高等教育治理中利益相关者的角色再造

高等教育治理中利益相关者的角色再造

游旭群1，杨睿娟1，2

(1.陕西师范大学心理学院， 陕西西安710062； 2.西安石油大学经济管理学院， 陕西西安710065)

摘要：高等教育治理是政府、高校和社会之间控制、协调和权力分配的方式。政府中心化模式导致了资源浪费、高等教育发展与社会需求脱节，教育产出同质化严重。利益相关者角色再造意味着政府由教育提供者和操作者转变为教育质量的保证者和监督者；高校坚守学术研究，融入社会发展，成为具有学术属性和社会属性的独立法人；社会积极参与到高校的投资、创立及管理中。政府、高校和社会之间相互依存，和谐共生。

关键词：高等教育治理；利益相关者；角色再造

[中图分类号]G649.2[文献标志码]A

收稿日期：2014-11-18

基金项目：江西省社会科学规划项目“高等教育视野下研究生可雇佣性开发模式的构建”(13JY46)；2014年度湖南省普通高等学校教学改革研究项目“地方应用型本科高校本土化创业教育模式的理论构建与实践探索”(湘教通[2014]247号)

作者简介：曾红权(1978-)，男，江西万安人，副研究员，华中师范大学教育学院博士研究生，主要从事学位与研究生教育研究。

DOI:10.15998/j.cnki.issn1673-8012.2015.02.007

Higher Education Governance是第二届格利永会议(Glion Colloquium)的主题[1]。世界银行和联合国教科文组织认为，高等教育治理是高校做出决策和采取行动所遵循的正式的和非正式的安排，包括外部治理和内部治理。外部治理涉及高等院校与其相关治理者之间的关系，内部治理指高校内部的权力分配。高等教育治理模式是政府、高校管理层和教授会三个层次间有关控制、协调和自治权分配的方式。经济社会全球化进程的加快和信息技术的飞速发展在高等教育学术自由和社会责任之间产生了巨大的张力，如何让这种张力转化为推动高等教育持续发展的动力，高等教育治理发挥着重要的作用。从利益相关者的角度厘清高等教育治理中不同组织的角色，有助于促进高等教育的良性发展。

一、高等教育治理中利益相关者角色分析

根据世界银行和联合国教科文组织的定义，高等教育治理的利益相关者应该是政府、大学管理层和教授会。但在社会快速发展的今天，高等教育服务社会的职能日益彰显，政府、高校与社会(包括市场)共同构成了高等教育治理的利益相关者。

(一)政府

政府是中国高等教育的核心。高等教育自1999年扩招后，从精英教育发展为大众教育，高等教育快速发展中出现的问题和矛盾已经超出计划、控制的范围，政府在管理与服务方面都出现了迟缓和滞后的现象[2]。政府中心化的弊端主要表现在：

1.资源浪费

政府通过教育行政部门将资金拨给学校，必然产生“寻租”行为，教育产品或服务的质量难以得到保证。尽管民办高校已经有了快速发展，但在政府中心模式下，民办院校基本都是“三本”，在师资力量、生源质量、办学条件等方面都难以与公立院校相比。由于排除了市场的介入, 学校之间缺乏竞争机制, 政府投入的资源利用效率并不高，存在资源浪费的现象。

2.信息不畅

政府中心化模式下，高等教育作为政府垄断了的准公共产品，传递给社会需求者的信息较模糊，教育产品需求者(求学者、企业等)处于劣势。很多求学者只能根据大学排名以及“985”“211”等称号，模糊地对所申报学校和专业进行判断，极有可能出现被误导的情况。自20世纪90年代开始，行业院校逐渐划归各级教育部门，行业特色日益淡化，企业在寻找技术支持和合作伙伴时，难以全面了解高校提供的科研服务质量。

