集体土地所有权实现的价值目标、基本原则与制度框架

摘要：集体土地所有权实现是长期困扰学术界的研究命题。我们既无法直接沿用传统物权法知识进行分析，也不能纯粹依据现实做出判定。《物权法》在文本结构上已经确认，集体土地所有权是成员集体享有的“所有权”。在现代法治中国，集体土地所有权实现应当以经济效益、实质公平、经济安全为基本诉求。在法律规制与乡村自治协调、法律保障与政策指导互动、个体利益与集体利益均衡等基本原则的指引下，建构科学合理的集体土地所有权实现相关制度框架。

关键词：权利实现;价值目标;基本原则 ;制度体系

中图分类号：D922.4;F301.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）01-0031-06

一、集体土地所有权实现是中国特色

社会主义法治的重要内容

尽管集体土地所有权实现面临诸多的现实困境，但这并不能成为我们忽视研究集体土地所有权实现的当然理由。当下，国家是否应当继续推动集体土地所有权实现，关涉对集体土地所有权实现之现实需求以及集体土地所有权自身重要价值与基本功能的回应。事实上，在农村双层经营体制下的集体土地所有权并未丧失继续实现的现实意义。如何实现好集体土地所有权，是国家、社会、集体、个体等主体面临的共性问题。

1.集体土地所有权实现是法律实现集体所有制的基本形式。劳动群众集体所有制是适应我国农村现阶段生产力的主要经济形式[1]。现代法治社会对土地集体所有制的维护与实现，需要借助于法律的专有语词和立法技术，实现从土地的集体所有制向集体土地所有权制度的转变。集体土地所有权符合现代财产法的包容性和逻辑性特征[2]，已成为法律实现土地集体所有制的基本形式。集体土地所有权主体、内容以及实现的法律制度、法律机制，都是以集体所有制为理论来源。实现集体土地所有权也就成为集体所有制实现的内在要求[3]。

2.集体土地所有权实现是农民收入增长的必要路径。收益权是集体土地所有权的重要权能[4]。在农民收入渠道多元化时代，集体土地收益仍然是农民收入的基础性构成。承包和流转集体土地取得的收益以及参与集体土地所有权收益分配而取得的收益，共同构成农民集体土地收益。尽管在不同农村地区集体土地收益在农民收入中所占比重不一致，但通过集体土地所有权实现而形成可供农民分配的集体收益，均是农民收入增长不可或缺的重要途径[3]。

3.集体土地所有权实现是集体履行农村公共产品供给职责的物质基础。尽管农村公共产品供给主要属于国家（政府）责任，但农村经济社会中的“集体”同样负有供给公共产品的责任。从历史和现实来看，“集体”在供给农村公共产品供给中发挥的作用，已从主要责任发展为保障性、补充性。从《农村五保供养工作条例》（国务院令第141号）第3条强调集体保障职责到《农村五保供养工作条例》（国务院令第456 号）第11条关于“有条件的”集体发挥补充作用，即可证明[3]。集体土地所有权实现不仅为“集体”公共职能实现提供物质保障，也利于“重建农民的精神家园”[5]。

4.集体土地所有权实现是调节农村收入分配的重要进路。事实上，除国家是调节农村收入分配的主要责任主体外，“集体”同样负有实现农村社会分配公平的重要使命。一方面，早在人民公社解体前，高级农业生产合作社、人民公社体制下的三级组织已在成员之间开展收入分配;人民公社解体后，尽管“集体”演变为纯粹的非组织形态的集体土地所有者，但仍然具备调整农村社会分配的突出优势;另一方面，“集体”调节农村收入分配的方式，已从直接调整转为以公共产品供给为主要形式的“二次分配”[3]。为此，集体土地所有权的实现状况，直接影响“集体”的收入分配功能实现。

二、集体土地所有权实现应当秉持的

价值目标

法律价值是“法律科学所不能回避”的命题[6]，是“一种对现实目标和目的追求”[7]。在我国法学界所形成的“效用论”“意义论”“关系论”“评价论”等学说中，“评价说”更符合对集体土地所有权实现应有价值目标的表述。集体土地所有权制度作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，同样将“正义”作为评判“好”与“坏”的根本标准[8]。公平、效率等价值则是“正义”价值的具体化。在城乡发展一体化背景下，为更好保护农民的集体土地权益，保障农民基本生存权，立法者应当构筑起符合集体土地所有权实现需要且符合“有关社会控制”要求的价值目标[9]。

