论基于人权保障的乡村治理

黄爱教

摘要：乡村治理是国家治理的重要组成部分，基于国家治理体系和治理能力现代化以及全面推进依法治国的背景，推进乡村治理体系和治理能力现代化建设具有重要的战略性地位。在走向权利的时代，现代乡村治理应当以人权作为价值基准，以人权保障来化解乡村治理危机，并以此推进乡村治理的良性发展，促使乡村和谐秩序形成，促进乡村社会文明发展，进而推进国家治理现代化，实现国家的富强、民主、文明与和谐。

关键词：治理危机;乡村治理;国家治理;人权保障

中图分类号：C916;F320文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）01-0133-06

收稿日期：收稿日期：20150416DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.01.20

20世纪90年中后期，中国乡村社会出现治理危机，进入21世纪之后乡村治理出现“复合性危机”，为此国家和政府有针对性地出台了费税改革、取消农业税与新农村建设等举措，解决了村民负担过重等问题。值得注意的是，建国以来体现在乡村治理之中的治理权威以及理念没有发生根本性变化;而我国社会正“走向权利的时代”，法治原则已经成为国家治理的主要原则，人权保障是治理的终极目标。显然，如果不关切人权，不以人权保障作为价值基准，乡村治理就无法实现良性发展。为此，基于国家治理体系和治理能力现代化以及全面推进依法治国的背景，特别是基于人权保障视角深入研究乡村治理，具有深刻意义。

一、以人权作为乡村治理的价值基准

20世纪90年代末，乡村治理概念被提出，学者们试图运用这一更具包容性的概念来解释和分析乡村社会[1]。而治理的兴起与人权追求密切相关，治理理论涵盖人权的相关价值。作为治理理论运用于乡村研究而产生一个新的分析概念，乡村治理应当是内涵着人权价值。

（一）治理与人权追求

治理（governance）原意是控制、引导和操纵，指的是在特定范围内行使权威。它隐含着一个政治进程，即在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同。诸多学科对治理概念进行学科内的诠释，创新性地学术嫁接并形成社会治理、地方治理、全球治理以及乡村治理等概念。1989年，世界银行面对全球化扩张以及本土化应对态势的认识，发表了《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》一文，初次提出关于治理的观点，赋予治理新的内涵，兴起了治理理论研究。法国学者阿尔卡塔拉认为，治理理论兴起有以下几个方面原因：国际组织从唯经济论思维的死胡同撤退的尝试;将权力从公共部门转移到私人部门以减少国家的作用;在第三世界的公共领域进行改革而又避免过分干涉其内部事务;对民主化和人权的新的不懈追求;冲突之后的重建这样的严峻挑战[2]。为此，人权追求是治理理论兴起的源动力之一。人权，即一个人之所以拥有这种权利，仅仅因为他是人的基本权利，它也是根据权利对于社会变革提出的要求[3]。由《世界人权宣言》《公民权利与政治权利国际公约》《经济、社会与文化权利国际公约》组成的国际人权宪章，构建了人权体系，为世界各国人民享有各项人权提供依据，也为人们对社会和政府提出道德上的和政治上的要求提供参考，也深刻影响政府和社会治理方式和机制。

（二）以人权保障为核心的乡村治理

目前，乡村治理内涵的界定主要有公共权力导向、目标导向、主体导向，以村庄为载体的研究路径，这些概念解释乡村治理某一方面，使乡村治理的内涵更加丰富。但是，它们较少关切相关主体的权利与人权。十八届三中全会以来，国家治理被赋予新的内涵，即它不但不压制人权、牺牲人权，而恰恰是以人权保障为基础、为目标的[4]。所以，乡村治理的内涵也发生变化，也应该以人权保障为基础和目的，使村民生活得更有尊严，提升村民的幸福感，最终促进村民的发展。首先，乡村治理应当以人权为价值基准。乡村治理从根本上说是围绕“人”展开的。“人”之所以被称之为“人”，之所以是“人”，就是因为其享有赖以存在的基本权利——人权，也就是国家人权宪章规定的“人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利”，包括以生命权、自由权和隐私权为核心的公民权利;以选举权、知情权、监督权为核心的政治权利;以及以财产权、工作权、社会保障权、受教育权、文化权为核心的经济、社会与文化权利等等。所以，无论是乡镇政府，还是参与乡村治理的其他社会组织，都应当尊重村民的人权，并为村民的人权的实现提供必要的经济、政治和社会条件;村民应该以此来主张和维护自身的利益和自由。其次，乡村治理应当以人权保障为价值指向。乡村治理要深度关切村民的权利和利益，聚焦村民关注的问题，提供必要的政治、经济和文化条件，切实保障人权的实现。如果乡村治理离开村民的人权保障，离开村民高度关注的问题，则乡村治理是不会产生实际的效果的。如果乡村治理侵害村民的基本权利，可能会导致更大的矛盾和冲突，直接影响乡村秩序，影响乡村社会的发展。最后，乡村治理应当以人权作为治理指标体系的重要内容。村民对基层政府、村委会的满意度主要通过人权指标体系进行考量，诸如基层政府提供的公共服务，是否促进村民生存权、发展权、平等权、水权、环境权、受教育权等发展;村民是否享有知情权、表达权以及监督权等政治参与权。

