处于模糊的境地。但是国家赋予农民的政治权利依然存在，农民是村民自治主人翁的地位没变。为了维护自身的经济利益，甚至在经济利益达到一定程度后，农民更加拥有热情参与乡村政治和乡村治理。

（五）农地流转背景下中介服务组织的角色和行为分析

市场经济条件下，以民间组织为主要载体的公民社会尚处在生长发育期，远未定型和成熟[10]。而在农村地区，先前除了宗族和宗教组织，服务于农民生产、生活的中介组织更加缺乏。近年来随着农业现代化的深入发展，这种情况有所好转。由于农地流转在很大程度上是市场交易行为，在交易开始前，农户和经营者各自的供需情况彼此是孤立、分散的。尤其是农户，其自身文化素质不高，对农地流转相关的法律、政策不熟悉;对市场机制下的合同行为、风险防范等问题认识更加不足。因此，成立土地银行、土地信托中心及农地流转服务机构等中介组织势在必行。这类组织不仅可以为农户和经营者提供农地供需信息，盘活农地流转市场，而且还可以提供相关的政策宣传、法律解答、价格评估、矛盾纠纷协调等专业性服务，也是对政府公共服务的补充和扩展;同时，还可以节约农户和经营者彼此交易的成本。中介组织连着农户和经营方，作为独立的第三方组织，将其引入乡村治理体系不仅可以规范农户和经营方的交易行为，也有利于维护双方的合法权益。一旦农户和经营者发生利益等纠纷，中介组织可以出面协调并化解矛盾，大大减轻乡镇政府和村民自治组织的压力。

三、农地流转背景下优化

乡村治理的对策

在农地流转的推动下，乡村的利益格局发生了重大变化，对乡村治理也提出了新的要求。结合全面加强依法治国的总体要求，可以利用农地流转的机遇，在法治的框架下，将各利益主体都纳入到乡村治理的机制内，探索建立“多中心——共同参与”的乡村治理体系，以加强各参与方的互动和协商，更好地达成利益共识，化解利益分歧，维护好农村的政治和经济秩序。

（一）乡镇政府要整合乡村权威，发挥其在乡村治理中的主导作用

乡镇政府要落实法治政府和服务型政府的总体要求，明确自身的角色和定位，改变单纯追求政绩和“替民做主”的观念，由“全能型管控政府”向“有限型服务政府”转变，在国家代理人的角色定位下，改变单纯行政命令的管理方式，努力整合乡村的权威，着重强化监督，大力发挥其在基层治理中的主导作用。根据现行的法律、政策和农地流转的实际，探索新兴利益主体农地经营方和中介组织参与乡村治理的规则、程序;而且，还要加强对新兴利益主体日常经营和服务的监督。在工作上除了依靠村委会，还要重视新兴利益主体的作用，并做好组织协调。进一步落实服务型政府的职能，大力改善公共服务，如就业、培训、养老、住房、教育等。在对乡镇党员干部的要求上，以制度的形式要求党员干部加强与群众和新兴利益主体的交流、联系，广泛收集民情、乡情，同时把党和国家的政策送上门。涉及乡村的公共事务，乡镇政府可以以合同和责任书等形式与村委会和新兴利益主体签订目标责任书予以落实。在政治参与方面，围绕约定的目标和特定的利益事项，召开由相关利益主体共同参与的民主协商和监督评议会议，在民主参与和民主协商的基础上化解利益分歧、达成利益共识。鉴于当前乡镇政府领导干部基本上由上级任命的现实，未来可以探索从其他利益主体当中公推公选甚至通过直接选举产生乡镇政府领导者，使乡镇政府的权力来源更加广泛，强化乡村其他利益主体对乡镇政府的监督，促进乡村治理更加民主化。

（二）在发展村庄集体经济的同时进一步完善村民自治组织

农地流转给村庄重塑利益格局带来了新的契机，尤其是经济利益。农地流转后，村庄传统的小农经济升级为规模化经营，农民就业多样化，产业结构得到进一步调整，集体经济发展迅速。村庄内的产权交易、资源要素交易也都应运而生，而这些市场化的交易行为又催生了新兴的集体经济组织，包括集体产权交易平台、村办集体企业、会计公司、理财小组等。在乡村治理格局下，首先要顺应形势，支持和培育这些新兴集体经济组织的发展。其次，要加强村民自治组织的干部队伍建设，增强他们在市场经济条件下的组织能力、发展能力;尤其是要加强新形势下的农村基层党组织建设，发挥基层党组织的引领、示范作用和共产党员的先锋模范作用。再次，在村民自治的框架内，捋顺村委会与村庄新兴集体经济组织的关系，明确各自的权力边界。最后，扎实推进多领域、多层次的乡村民主协商，依托乡镇政府，探索建立村“两委会”与村庄集体经济组织和村民之间的对话机制以及村民代表会议、村民大会等议事机制，在塑造村庄新兴集体经济组织的同时进一步完善村民自治。