1.经济效益价值。随着法律日益嵌入经济社会生活，“效益”价值已从经济学领域进入法律制度和法学研究视域[10]。法学中的“经济效益”是通过有效的规则设计和制度安排，从而获得远远超出制定和运行成本的制度绩效[11]。集体土地所有权实现作为对集体土地这种稀缺资源、市场要素的充分利用，同样以“经济效益”作为制度之价值诉求。集体土地所有权实现所追求的经济效益，是指通过降低集体土地所有权实现相关法律制度、法律机制的设计、运行过程中的成本，增强实施效果，从而获得较优的法律效益。这一价值要求：在不违背国家和社会公共利益的前提下，相关规则设计应当首先符合成员集体和集体成员对集体土地所有权利益实现的诉求，并在此基础上注重国家、社会公共利益的实现[12]。

2.实质公平价值。随着政府日益介入私人领域，传统的国家与社会、公法与私法二元分离“已破局”[13]。对不同的人、给予不同对待这一实质公平已成为现代法治中的基础价值。集体土地所有权实现同样应当以实质公平作为所追寻的价值目标。“集体”通过推动集体土地所有权利益的实现、分配以及供给公共产品，不断缩小贫富差距，促进集体范围内收入分配的公平性。实质公平要求：第一，在集体土地所有权上的权利设定与保护以及集体土地所有权收益分配与公共产品享受中，都应坚持集体成员之间的平等性;第二，以集体成员之间经济力的实际差异为观察点，倾斜保护弱势集体成员;第三，对弱势集体成员的倾斜保护不应当损害其他成员的合法权益;第四，对不同“集体”之间收入差距的调整，应当由国家（政府）承担主要责任。

3.经济安全价值。经济安全作为一种基本秩序与正义[14]，核心是利益安全（即主体实现利益的行为受保障的程度以及利益遭受损失的可能性）。经济安全同样是集体土地所有权实现所追求的价值目标：首先，集体土地是农民及其集体最重要、最主要的资产和资源，是集体成员基本生存权保障、集体经济实力增长乃至国家经济可持续发展的基础保障;其次，为防止集体土地资源浪费、破坏，有效应对社会风险、市场风险，国家需要建立以经济安全为价值的法律制度;此外，以经济安全为价值指引的法律制度还是有效防治相关“政府失败”的必要保证。在当代法治社会，集体土地所有权实现中的经济安全价值的实现，对立法者提出了如下要求：一是建立并切实实施集体土地所有权实现相关的法律规制规则，弥补和矫正私法相对忽视经济安全价值的问题;第二，建立科学、合理的宏观调控法律规则，推进土地市场的宏观调控[12]。

4.集体土地所有权实现所确立的经济效益、实质公平、经济安全，并非平行或杂乱无序的，而是存在一个较为严密的价值序列。其中，经济安全属于基础性价值，是经济效益和实质公平得以实现的前提;经济效益与实质公平则是集体土地所有权实现中更为具体的价值目标。在集体土地所有权实现的不同阶段，经济效益与实质公平存在一定的差异：在集体土地资源初始配置阶段，应当坚持经济效益优先、兼顾实质公平;在集体土地所有权收益实现阶段，应当坚持经济效益优先、兼顾实质公平;在集体土地所有权收益分配阶段，应坚持集体成员之间分配的平等性，更加注重实质公平的实现，倾斜保护弱势成员基本生存权[12]。

三、集体土地所有权实现应当恪守的

基本原则

法律规则与法律原则都是法的基本构成要素[15]。法律原则是法律规则内容设计与实施的基本准则;法律规则在法律原则的指导下建构并实施。法律的价值目标只有转换为法律原则，才能对法律规则的设计及运行起到实际指导作用。立法者同样应当确立科学、合理的基本法律原则，以促进集体土地所有权实现的价值目标向实际状态转化。