3.同质化严重

《2013 年全国教育事业发展统计公报》显示，全国共有普通高等学校和成人高等学校2 790 所，但是中国矿业大学副校长姜耀东认为，“某种程度上，中国只有一所大学，就是教育部大学，我们都是分院”，其观点得到许多学者认同。高校的校长均由政府任命，学历必须经过教育部门认可才能得到社会肯定，所有的大学都发教育部的文凭，统一的文凭、统一的办学模式，使中国教育缺乏特色、缺乏创新、缺乏突破。没有亮点和特色使得高校提供的公共产品同质化严重。

(二)高校

高校是高等教育发展的基础，出色的教学、科研与高校的治理水平息息相关。自2006年事业单位岗位工资制度绩效改革以来，各种企业管理方式，诸如目标管理、绩效管理等都被引入高校管理。但与企业经营注重经济效益不同，高等院校提供的是公共产品或准公共产品，更应该注重社会效益。将企业管理的方式引入高校治理中，存在如下弊端：

1.功利化的绩效管理

为了在大学排行榜中位次提前，许多院校把科研任务层层分解至院系和教师个人，实行年终考核与3年考核相结合，在每个考核期内，对发表论文的篇数、期刊级别、课题级别以及课题经费到校金额都有量化规定。2014年7月，清华大学外文系讲师方艳华因就职9年未评上副教授而被迫转岗一事引发巨大争议。“清华大学教学成果一等奖”“清华大学青年教师教学大赛一等奖”等教学荣誉并未助力她的职称评选，近5年来没有发表过学术论文是她无法晋升的致命伤；而被学生称为“清华第一助教”的闫浩，同样因论文发表数量过少，未获体制评价认可，不得不离开清华大学。

教师是教育的根本，建立教师考评体系时，需要基于高等教育的特点，综合评价教师能力，需要更具技术性的操作，需要将高等教育的主体和服务对象纳入到评价体系中。

2.高等教育与社会需求脱节

高等教育的主要功能是发展学术、培养人才、服务社会。根据现行的高校招聘条件，不仅要求高学历，还要求年轻化，很多高校教师基本上是从学校毕业又进入学校工作，完全没有实践经验。基础课的教师可以与社会接触较少，但很多应用性极强的专业教师也缺乏社会实践，传授给学生的知识与社会发展实际严重脱节。因此，在工科以及经济管理等领域，没有任何实践经验的教师所培养的学生难以符合社会现实发展需求。

3. 重数量轻质量的研究导向导致成果转化率低

以论文数量为指标的科研评价，是目前我国高等教育管理的一大特色。2013年中国科技论文统计结果(中国科学技术信息研究所发布)显示，第一作者是中国学者的论文共16.47万篇，科技论文数量全球第二，仅次于美国。但是，从质量层面分析，高质量、创新性强、引起关注的论文很少。高等教育的科研体制采用了唯论文是举的人才评定模式。对于很多高校教师而言，论文发表的期刊级别及其数量就等于职称、收入和前途，在科学研究中充斥着功利，16.47万篇论文，有多少有实际价值呢？又有多少成果具有转化为现实生产力的潜力呢？

(三)社会

高等教育由政府垄断，既难以有效配置公共资源，也无法保证教育质量, 更难以满足社会需求。

1. 社会力量办学的行政色彩浓厚

社会力量办学的法律依据是1997年10月开始实施的《社会力量办学条例》。社会力量办学机构包括教育行政部门主管的以实施学历教育为主的教育机构和劳动行政部门主管的以职业技能培训为主的教育机构。这两类机构都需要由县级以上人民政府教育行政部门审批、备案，政府具有绝对权威。2003年《民办教育促进法》的实施，虽然名义上使民办高校获得了与公立高校同等的法律地位, 但是民办院校教师的管理以及职称评审等事务同样有着强烈的政府行政管理色彩。

2. 社会需求信息反馈滞后

在推进和保障高等教育多层次多元化发展和鼓励、吸引社会力量办学方面，始终缺乏有效的激励措施，没有建立有效的市场竞争机制。在高等教育全球化发展的趋势中，在加快高等教育改革创新、促进创新驱动方面，缺乏科学的规划和指导。高等教育社会力量的薄弱使得高校难以把握社会经济和信息发展的变化脉络，更难以对全球化的教育需求作出快速回应，需求信息反应滞后。