（三）人权保障对乡村治理的意义

1.有助于现代乡村治理获得正当性支撑。20世纪90年代后期，我国宪法确认依法治国的方略，乡村治理从形式上进入“法治”时期，“人权得到最全面最切实的保障，是现代法治社会的一个根本目标，也是它的基本标志之一”[5]。在“国家尊重和保障人权”宪法原则下，基于法治模式下的乡村治理最终应当回归人权，使人权得到最为全面和切实的保障，特别是关切村民生存与发展的权利，才能使多中心治理主体达成治理共识，基层政府、村委会和其他社会组织才能获得村民的认同和信任，使乡村治理获得正当性支撑。

2.有助于形成乡村治理价值共识。乡村治理中存在着多元主体，诸如基层政府、村委会、其他社会组织和村民，他们的利益需求、价值取向迥异。但是，多中心治理主体也存在最低限度的价值共识，即人权。正如英国学者米尔恩认为，人权是“普遍的最低限度的道德标准要求”[6]。因此，乡村治理主体只有建基于人权，才可能对乡村治理过程中的利益冲突、权利冲突进行协商，并且通过协商达成利益和权利的合理分配，实现利益和信息的均衡。

3.有助于化解乡村治理危机。村民由于遭受不公正待遇以及各种权利遭受侵害，形成村民与基层政府之间、村民与村委会之间、村委会与基层政府之间的冲突，使国家公共权力与社会权力之间关系紧张，导致乡村治理危机。当下，如果乡村治理没有真正意识到作为主体的村民的基本权利，没有意识到村民权利意识的觉醒，没有尊重和保障村民的基本权利，可能会导致乡村中诸多矛盾的激化、扩散和升级。所以，只有关切村民的基本权利，以人权作为乡村治理的价值基准，才能化解乡村治理危机。

4.有助于推进乡村治理现代化。党的十八届三中全会作出全面深化改革的决定，提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标;党的十八届四中全会作出“全面推进依法治国”的决定，由此可见，法治方略是推进国家治理体系和治理能力现代化的主要方式，保障和促进公民的基本权利是国家治理体系和治理能力现代化实现的关键。所以，乡村治理现代化也必然要以人权保障为核心，基层政府、村委会与其他社会组织切实保障村民的人权，才能推进乡村治理的现代化。

二、以人权考量乡村治理危机

乡村治理危机是乡村治理概念与乡村治理现实不同一的结果，也就是现实的乡村治理没有达到乡村治理理论预设和预期的目标价值，它是乡村治理概念辩证发展的否定环节。从人权角度来说，乡村治理危机的实质是人权危机。

