用新理念引领新型城镇化

刘放军

摘要：中共十八大提出了新“四化”理念，“城镇化”是其中之一。新型城镇化一定要有新的理念，彻底克服过去重量不重质的弊端，注重发掘每一座城市的文化潜力、把重点放在“城镇”、坚持产业依托、善于把顶层设计变成基层自觉行动来推进新型城镇化建设。这样的城镇化才是既体现中国特色社会主义本质要求，又体现“以人民为中心”的根本遵旨的城镇化。

关键词：新理念 新型城镇化

中共十八大提出要促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，要“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”。事实上“城镇化”概念并不是十八大以后提出来的，因此，对未来城镇化发展才有“新型城镇化”之称。在新的历史时期，推进新型城镇化建设必须要有新理念。本文意在通过分析既往城镇化重量不重质的问题，探讨新旧之别，寻求建新之理。

一、既往城镇化最大问题在“重量不重质”

反映人口由农村向城市的集中化过程的国际通用词汇是“城市化”，而非“城镇化”。“城镇化”是我国官方的通常用词，充分体现了中国特色。我国《城市规划法》明确规定城市包含建制镇，而且我国设市的标准相对一些西方国家要高，因此在一般意义上，城市化与城镇化的内涵是一致的。城镇化包括城市化，同时突出了中小城市与中心镇的地位。

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。作为反映城镇化水平的城镇化率从1978年的17.92%，上升到2011年的51.27%，，年均提高近1个百分点。但必须看到，虽然城镇化速度很快，但因为理念陈旧，使得城镇化的质量远未与城镇化规模相匹配，即普遍存在“重量不重质”的问题。

1.城市居民不等于市民的“二元城市化”

众所周知，我国城市（尤其是大城市）常佳人口的相当一部分并没有成为真正的市民，“占海特”并非个例。研究表明：2011年的统计城镇化率比实际城镇化率高16.57个百分点。统计显示，2.63亿农民工和流动人口工作、生活、居住在城市，但因为没有城镇户口也就享受不到城镇居民待遇，无法实现身份和地位的转变。很多农民工出现“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”的“半城镇化”现象。大规模农民工周期性“钟摆式”和“候鸟型”流动，既造成了资源的巨大浪费，也付出了巨大的社会代价。

2.土地城市化快于人口城市化的“土地财政城市化”

城市化过程既是农民转变为市民的过程，也有农村土地变成城市用地的过程。按照国际惯例，土地城镇化与人口城镇化速度之比应该在1到1.12之间。但在我国的城镇化进程中，土地城镇化速度远远超过了人口城镇化的速度。1980-2000年的20年间，土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.71倍；2000-2010年的10年间，土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.85倍。2000-2010年，城市建设用地扩张了83%，但同期包括农民工在内的城镇人口仅增长45%。

城市规模之所以能快速扩张，土地城镇化之所以能够不断提速，究英根源在于它能给政府提供巨大的获利空间，卖地生财的“土地财政”成为很多地方政府的生存依靠。加之，快速的工业化又为主地城镇化提供了巨大的需求。两者一拍即合，于是出现了土地城市化“大跃进”。在改革开放以来的城镇化过程中我们是以大量的低价征地和廉价劳动力为代价的，没有低价征地和低廉的劳动力价格，我们不可能形成那么多投资机会，不可能完成这么多人口的非农转移。

3.过分依赖大城市迅速扩张的“偏心城市化”

新中国成立以后尤其是改革开放以来，长期把政治、经济、科技、文化、医疗卫生、教育等方面的优质资源过分集中在大城市尤其是特大城市，忽略了中小城市和城镇，更忽略了中西部地区。于是乎各地、各方面的人才和劳动力资源纷纷向大城市聚集，农民工总量的65.4%集中在东部地区，使这些地方城市越做越大。而小城市和中心镇却往往因为基础设施落后，公共服务缺乏留不住人。2010年，中国东部地区城镇化率平均达到60%，江西2011年的城镇化率只有45.7%西藏仅26%。

4.房地产市场行情背离中国国情的“楼市城市化”

1998年开始我国实行住房制度改革使住宅建设成为新的经济增长点，地方政府与房地产企业的双赢互动使房地产迅速成为消费热点。在相当长的时间里，一些城市把购房与进城落户直接挂钩。地方政府对土地财政的依赖又进一步推高了房价，使得几乎所有城市的房价都严重背离市场经济规律，背离经济社会发展规律。这既是中央政府发现房地产过热后四年五项调控仍然没有实际成效个关键所在，也是各地不断出现低水平重复建设、大量产能过剩的关键所在。城市经济的房地产化不仅直接影响到了城市经济发展的可持续性，也更容易形成政府与开发商的利益同盟，引发一系列涉及拆迁、征地的群体性事件。大量的空置楼房又造威了资源的浪费，形成“大量的房没人住大量的人没房住”的怪圈。