(四)利益相关者的关系

政府中心化的高等教育治理结构使得政府是高等教育的主要投资者、办学者和直接管理者，高校缺乏独立办学自主权，仅仅是政府的分支机构，政府作为“监护人”影响和控制着高校的事务。政府充当“监护人”的角色，影响着大学内部事务及学校的效率，高等教育系统的变革基本都是政府整体改革推进的结果[3]。政府角色的这种定位使高等教育的发展与市场需要脱节，高等教育难以在促进经济社会发展中发挥应有的作用；本应作为高等教育治理主体的高校作为从属者，在专业设置、招生计划以及教师管理等方面，都没有充分的自主权；本应是高等教育参与者和受益者的社会，既难以参与到高等教育中，也难以从高等教育发展中受益。

二、美国高等教育中利益相关者参与治理的经验借鉴

经济全球化带来了教育的国际化，吸收教育发达国家高等教育治理的经验，有助于更好地提升我国高等教育治理的水平。美国的高等教育起步较晚，但发展速度惊人。美国以完善的政策支持、丰富的资源配置和科学的管理机制成为世界上最发达的高等教育强国，并持续保持了高等教育在全球的领先优势。研究美国高等教育中利益相关者参与治理的经验，对优化中国高等教育治理具有重要的意义。

伯顿·克拉克(Burton R. Clark)是美国最具影响力的教育家之一，他致力于高等教育的跨国研究，突出的贡献是根据政府、大学与社会的关系，提出了“三角协调模式”，成为研究高等教育结构的方法论基础。他认为，政府、大学和社会的关系是高等教育发展及各国高等教育体制改革的核心问题，三者在动态变化中保持平衡。研究三者的关系对高等教育理论发展以及管理体制改革，具有积极的意义。本文将用这一模型来分析美国高等教育治理中利益相关者的角色定位。

(一)美国高等教育治理模式中利益相关者的角色定位分析

美国联邦政府没有直接管理教育的权力，而是建立了以州为单位、分权为特征的各具特色的治理体系：复合型治理模式、规制型治理模式、无缝隙模式和社区服务模式以及市场型治理模式。

复合型治理模式又称为分割模式。如加利福尼亚州的University of California、California State University 和California Community College各自拥有不同的服务对象、学术项目及权利，州政府是资金提供者和管理调节者，加州继续教育委员会在三大公立高等教育机构之间起着协调作用[4]。三大机构均享有宪法赋予的自治权，各自拥有一套具有较强独立性的与州政府及立法机关沟通的工作程序，机构的具体职能和工作不受政府干涉。教师参与治理主要通过教师评议会、教师工会等组织，就涉及教师利益的相关内容进行讨论。

规制型治理模式又称为统一模式，有22个州采取这种模式。以佐治亚州为例，佐治亚州公立高等教育机构由一个统一的协调委员会负责管理，州宪法赋予该董事会极高的自治权。Georgia Education Coordinating Council(简称 ECC) 由州长和州高级官员组成，包括了校长和佐治亚大学系统的董事会成员。ECC负责全州的教育事务，在理事会之间进行教育政策与项目的沟通。ECC中没有教师成员，但教师个人可以在ECC季度公开会议上发言，还可参与ECC下属委员会中的审计、发展和执行特别事务[5]，教师的建议通常能得到实质性的批复。州长通过宪法赋予的权力直接与ECC打交道，州政府在高等教育中扮演着资源提供者的角色。ECC利用宪法赋予的自治权平衡学术和社会公共利益，保证了大学作为学术组织的延续和运行，维持了良好的学术内部治理，创造了宽松的学术研究环境。