（一）乡村治理危机及其实质

我国传统社会乡村治理以“礼治”为主，并形成以乡绅和宗族长为治理主体的乡绅社会治理模式。传统社会的“礼治”内含的等级差序、宗法观念本身就与现代人权的平等、自由、权利等理念相违背。自近代以来，国家权力向基层扩张、渗透，特别是新中国建立以后，计划经济时代，以人民公社为模式，国家权力直接决定着乡村社会的各个领域。20世纪70年代末改革开放以后，国家权力沿袭建国后的模式。人民公社制度解体后，权利真空在乡村社会出现，随后引发乡村治理危机。基于此，国家实施“乡政村治”的模式，即“基层政府执行本级人民代表大会的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作;各村设立村民委员会来管理本村事务，也就是在乡镇政府指导下实行村民自治”。但是，“乡政村治”模式导致了农村各类资源被过度消耗，农民的基本权利（即人权）被再次剥夺的风险增加，农村发展再次陷入滞后和无序化状态[7]。20世纪90年中期，基于“乡政村治”模式下出现以农民暴力反抗费税征收为主要特征的乡村治理次危机，其源于政府向村民乱摊派、乱征收，以及“剪刀差”方式，对农村、农业和农民进行隐形剥削;还假借管理之名，在推进国家权力过程中谋取私利，导致基层政府组织服务功能弱化，并出现“权力寻租”现象;基层政府对村委会事务进行过渡干涉，践踏村民正当的政治诉求。“农民真苦、农村真穷、农业真危险”是这一阶段形象的描述，反映了村民的生存权、发展权、政治参与权危机。2004年取消农业税之后，乡村治理陷入新的治理危机，如乡村经济精英参与乡村社会治理，特别是乡村经济精英可能与基层政府结盟，瓜分村民利益，损害村民合法利益;操纵村委会的选举，损害村民政治参与权利等等。这一阶段乡村治理危机以土地征占和其他财产性冲突为主要特征，实质是村民的生存权、发展权、教育权、水权和环境权等危机。

（二）人权危机

从20世纪70年代末开始，国家和政府提出的“三步走”战略，再到21世纪初，连续多年出台有关农村问题的“一号文件”，关注和推动农村问题的解决，出台诸多惠农政策，推动农村人权事业的发展，更好地促进村民的生存权和发展权，使农民生活得更有尊严更加幸福。但是，乡村治理也面临新的人权危机，突出表现为以下几个方面：

1.生存权和发展权危机。主要表现为：一是土地征占引发的生存权和发展权危机。2004年取消农业税之后，由于城市化规模加速，资本进入农村，地方政府和资本不断地从农村和农民手中掠夺土地，严重威胁乡村社会的长期稳定发展，形成诸多的农村社会公共冲突的发生，深刻影响乡村治理的效果。如村委会、村干部等挪用、截留、霸占土地征用款，导致村委会与村民之间关系紧张，有的甚至造成流血冲突事件。地方政府、开发商与村民进行的交易不对等、信息不对称，他们从中盈利，赚取丰厚利润，村民无法通过合法途径主张自己的权益，只能诉诸暴力，导致农民与基层政府之间、农民与开发商之间关系紧张。如2014年发生在青岛市的“平度3·21纵火案”，虽系村委干部和工地承建商指使施暴者所为，但背后却与地方政府所依赖的“土地财政”有关[8]。另外，土地征占导致农村耕地严重流失，严重威胁村民的生存和发展的权利。二是以水权和环境权引发的生存和发展权危机。当前，我国农村水污染严重，已经严重地影响农民清洁水的饮用，村民的水权遭受严重的挑战。根据《中国环境统计年鉴2011）》数据计算，2010年在七大流域，真正可以安全饮用的Ⅰ-Ⅱ类水仅有287%;在六大河流，仅有151%;在重点监测评价的湖泊水库，仅有302%[9]。与水权相近似的还有环境权。当前，农业和农村污染总量超过城市和工业，他们面源污染数量比较庞大。由于环境污染，出现了癌症村，2013年我国政府以官方文件的形式承认癌症村，据不完全统计全国有247个癌症村，覆盖27个省份。

2.几项重要的政治权利、经济权利和社会权利危机。一是平等权危机。表现为：农村儿童受教育与城镇儿童受教育的不平等;男女享有财产的不平等，如村委会集体规定“出嫁女不享有土地补偿款”;宗族势力复兴，导致农民的等级分化，严重影响农民平等权。二是受教育权危机。尽管免费义务教育政策已经落地，但是农村教育经费的投入、农村学校的减少、农村优质师资的流失等，严重地影响和制约农村孩子受教育权的实现。三是政治参与权、选举权危机。1982年《宪法》确定了村民自治，但是随着市场化深化与城镇化进程加快，农村青壮年、文化素质较高的劳动力向城市流动，导致村委会的选举流于形式，村民的选举权和被选举权遭受严重破坏。特别是宗族势力、经济精英介入农村两委的选举，干涉民主选举，严重阻碍村民自治发展。四是农村弱势群体人权保障危机。目前，留守在农村的基本上是老年人、儿童、妇女等弱势群体，他们随时都有可能遭受侵害，诸如农村妇女和留守女孩遭受强奸、猥亵情况频发与增多。