显然，改革开放以来的城镇化实践虽然很有成效，但也有很多问题，这种“重量不重质”的城镇化模式不改变，中国的城镇化建设就可能难以为继，甚至走向死胡同。

二、用新理念引领新型城镇化

推进中国特色的城市化进程，不仅要打破户籍和土地制度的束缚，更重要的是要把城镇化熏点从‘城市”转到“城镇”，改变生产方式和增加农民收入。

笔者认为，现在过多讨论和试点的农业生产规模化、集约化并非上策，因为农村的土地与农民的心理是绑定在一起的，想在短时间内改变很难，所以，一些农民离乡再久也不愿放弃土地经营权。因而城镇化道路选择应该重点关注农村而不是城市。要用新理念引领“新型城镇化”。

1.要发掘文化潜力，建出地方特色

奥地利维也纳国家广播交响乐团团长克里斯蒂安·沙伊布看了中国的城市化后说“现代化的城市面貌很让人羡慕，但总感觉城市之间比较雷同，缺少一些让人印象深刻的特色化的东西。”他的感触既道出了中国城市化建设目前所处的困境，也揭示了新型城镇化的未来，那就是要自己的特色。

城镇是一个载体，既是经济载体，也是政治、文化载体。文化是一个民族的灵魂，毫无疑问也是城市的灵魂。正因为如此，新型城镇化就应该发掘文化潜力，建出地方特色。

2.要重点关注“城镇”而不仅仅是“城市”

李克强同志曾指出：城镇化是扩大内需的最大潜力。每年春节的庞大人群对交通和其它方面的巨大压力一再提醒人们：中国特色的新型城镇化，应把重点从“城市”转移到“城镇”。首先，我们要承认我国还没有完成工业化，我国依然是一个农业人口占多数的发展中国家。而城镇离农民最近，对于广大农民来说，进镇门槛最低，进镇等于进“城”，镇是他们最熟悉的“城关”；其次，中国的“镇”的数量很大，早在2003年，我国建制镇就有20600个，其中县城镇即城关镇就近2000个，占了中国城镇个数的大部分；再次，我国《城市规划法》明确地把镇（指建制镇）纳入了城市的范畴，表明镇是城市的一个组成部分。

实践证明，靠贱买贵卖农民的土地，以炒房地产来增加GDP和税收，以增加基础建设投资来搞热城镇化已经越来越陷入到了死胡同。城市中大量的空置房和不照人的路灯已经在昭示旧城镇化的难以为继。

真正的城镇化是要逐步解决城乡的二元结构，让更多的人在自己居住的城镇或在居住不远的城镇就业，其本质是让更多的农民成为居民，不用再以农民工的身份跑到遥远的都市（如东部城市）去上班。只有这样才能使更多具备条件的农业人口转为城镇人口，让更多的农民成为居民，才是老百姓欢迎的城镇化。

3.要依托产业发展推进城镇化

城镇作为农村地区资金、技术、信息的聚集地，是龙头企业天然的载体和依托，成为农业产业化向深层次发展的载体。通过“城镇兴龙头，农村建基地”的方式，选择一些经营水平高、经济效益好的企业予以重点扶持，引导企业做大、做强、做优。实现“市场牵龙头，龙头带基地，基地连农户”的农业产业化经营。这有产业得到充分发展的城镇化才是留得住人的城镇化，只有有人的城镇才是有生机和活力的城镇，才是可持续发展的城镇化。

4.要善于把顶层设计变成基层自觉行动

城镇化的根本目的在于改变城乡二元结构，实现城乡协调发展。《促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》是最新的城镇化顶层设计。顶层设计着眼全局，作为顶层设计的至高性特点决定了它不可能针对每一个地区。对基层而言，顶层设计起码会有三个缺陷：第一，整体规划设计模式存在欠缺。县城作为规划设计最低单位，剥夺了更基层建制镇规划设计的权利，尽管有的镇发展水平很高。第二，大、中、小城市布局结构怎么落实，近些年主攻哪一个层次，难以明朗。第三，城乡一体化的路径不能具体化。

顶层设计的这些缺陷，恰好是基层发挥主观能定性的空间。城镇化的最大主体乡镇可以通过主动对接县城规划走出自己的城镇化道路。通建立公众参与决策新机制，始终按照顺应民心抓发展、集中民智作决策的原则，广泛吸纳社会各界的合理化意见建议，确保各项决策科学民主，最大限度避免城镇化决策失误。