无缝隙治理模式的代表是明尼苏达州和佛罗里达州。Minnesota把学前教育、中等教育、高等教育的治理联结起来，不同层级的教育在评价标准、师资标准、课程标准等方面良好衔接，确保学生顺利升学，维护教育的效益与公平。Local Education Agency(简称 LEA)负责向公众、政府和立法机构提供与高等教育相关的财政明细、战略规划、项目和数据分析以及政策等，州政府依据法律向独立大学董事会(具有公法人资格)制定规则和拨款，不参与经费的支配[6]。教师参与系统层次的决策主要通过教师工会，也可自由参与公开的董事会会议。该治理体系提高了教师、学生、学术专业人员等利益相关者在大学教育发展、教学、科研、职称评定等方面的决策权，创造了良好的学术和工作环境。

社区服务模式的代表是North Carolina，其公共高等教育主要服务于所在社区，由社区和学生家长决定公立高校的发展方向。社区理事会负责审批学校预算、发展规划、决策方案和课程材料选择以及新教师聘用。社区学院的使命是支持经济社会发展，服务于州内各社区。社区学院董事会拥有选举校长、确立学校项目等权力，非常重视社区、学生和家长的需要，鼓励他们积极参与管理。社区学院董事会中没有教师代表，但教师可以作为教师协会的代表参与董事会会议和分委员会会议。社区服务模式在董事会、教师和行政管理者之间形成利益平衡。

市场型治理模式的代表如密歇根州和特拉华州，高校有独立的董事会，其成员多通过全州选举产生，拥有治理大学的决定性权力，可以根据州政府的法律和拨款、高校实际情况以及社会、市场的需求独立做出决策。依据州宪法，董事会拥有议会和行政部门不可介入的权力[7]。市场型治理结构使高校既可以接受政府大量拨款的资助，又可以免受州立法机构的控制和政治的影响。高校可以把更多的精力投入到提高高等教育质量和学术研究中，高校不同专业的学费能反映出学科或专业的市场价值。公立院校的董事会成员通常是选举产生的，能够代表公众利益，可以很好地将学术使命和社会使命统一起来，既有助于实现大学作为学术组织的发展目标，又有利于对市场需求作出快速反应。但由于缺乏宏观调控，这一治理模式会形成过度竞争，导致资源浪费，不利于资源有限、实力较弱的大学成长。

美国高等教育治理结构中利益相关者角色定位如表1所示。

表1　美国高等教育治理结构中利益相关者角色定位

续表

(二)美国高等教育治理利益相关者角色定位的特点

美国高等教育治理利益相关者角色定位的特点是：(1)政府不是高等教育的直接管理者，而是通过提供资源和制定规则对高等教育进行宏观调控，间接参与高等教育管理。不同模式下，州政府或扮演资金提供者和管理调节者的角色，或根据法律向独立大学董事会拨款和制定规则，但州政府不能支配经费和操纵大学的具体管理。(2)除市场型治理模式外，其他模式均设置了宪法赋予自治权、拥有较强独立性、在职能及工作程序中不受政府干涉的委员会，负责教育事务，使其较好地充当了高等教育治理结构中的矛盾调和者。(3)高校有独立的董事会，其成员基本通过选举产生，拥有治理大学的自主权力。(4)教师通过教师工会、教师协会等组织积极、全面地参与大学决策。(5)较高的社会参与度。20世纪80年代以后, 美国公立大学的政府拨款逐步下降[9]，社会参与度日渐提高，高校主要通过与工商企业以及各种形式的基金会合作来稳定和发展财政及其他事务。

根据Burton R. Clark的三角模型分析，美国高等教育与市场的融合度较高，对政府拨款的依赖逐步减少，形成了高等教育的市场竞争规则，派生了独具特色的经费市场、生源市场和师资市场。尽管美国存在不同形式的高等教育治理结构，但是总体而言，均对社会经济变化的敏感度较高，能够根据市场需求及时调整课程设置和研究方向，服务于教育产品需求方，所提供的智力资源和教育产品具有较强的竞争力，使教育更好地满足社会发展和学生成长的需要。其中，社区服务模式和市场型治理模式尤为显著。