（三）以人权保障化解乡村治理危机

纵观国家现代化建设，从中国现代国家建构的目标和结果上看，只是在国家权力一统天下——民族国家的形成——的意义上达到了目标，也就是说，基于公民权利和法治原则之上的民主国家的建构远没有完成。基于此，乡村治理的逻辑和走向却是传统的政权与农民关系——强力与服从形式的不断翻版和改造而已[10]。如何走出乡村治理的逻辑怪圈？合理且符合现代性的路径是以人权保障化解乡村治理危机。如果乡村治理不很好地关切村民的人权，很有可能会使乡村公共冲突、矛盾不断地升级、扩散，进而深刻影响乡村秩序、乡村文明和乡村社会的发展，影响到乡村和谐。为此，现代乡村治理必须以把人权作为乡村治理的价值基准，以人权保障来化解乡村治理的危机，不断推进乡村治理的良性发展。

三、以人权保障推进乡村治理的

良性发展

以人权保障推进乡村治理的良性发展，使乡村治理概念与现实的同一得以可能，也是乡村治理概念辩证发展的否定之否定环节。就具体策略来说，通过保障村民的生存权和发展权、政治权利与社会权利等，构建乡村治理多中心治理的互动生态，以此推动乡村治理的良性发展。

（一）生存权和发展权保障

村民的生存权和发展权是首位人权，国家和政府应积极保障村民生存权和发展权保障，以促进乡村治理的良性发展。从宏观上来说，国家和中央政府应当建立完善的农村土地制度，改善水、空气等环境，为乡村治理创设大的经济、政治和社会环境。第一，国家和政府应当进行土地确权。国家应当为土地确权提供必要的法律制度，为农村承包经营权、宅基地、农村集体建设用地及征地制度等的关系厘清提供制度基础，使土地能够形成规模经营，成为农村经济发展的生产要素，获得自由流动和优化配置，从而杜绝村委会、村委会干部、乡村经济精英控制土地资源，以及截留、挪用村民因为征地理应获得土地补偿款。第二，国家和中央政府应当统筹水污染、环境污染治理，实施积极的防止水污染和环境污染的国家人权战略。积极对主要河流、湖泊的水污染以及地下水污染进行治理，确保村民的饮用水安全，为农村提供清洁水源，保障农民的水权;积极对环境污染进行治理，防止污染下乡，为农村提供清新空气环境。第三，国家应当积极实施扶贫战略，加大中央财政对农村支持力度，以农村经济发展促进乡村治理的良性发展。

从微观上来说，基层政府、村委会、其他社会组织以及村民应着力促进乡村经济发展，切实保障村民的生存权和发展权。第一，基层政府要依法行政。基层政府应严格履行上级政令，服务乡村社会，特别是严格落实国家有关土地、水和环境方面的政策、法律，做到严格执法。一方面，基层政府不能使用公共权力任意侵害村民的生存权和发展权，诸如不能任意侵害、剥夺村民的耕地;不能任意截留失地村民的补偿款等;另一方面，基层政府通过积极行政行为，积极引导村民使用土地、水资源，切实保护环境，为村民提供实实在在的公共服务，诸如政务公开、兴修水利设施等惠民措施。第二，村委会与其他社会组织要尊重村民的生存权和发展权。村委会作为村民自治组织，不能成为某个宗族的村委会，也不能成为基层政府的附庸而且完全依赖基层政府;它应该关注村民的生存和发展问题，并及时向基层政府提出保障的要求。其他社会组织参与乡村治理过程中不能侵害村民的经济利益，特别是不能以自身的技术和专业优势，损害少数村民的权益。第三，村民应当着力培育自身的人权意识，当自身的权益遭受侵害时，应当寻求合法合理的途径解决，避免付诸暴力的冲动。

