“绿色审计”紧箍咒

庞清辉

只管经济发展，不管环境保护，领导干部将迎来离任审计的环保紧箍咒。

2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》（以下称《方案》），标志着这项备受关注的审计试点工作正式拉开帷幕。

生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部。对造成生态环境损害负有责任的领导干部，不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严肃追责。

良好的生态环境，是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。

当前，我国资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化的问题十分严峻。在以往“GDP至上”思维和体制下，一些地方只顾发展经济，片面追求GDP、忽视环保，部分地方政府或企业为了取得更大的经济效益，大搞“先污染、后治理”，留下了难以偿还的环保账单。不严厉追究环保责任，最终的结果往往是这些领导干部提任或转任外地，“换个地方继续污染”。守住碧水蓝天，对领导干部进行自然资源资产离任审计尤为重要。

这是一项全新的工作，没有成熟的经验，世界上其他国家也只是对自然资源和环境保护情况进行过审计，没有直接对领导干部进行审计。

为什么审计、审计什么、审计结果怎么用？对领导干部实行自然资源资产离任审计任务由审计署牵头，为此，审计署副审计长陈尘肇接受《财经国家周刊》专访，就相关情况进行了解读。

探索形成一套成熟的审计规范

《财经国家周刊》：什么叫领导干部自然资源资产离任审计？

陈尘肇：对领导干部实行自然资源离任审计，最核心的内容就是明确责任、界定责任，可以从为什么审计、审计什么、审计结果怎么用这三个方面来看。

第一个方面，为什么要开展这项审计？从宏观层面来看，开展这项审计的目的是为了促进领导干部更好地履行自然资源资产管理责任和生态环境保护责任，推动建立健全领导干部政绩考核体系，推动领导干部树立科学的政绩观和发展观，防止只管经济发展，不管资源的节约集约和有效利用，不管环境保护，进而促进整个生态文明建设。

第二个方面，到底审什么内容？从审计的组织实施来看，审计署将对领导干部的任职前后，区域内自然资源资产实物量变动情况进行重点审计，对重要环境保护领域也要进行重点审计。审计中客观分析变动的原因是什么，哪些是客观原因，哪些是主观原因。对人为因素造成自然资源资产数量减少的、质量下降的、环境恶化的、污染比较严重的这些问题，要实事求是地界定领导干部应承担的责任。

第三个方面，审计结果怎么用？审计署的审计报告将会给中组部、中纪委等干部管理部门，如果涉嫌犯罪的，还要移交给司法机关。审计结果将对落实责任、问责追责，对干部的使用、任免和奖惩，提供重要依据或者基础。

《财经国家周刊》：哪些领导干部适用于自然资源资产离任审计试点？审计主要涉及哪些重点领域？

陈尘肇：对象主要是地方各级党委和政府主要领导干部。在审计试点中，应坚持因地制宜、重在责任、稳步推进的原则，即根据各地主体功能区定位以及自然资源资产禀赋特点和生态环境保护工作重点，结合领导干部的岗位职责特点，确定审计内容和重点，有针对性地组织实施。

审计试点涉及的重点领域包括土地资源、水资源、森林资源以及矿山生态环境治理、大气污染防治等领域。主要围绕被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况开展审计试点，进行审计评价，界定领导干部应承担的责任。

《财经国家周刊》：领导干部自然资源资产离任审计工作有哪些主要目标？推进是否有时间表？

陈尘肇：主要目标是探索并逐步完善领导干部自然资源资产离任审计制度，形成一套比较成熟、符合实际的审计规范，保障领导干部自然资源资产离任审计工作深入开展，推动领导干部守法、守纪、守规、尽责，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。

多年来，审计署积极开展资源环境审计和领导干部经济责任审计，积累了较为丰富的经验。在借鉴这些经验的基础上，审计试点工作要紧紧围绕“领导干部责任”，积极探索符合审计工作规律的技术方法和组织方式。

领导干部自然资源资产离任审计试点2015年至2017年分阶段分步骤实施。2015年至2016年的审计试点任务，审计署组织实施审计试点，地方审计机关根据实际情况安排当地审计试点项目，由省级审计机关统一组织实施。在试点工作中，审计署要在审计对象、审计内容、审计评价、审计责任界定、审计结果运用等方面积极探索，加强经验总结，逐步予以规范，为逐步建立起经常性的审计制度做好充分的准备。2017年，审计署统一组织全国审计机关开展审计试点，并会同相关部门制定出台领导干部自然资源资产离任审计暂行规定。自2018年开始，建立经常性的审计制度。