三、高等教育治理利益相关者的角色再造建议

根据高等教育治理利益相关者的关系分析，可以发现我国现在的高等教育治理基本是政府中心模式，高等院校和社会都是从属者。要使利益相关者都能够参与、分享高等教育的成长，政府就应明确其宏观调控的职能，引入市场机制。美国高等教育与社会(包括市场)融合度较高，因而借鉴美国高等教育治理的经验是非常必要的。

(一)政府角色的再定位建议

政府中心型高等教育治理结构中，政府角色再造是理顺利益相关者关系的核心。政府作为教育主管部门，应给予高等教育机构更大的自主权[10]。政府在高等教育治理中的主要责任，应由教育资源的直接提供者、教育产品和服务的生产和控制者转变为教育质量的保证者，制定规则并进行宏观调控。在教育管理方面，可以更多地依靠行政合同而不是行政手段和命令来管理高校，将办学权交给学校, 使高校成为真正的独立法人实体[11]。

从角色定位的角度，政府应该从规则制定者与执行者转变为规则建议者与监督者；从治理层面的角度，政府应该由具体操作转变为宏观调控；从治理方法的角度，政府应该从行政管理转变为合同管理或目标管理。各级政府和所管理的高校之间可以采取每5年(与国家的5年计划保持一致)签订管理合同的形式，从总体上对高校的专业方向、发展目标以及财政拨款进行协商。高校在合同目标约束的基础上，进行自我管理。政府在合同中对高校的发展目标和教育理念进行约定，形成制度性文件，在目标清晰的基础上，不应再对高校财政的使用情况和具体的教学过程，甚至教学文件的细节做干预。

(二)成立负责教育事务的第三方机构

美国高等教育治理结构中除市场型治理模式外，其他模式均设置了不受政府干涉的委员会，负责教育事务。由于该机构独立于政府和高校，因此能够较好地调和利益相关者的矛盾。就我国目前的情况而言，建议成立负责教育事务的第三方机构，由该机构建立教育质量、绩效与经费管理的评估机制并定期向政府、高校和社会公众公布关于专业设置、发展方向、经费使用、教育质量的相关信息。

(三)尊重高校的自治权

高校不同于企业及行政单位，其根本职能是发展学术、培养人才、服务社会。在现有的高等教育治理结构中，高校具有学术属性、行政属性和社会属性。学术属性是高校的根本属性；社会属性由其在应用学术研究的成果服务社会的过程中演化而来；行政属性则是由高等教育政府中心化的治理结构形成的。学术研究是高等院校的灵魂，也是高校区别于其他组织的根本特征。高校只有不断探索、研究、产生、传播和运用知识，立足于学科发展的前沿，才有持久的生命力。因此，高校应该按照学术发展的规律形成其治理结构，学科组织、建设和管理应成为高等教育治理的立足点和出发点[12]。社会是高校赖以生存的基础，学术研究必须取之于社会，用之于社会，一旦脱离社会，学术研究将会成为无源之水，无本之木，没有生机与活力。因而，高校的价值诉求是坚守与融入，即坚守学术研究，融入社会发展。同时，高校应去行政属性，成为具有学术属性和社会属性的独立法人。

教师作为高等教育的基石，应该有参与治理的途径。在美国高等教育治理的不同模式中，教师均可以通过多种途径表达诉求，积极、全面地参与到高校的内部治理。建议高校赋予学术委员会真正的治理权，实现“教授治校”，将教学、课程设置、招生、学位授予、科学研究等事项交由教授委员会决定。在“教授治校”的基础上，进而实现“教师治校”，工会主席应该由教师选举产生，使工会成为教师参与内部治理的组织，而不仅仅是一级行政机构。学术研究不能急功近利，短期性的量化指标无助于提高研究质量。同时，教师应该有权参与到教师绩效、晋升标准的制定中。高校成为“教授治校”“教师治校”的具有学术和社会属性的独立法人，将有助于扭转重数量、轻质量的研究导向及功利化的绩效管理趋势。