（三）创新农地经营主体参与乡村治理的方式、方法

家庭农场、种植业专业合作社等是伴随着农地流转产生的新兴经营主体，他们在很大程度上更具有企业的性质，但是更多的是从事涉农产业，处于基础性地位。农地规模经营至少有两个重要作用：稳定粮食生产和促进农业现代化。对于乡镇政府和村委会来说，他们欢迎新型经营主体投身农业现代化建设。同时，他们希望流转农地经营方能够在稳定农业生产的前提下，为乡村发展贡献力量。诸如雇佣农民以解决其流转农地后的就业问题，应用新的农业技术，投资涉农项目带动乡村发展等，毕竟农地经营方有实力、有意愿参与其中。而在政治利益表达上，也要顺应农地经营方的意愿，将其纳入到乡村治理的体系当中。一方面规范农地经营方的经营行为，另一方面通过政治渠道畅通农地经营方献言献策的途径，扩大基层民主。如成立行业协会以强化经营主体的自律，在农业经营主体设立党、团支部，将农业经营主体纳入精神文明建设体系中，吸纳农业经营精英进入乡镇政府权力机关和村民自治组织，乡镇政府在公共决策时引入农业经营主体参与其中，号召农业经营主体开展乡村公益活动和志愿活动等。随着实践的发展，将来还要不断拓宽农业经营主体参与乡村治理的途径。

（四）强化农民的参与权，突出乡村治理框架内农民的主体地位

乡村治理的目标是善治，而善治有赖于农民自愿的合作和对国家权威的自觉认同。基于农地流转后的利益驱动，农民参与乡村治理的积极性更加高涨。为此，首先要从制度入手，在乡村治理的架构下改变之前“村治”由村干部甚至村委会主任个人说了算的不正常状态，强化农民作为乡村自治的主体地位。在搞好村民自治的基础上，加强农民与其他利益主体的互动和合作以及共同实现目标的合力[1]256。此外，乡村的组织化程度是衡量乡村治理水平的一个重要标志，将农民纳入村庄集体经济组织不仅有利于农民形成共同的利益观念和利益诉求，更好地实现农民的经济利益;而且农民在组织内部形成“一个声音”也方便与其他利益主体对话和交流，通过政治化、组织化的形式，增强农民与其他利益主体博弈的力量。这其中，制度是前提，最关键的环节在于真正落实农民的政治知情权、表达权和监督权。在这方面，各地也有一些形式上的创新，如“民主恳谈会”“议事会”等，这些新的村治模式在制度和程序上最大限度地保障了农民的自治权利，尤其是事前的决策权和监督权。同时，作为乡民和乡村社会的模范、榜样，乡村精英和“乡贤”群体也是乡村治理不可或缺的重要力量，要吸引、凝聚他们参与到乡村治理当中，积极发挥他们的引领和带动作用。

（五）拓宽农地流转中介组织参与乡村治理的渠道

将中介组织纳入乡村治理的范畴，赋予其相应的主体地位有助于改善乡村的治理结构。此时，中介组织不仅是乡村利益的协调者，同时也是乡村秩序的维护者。而且，也为公民社会的成长和发育提供了参与平台和实践经验。在实践中，可由基层政府出面组建配备相关的机构和人员，也可以扶持那些有实力、有信誉的中介组织，或者直接由基层政府出资购买社会服务。而不管哪一种方式，都要确保这些中介组织规范地开展业务。为此，首先要在法律和政策的框架内制定相关的规章制度，明确其自身的定位以及与服务群体之间各自的权利义务关系，保证这类中介组织的行为有章可循;第二，基层政府可以运用经济手段调动这类中介组织的积极性，比如加大财政投入，对于服务完善的中介组织给予物质奖励;第三，建立奖惩机制，对于服务不到位或者有重大过失的中介组织和个人要坚决予以淘汰;第四，基层政府要加强对这类中介组织的常规审计和监督，尤其是那些收费类的中介组织。此外，还可以发挥中介组织的专业优势，引导其参与到乡村公共事务的决策和执行当中，为乡村的发展贡献力量。

四、结语

虽然农地流转是经济领域内的新生事物，但是随着我国城镇化和工业化的快速推进，农地流转的发展势头和前景更加可观。而农地流转作为经济基础的一部分，已经超越了其经济范畴本身，对政治尤其是乡村治理的影响越来越明显。在这种背景下，优化乡村治理将成为深化农村发展和改革的长远任务。

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On Optimization of Rural Governance Under Background of Rural Land Transfer

WU Guangyi，HU Zunrang*

（School of Marxism，Northwest A&F University，Yangling， Shaanxi 712100， China）

Abstract：Since the reform and opening up， the rural household contract responsibility system has led to the establishment of rural “township politics and village autonomy” governance pattern. However in recent years， with the circulation of farmland in rural area and the rise of new subjects of interests， the “township politics and village governance” governance pattern is facing a trend of participants expansion and interests diversification. Emerging stakeholders and the participants of the original “township politics and village governance”governance pattern are associated with the interests， and also have a conflict of interests， and the original “township politics and village governance” governance structure needs to keep pace with the times to adjust. Upon analyzing the respective role expectation and motivation of relevant stakeholders under the background of rural land circulation， it is found an important issue to explore management optimization in the vast rural areas to deepen the reform development with the participation of various stakeholders in agricultural land transfer and rural governance framework.

Key words：“township politics village autonomy”; rural land transfer; interest subject; rural governance