一项系统复杂的工程

《财经国家周刊》：表面看，开展领导干部自然资源资产离任审计是单一性质的工作，事实上不仅自然资源资产覆盖领域广泛，需要统筹考虑，审计署还需要其他部委的的支持合作，在统筹协调这些因素方面审计署有怎样的考虑？

陈尘肇：审计署作为此项改革任务的牵头单位，将加强对领导干部自然资源资产离任审计试点的统筹规划，切实做好分类指导和专业培训，加强调查研究，统筹协调解决试点中遇到的困难和问题。

这项审计试点工作的审计内容和审计方法，很大程度上要以主管部门的指标体系为基础，审计通过必要的审计手段进行核实，界定领导干部的责任，作出全面客观的审计评价，需要尽快编制自然资源资产负债表，建立和完善自然资源资产产权制度、自然资源资产管理和监管制度、主体功能区和国土空间开发制度、生态环境损害责任终身追究制度、生态环境损害赔偿制度等，积极推进完善自然资源资产登记制度、自然资源资产保护目标责任制度等，建立完善自然资源资产管理保护考核评价体系，为开展领导干部自然资源资产离任审计提供基础。

因此，试点方案也提出，发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、统计局和林业局等部门都要加强对此项审计的支持和配合，加快推进有关改革，建立健全制度规范，为审计试点工作提供专业支持和制度保障。

同时，地方党委和政府要加强对本地区审计试点相关工作的领导，及时听取本级审计机关审计试点工作情况汇报，并主动接受、配合上级审计机关审计，保障审计试点工作的顺利开展。

《财经国家周刊》：领导干部自然资源资产离任审计试点2015年至2017年分阶段分步骤实施。审计试点具体试点哪些内容？

陈尘肇：根据中央部署和分工，审计署牵头实施此项改革任务，会同有关部门研究起草了试点方案。方案要求紧密结合自然资源资产开发利用和生态环境保护的实际，围绕领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况开展审计试点，在具体审计试点中，一方面要揭示自然资源资产管理开发利用和生态环境保护中存在的突出问题以及影响自然资源资产和生态环境安全的风险隐患;另一方面，要界定责任、强化问责，促进领导干部树立正确的政绩观，推动领导干部守法、守纪、守规、尽责，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。这是审计试点工作中要始终把握的方向。

生态文明制度体系的重要组成部分

《财经国家周刊》：审计署这些年在加强资源环境审计方面做了哪些探索？

落实“绿色审计”紧箍咒，审计署重任在肩。

陈尘肇：审计署一直高度重视对资源环境保护情况进行审计监督。近年来审计署依法开展了对土地和矿产资源的管理情况、对节能减排和环境保护政策的落实情况，还有重点流域水污染的防治情况等进行了专项审计，涉及到水、土地、矿产、森林、海洋、草原等多种重要资源以及废弃物的处置、生态环境的保护、节能减排等多个领域。

同时，在领导干部经济责任审计中，也把资源利用和生态环境保护情况作为重要审计内容，并且关注了与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的环境效益情况。可以说，领导干部自然资源资产离任审计与经济责任审计是双管齐下，一方面通过经济责任审计，促进建设好“金山银山”，另一方面通过自然资源资产离任审计，促进建设好“绿水青山”。

从这些年来的审计结果来看，资源环境审计在防止资源破坏和环境污染等方面发挥了积极作用，成为促进资源环境保护工作的有效力量。

《财经国家周刊》：审计机关在环境保护方面一直发挥着独特的作用，新试点的这项领导干部自然资源资产离任审计对未来生态文明建设将发挥哪些新的作用？

陈尘肇：党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，十八届三中全会提出加快建立系统完整的生态文明制度体系，十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境，十八届五中全会强调必须坚持绿色发展理念。党的十八届三中全会《决定》提出，对领导干部实行自然资源资产离任审计，作为加强生态文明建设的一项重要改革举措。

对领导干部实行自然资源资产离任审计，是健全生态文明制度体系的要求。中央《关于加快推进生态文明建设的意见》提出，加快生态文明制度体系建设，包括从源头严防到过程严管再到后果严惩等全过程。对领导干部实行自然资源资产离任审计，既是生态文明制度体系的重要组成部分，也是建立健全系统完整的生态文明制度体系的重要内容，对于促进领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观，推动生态文明建设具有重要意义。