（一）法律规制与乡村自治协调

自治与规制是法学研究中的重要命题，共同构成现代法治社会中国家（政府）干预的主要内容。一方面，市民社会以及作为市民社会基本法律规则的民事法律制度，无法克服个体有限理性所引发的集体非理性问题，必须借助于市民社会之外的“力量”予以应对。集体土地所有权多受到来自公法管理的限制[16]。国家公权力凭借特有的整体性、权威性、强制性而成为主要选择。另一方面，国家（政府）的存在既是经济高速增长的关键，也是人为经济衰退的重要原因[17]。在现代法治社会中，从干预权、干预方式、干预程序、干预责任等方面，实现国家（政府）干预行为的法治化，是应对政府职能缺位、政府功能错位、政府行为失效等“干预失灵”等问题的必然选择。从《当前农村经济政策的若干问题》提出“计划经济为主、市场调节为辅”到“有计划的商品经济”，直至中国特色社会主义市场经济的确立，如何处理自治与干预的关系始终是我国农村改革相关法律、政策的重要内容。

尽管市场机制在农村改革发展中处于优化资源配置的基础地位，但国家（政府）这只“有形的手”在应对市场缺陷、市场失灵中发挥了不可替代作用。市场机制与国家干预已然成为农村经济社会发展中不可或缺的“两只手”。集体土地所有权实现相关法律价值目标的实现，在转化为相关法律规范过程中，同样应当坚持协调好法律规制与乡村自治的关系。其中，市场机制的运用，集中表现为对主体自主性（乡村自治）的尊重;国家（政府）干预则集中体现在对主体难以克服的问题的应对方面。笔者认为，法律规制与乡村自治协调应当坚持“适度”原则。“适度”原则包含两方面的基本要求：一方面，对于乡村自治能够解决的问题，不应当由法律予以规制;另一方面，对于乡村自治不能解决的问题，如若不宜交给法律规制，抑或存在法律规制之外更好的应对方式，同样不应当纳入法律规制的视野。换言之，惟有乡村自治不能解决，应当且宜由法律规制的，才应当作为法律规制事项。

（二）法律保障与政策指导互动

在现代法治社会中，政策与法律具有辩证关联。政策离不开法律，政策制定者及其政策制定权、政策制定行为乃至政策内容都应当以合法性为基础;政策又是法律的重要渊源，许多政策最终都进入法律规范。例如，家庭联产承包责任制原本是一项试点政策，却在时机成熟后被规定在《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》等法律中。事实上，尽管法律的许多内容来源于政策，但两者的确并不能等同。长期以来，政策管理是国家治理农村经济社会的主要形式。事实上，大多数中央政策文件在集体土地制度改革中发挥了重大效用，成为集体土地制度改革的“合法性”依据。从《中共中央关于农业生产互助合作的决议》到《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，以及1982年至1986年的5个中央“一号文件”、2004年至2014年连续11年的中央“一号文件”、《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等等，都以中央政策性文件形式颁行，并成为相关立法的主要渊源。

在现代法治社会，如何实现从“政策主治”向“法律主治”的转变，是我国农村经济社会法治化发展的基本趋势。集体土地所有权制度自身价值目标的实现，须以完善中国特色社会主义法治体系为立足点，在充分发挥政策与法律各自优势的基础上，从“政策主治”走向“法律主治”。这就要求：（1）在条件成熟时，将相关政策转化为法律规定。当然，集体土地所有权实现相关政策向法律的转化，应当坚持两个基本标准：一是内在标准，即相关政策与法律规范具有相同或类似的目标诉求、调整对象;二是外在条件，即这种转化应当具有由法律予以规定和调整的适宜性、时机性，具备相应的制度依据、符合程序规定与立法技术规则。（2）对于应当或适宜采取政策形式的事项，应当在不违背宪法、相关法律规定的前提下，保障政策的权威性、有效性和执行力。（3）“法律主治”应当成为集体土地所有权实现中政府监管的主要形式。事实上，党和国家有关农村经济社会改革的重要决策，在理论和效果上均等同全体人民 “意志”，法律则应当成为宣告和实现这种“公意”的主要方式[18]。

（三）个体利益与集体利益均衡

现代法治社会是一个利益多元的社会，往往存在不同主体的利益交杂。如何在多元利益格局调整中实现公平和正义，已成为中国特色社会主义法治理论和法治体系建设的重要目标。长期以来，我国实行农业支持工业发展的基本方针，农民为国家的经济社会发展做出了重大贡献。在城乡二元结构体制下，农民实际沦为改革发展中的弱势群体。一方面，农民群体是中国经济社会改革与发展中的重要贡献者，但却未能公平分享改革发展成果，集体实力与个体利益日渐式微。另一方面，集体土地资源及其收益分配不公，加之资源分布、个人禀赋、市场条件等差异，以致农民群体之间的经济实力逐渐拉大。以2012年全国人均总收入为例，全年城镇居民人均总收入26 959元，全年农村居民人均纯收入7 917元[19];而2012年的广东农村居民人均纯收入达到10 5428元[20]。