(四)引入社会资源，协同创新

在高等教育治理利益相关者角色再造的理念下, 非政府组织甚至个人也可以通过合法的途径提供教育产品或服务。美国私立高校在高等教育系统中有着重要地位。近年来，我国民办高校发展迅速, 但仍旧无法与公立高校相提并论。社会力量办学既有助于高等教育多元化，也有助于高等教育与经济社会接轨，从而更好地实现其服务社会的功能。美国斯坦福大学在世界一流大学中属于较年轻的私立大学，它创立的思想是与社会进步相融合，理念是“功用”， 教育目标是培养“有教养的和有用的公民”。虽然斯坦福大学是一所私立院校，但它争取到了联邦政府的科研经费，抓住机遇发展工学，审慎掌控科研的学术性和功用性的平衡，通过教师和学生共同完成政府资助的科研项目来实现其教育理念[13]。斯坦福“有用”的理念使其与社会紧密结合。1965年，“硅谷”在斯坦福诞生，形成了世界性高科技社区，树立了高校服务社会的典范，形成了以信息技术为主导的富有活力的知识生态[14]。社会资源投入高等教育，既有助于缓解政府财政的压力，又可以使高等教育与社会需求紧密结合。在高等教育治理利益相关者角色再造的视角下，可以选择不同的行业，推荐各行业的龙头企业、行业协会与相关高校合作，研究形成实用型人才培养质量标准，吸引社会力量积极参与到高校的投资、创立及管理中，从而使高校融入社会，协同创新。

四、结语

高等教育治理的利益相关者包括政府、高校和社会。在政府中心化模式下，政府既是投资者，也是直接管理者，导致了资源浪费、高等教育的发展与社会需求脱节、教育产出同质化严重等问题，影响了高校和社会在高等教育治理中发挥作用的积极性。中国与美国类似，幅员辽阔，不同地域经济社会发展存在较大差异。美国作为高等教育最发达的国家，其高等教育治理的经验值得借鉴。随着社会的加速发展和教育需求的多元化，高等教育的全球化趋势需要再造高等教育治理结构中利益相关者角色。只有政府从具体管理转变为宏观调控，成为教育质量的保证者和监督者，高校明确其组织特点和价值诉求，坚守学术研究，融入社会发展，调整内部治理结构，成为具有学术属性和社会属性的独立法人，社会通过多种渠道积极参与到高等教育的投资及管理中，协同创新，高等教育利益相关者之间才能相互依存，和谐共生，高等教育才能焕发出应有的生机与活动。

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(责任编辑吴朝平)

Reconfigure of Characters among Stakeholders in Higher

Education Governance

YOU Xuqun1, YANG Ruijuan1, 2

(1.School of Psychology, Shaanxi Normal University, Xi’an Shaanxi 710062, China；

2. College of Economics and Business Management, Xi’an Shiyou University, Xi’an Shaanxi 710065, China)

Abstract：Higher education governance is the pattern of control, coordination and distribution of power among government, higher education institutions and society. Government centralized model has led to resource wastes，the development of higher education out of social demand and serious homogeneous on the education. Reconfigure of characters among stakeholders means that the government will transform from education provider and operator to education quality assurance and supervisor. Through sticking to academic research and integrating into social development, higher education institutions will become independent legal entities with academic nature and social feature. Social will take an active part in the investment, establishment and management of higher education institutions. Government, higher education institutions and society will be one of mutual interdependence.

Key words：higher education governance; stakeholders; reconfigure of character

引用格式：曾红权.利益相关者理论视野下高校学科专业设置问题治理研究[J].重庆高教研究，2015(2)：35-38，50.

Citation format：ZENG Hongquan. Study on the Governance Problems of Disciplines and Specialties Setting in the Perspective of the Stakeholder Theory[J].Chongqing Higher Education Research，2015(2)：35-38，50.

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