（二）政治权利保障

乡村治理要保障村民的政治参与权，即村民的知情权、参与权、表达权和知情权。

1.建构自治权。20世纪80年代至今，一直延续的是“乡政村治”模式，导致村委会过度依赖基层政府，成为基层政府的下属机构，丧失自主管理、自我决策的功能。“乡政村治”是威权治理结构和理念的产物，体现人民公社体制权力运行的逻辑，将国家的力量延伸到乡村社会，实施单一主体、单一向度的管理和控制。破解这一难题，应当建构真正属于村民的自治权，即村民自我管理社区公共事务的权利，才能推动乡村政治的发展，才能切实维护自身的利益，促进自身的全面发展。

2.发展乡村社会组织，鼓励其参与乡村治理。乡村社会组织通过对公共事务的关切和参与来表达、维护自身的权利和利益，使乡村公共利益在多元的协商机制基础之上得到合法合理的分配。它可以有效地遏制宗族势力操作乡村社会的事务管理;有效地连接村民与基础政府之间的沟通、协商和对话，缓冲基层政府与村民之间的对立、矛盾和冲突。一方面，村民可以通过乡村社会组织，凝聚力量，有效监督基础政府的权力运用和制衡公共权力，维护自身利益;另一方面，基层政府也可以通过乡村社会组织的缓冲，有效地与村民沟通、对话，建立起村民对基础政府的信任。

3.加强基层民主政府建设。基层政府是连接村民与上级政府的纽带，上级政府通过基层政府，使自上而下的政策、法律能够得以实施;村民通过基层政府，可以反映自身的政治、利益和价值诉求。所以，必须加强基层民主政府建设，扩大村民参与乡村治理途径，吸纳更多的村民加入到公共事务的管理中来;通过法律制度指导村委会的建设，以法治原则建立健全农村公共服务和社会治理的议事规则，厘清乡镇政府与村委会之间的各种关系以及乡镇政府的工作原则、内容、方式、责任和配套机制，在法律的范围内指导村民的民主生活，不能干涉村民的政治生活的自由，形成干部与群众之间的交流互动;尊重法律赋予村民的监督权，自觉接受村民的监督，形成乡镇政府与村民之间的良性互动。

（三）社会权利保障

社会权利是指公民从社会获得基本生活条件的权利，国家和政府保障村民的社会权利，主要有以下几个方面：

1.基层服务型政府建设。转变政府职能，不是说简单地取消乡镇政权建制，而是要限制基层政府的行政权力，转变治理观念，使基层政府从管理观念到服务观念转变，为乡村提供更多的公共服务产品，如教育产品的服务、医疗服务、文化活动和场馆服务等，使村民能够享受到社会通行的文明生活标准。

2.财产权保障。财产权是社会权利的核心，生命的权利和自由的权利都必须以财产权为基础，设立政府的目的以及政府的性质和范围都是为了保障公民的财产权。基层政府无视村民的合法的私有财产权，任意践踏和强占，特别是对农民合法经营的土地和住宅进行强制征收和强制拆迁，导致基层政府和村民的冲突。所以，基层政府必须保障村民的合法的私有财产。

3.农村社会保障制度建设。在市场化、城镇化、工业化浪潮冲击下，农村劳动力资源持续单向度地向城市流动，“空心村”出现，农村的医疗保险、养老保险等社会保障不完备。国家要推进新型农村医疗保险建设，使农民能够看得起病;推进农村养老保险建设，使农民老有所养。

4.加强农村弱势群体的权利保护。大量农村劳动力资源流向城市，只有老人、妇女和儿童留守在农村，他们的各种权利随时都有可能遭受侵害，所以，基层政府、村委会以及一些治安组织应当积极对这些弱势群体的权利进行保障，使他们免受犯罪违法行为的侵害。

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Rural Governance Theory Based on Guarantee of Human Rights

HUANG Aijiao

（Zhou EnLai School of Government/Center for the Study of Human Rights， Nan Kai University， Tianjin 300071， China）

Abstract：Rural governance is an important part of national governance. Under the modernization of the national governance system and governance ability and promoting the rule of law， there is an important strategic position to promote the modernization of rural governance system and governance ability construction. On accessing rights era， modern rural governance value shall be based on human rights as a benchmark， to settle the rural governance crisis in human rights protection， and to promote the virtuous development of the rural governance， thus to form a harmonious order in rural areas， to promote the development of the rural society civilization， to enhance the modernization of national governance system， and to build China into a prosperous， strong， democratic， civilized and harmonious country.

Key words： governance crisis; rural governance; national governance; guarantee of human rights