出于对实质公平的诉求，集体土地所有权实现相关立法同样应当协调好个体利益与集体利益的关系。这就要求：首先，要合理界分集体土地所有权实现中的个体利益与集体利益。个体利益是集体成员通过直接利用集体土地所取得的收益，以及通过参与集体范围内集体土地所有权收益分配而取得的收益;集体利益则集中体现为以“集体”之名所获取的集体土地所有权利益以及供给农村公共产品所体现的成员共同利益。其次，要将集体土地所有权收益按照用途，合理划分为“用于分配的部分”和“用于积累的部分”。前者用于集体成员基本生存权保障之需;后者则属于“集体收益”，主要用于满足集体范围内供给“公共产品”。此外，集体土地所有权实现中“用于分配”的收益，应当是集体土地所有权整体收益的主要部分，以保障集体成员的基本生存权为主要用途。

四、集体土地所有权实现需要建构的

制度框架

集体土地所有权实现是一个综合性研究命题。法律仅是集体土地所有权实现所涉及的诸多学科之一，并不能统揽解决集体土地所有权实现中的全部问题。究竟采用何种方式实现集体土地所有权，才能促进集体土地所有权从“公权力控制”到“私权利回归”[21]？事实上，集体土地所有权实现原则上属于集体土地所有权主体“意思自治”的范畴，并非法学或法律所能给出答案。在基本原则的指导下，如何设计出符合集体土地所有权实现所应当追求之价值目标的法律制度，方为立法者应当着力思索的基本命题。

（一）集体土地所有权实现相关制度设计的思维

路径

集体土地所有权性质是集体土地所有权及其实现相关法律制度的逻辑起点。在有效界分集体土地所有权物权属性及其所负担“社会义务”差异的基础上，相关法律制度设计应当明晰集体土地所有权实现面临的现实困境及其基本成因，并以之为基础从集体土地所有权主动实现和被动实现两个层面做详细设计。（1）集体土地所有权主动实现相关法律制度。既然集体土地所有权属于私法上的财产权，那么，无论是在理论上，还是依据《物权法》第39条，都应当享有占有、利用、收益以及处分的权利。据此，集体土地所有权主动实现相关法律制度，主要涵盖集体土地所有权行使、集体土地利用权实现、集体土地收益权实现、集体土地处分权实现等基本内容。（2）集体土地所有权被动实现相关法律制度。排除妨害是物权排他性的重要体现。集体土地所有权实现的妨害主要来自于集体内部组织及其负责人、集体成员、政府公权力。目前，我国相关法律中已存在针对妨害集体土地所有权实现的部分规制规则。可以说，如何建构起应对妨害集体土地所有权实现的法律制度，尤其是对公权力和农村组织妨害行为的治理，同样是集体土地所有权实现相关制度设计必须考虑的基本内容。

（二）集体土地所有权实现相关制度的框架

1.集体土地所有权行使主体与决策制度。主要内容包括：（1）明确集体土地所有权主体及其在集体土地所有权实现中的利益格局。集体土地所有权主体在法律上是成员集体，在事实上则是全体集体成员。两者在集体土地所有权实现中存在不同的利益诉求。（2）尽管《土地管理法》《物权法》确立了农村集体经济组织、村民委员会或村民小组等法定行使主体，但是，集体土地所有权实现的市场化需要与上述行使主体之间存在逻辑自洽性与现实可行性缺失问题。比较发现，农村集体经济组织具有较之于村民委员会或村民小组的诸多优势，最适宜成为法律上的集体土地所有权行使主体。在农村集体经济组织普遍建立前，村民委员会或村民小组仍然具有重要的替代（补充）价值。（3）立法者宜按照决策事项与集体土地所有权的关联程度，从合理界分一般事项和重大事项的角度，建立以集体成员参与和主导的决策形成与行使机制。

2.集体土地所有权主体利用权制度。集体土地所有权主体利用权实现，是指集体土地所有权主体在充分利用集体土地的过程中，如何有效利用集体土地的法律制度、法律机制。集体土地所有权主体同样享有直接利用集体土地的权利。集体土地所有权主体利用权的实现承载了政治、经济、社会等方面的重要使命。集体土地所有权主体利用权制度设计，应当从不同类型集体土地所负担的价值与功能差异出发，以集体土地所有权主体利用权实现的多样化为基本思路。在此基础上，鉴于集体土地所有权主体利用权实现与股份制之间具有一定的契合性，因而可考虑通过股份制形式促进集体土地所有权主体利用权与集体成员对集体土地利用权的有效实现。

3.集体土地收益权制度。集体土地收益权是集体土地所有权主体依法享有的实现和获取集体土地收益的权利，指向的是集体成员、成员集体在集体土地所有权上的利益实现问题。当然，成员集体、集体成员在集体土地所有权实现中具有不同的利益需求。成员集体既要在对外关系中实现集体土地所有权收益，也要基于在集体范围内供给公共产品的需要而参与集体土地所有权收益分配;集体成员则在集体土地所有权实现中享有平等收益权。集体土地收益权的有效实现，有赖于权利法定化，并建立起以集体成员主导的集体土地收益分配机制。这也符合《关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于农村土地改革的逻辑主线[22]。

4.集体土地处分权制度。总体上，国家对集体土地处分权予以严格限制，但不能以集体土地所有权负有重要“社会义务”作为否定集体土地处分权的主要理由。在理论上，集体土地所有权同样应当享有处分集体土地的权利。集体土地所有权自身内容与其承担的“社会义务”，属于不同范畴。在现代法治社会，集体土地处分权属于集体土地所有权自身的制度范畴，对集体土地处分权的严格监管，才应当是实现集体土地所有权所负担“社会义务”的主要方式。为此，对集体土地处分权制度的探索，可以从集体土地处分权的法律保障与集体土地处分权行使的法律监管两方面考量。

5.集体土地所有权实现的妨害排除。在诸多的妨害案例中，农村集体组织、政府公权力、农村社会精英阶层已成为妨害集体土地所有权实现的主要来源。首先，对于农村集体组织妨害集体土地所有权实现的治理，需要厘清农村集体组织的法律地位及其相关行为的法律性质，明晰农村集体组织的权责利关系，建立符合真实性、及时性、充分性、当为性等方面的集体资产经营管理的信息披露制度，探索集体成员主导的综合监督机制，促进农村集体组织社会管理的规范化。其次，在政府公权力妨害集体土地所有权实现的治理方面，政府公权力干预必须以充分的市场信息、较高的监管能力为基础，探索科学的地方政府绩效考核体系，增强政府行为的可识别性，完善土地管理共同责任制度。此外，加强对集体土地所有权的制度化保护，建立完善的纠纷解决机制，明确农村社会精英阶层主体权利与义务。

6.集体土地所有权实现相关监管制度。（1）实现监管理念的两个转变，即从“否定模式”（即否定集体土地所有权主体及其处分权）向“行为+结构监管模式”转变;从“安全优先、兼顾效益”向“安全”“效益”“公平”的价值结构转变，树立“安全”“效率”“公平”并行的价值序列;（2）完善监管的实体法规则，这就需要坚持“三个不得”（不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益），完善现行土地行政管理体制，提升土地行政主管部门及其工作人员的执法能力和执法力度，健全土地利用总体规划与严格的土地用途管理制度;（3）注重强制性与非强制性、激励性与约束性、公权介入的调整方法与私权介入的调整方法等多元干预方法（调整手段）的合理运用;（4）完善事前审查、事中审查、持续性监管的监管程序以及集体土地权属纠纷的行政强制处理机制。

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Value Goals， Fundamental Principles and System Frameworks of

Realization of Collective Land Ownership

YANG Qinggui

（China Research Center for AgroeconomyRelated Laws and Innovations，

Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：It is a longterm academic research proposition of how to realize collective land ownership. It is difficult to use the traditional property law theory or related practice to analyze or judge. So far， the property law has confirmed on the text structure that the collective land is enjoyed by the peasants collectively. In modern China under the rule of law， the realization of collective land ownership should be based on many values， such as economic benefit， substantial justice and economic security of the basic demands. The scientific and reasonable systems of realization of collective land ownership should also be constructed under the guidance of some basic principles including the coordination of legal supervision and rural autonomy， the interaction of legal protection and policy guidance， and the equilibration of individual interests and collective interests.

Key words： realization of rights; value goal; fundamental principle; system framework