中国慈善捐赠多维监督机制发展研究

中国慈善捐赠多维监督机制发展研究

汪潇,高鉴国

(山东大学哲学与社会发展学院,山东济南250100)

摘要:阐述了慈善捐赠中政府监督、社会监督、组织自律三大监督体系内涵及其特点,分析三大监管体系存在的现实问题:缺乏配合机制,缺乏独立第三方监管、缺乏组织自律信息公开规范等。提出了建立多元监督体系紧密结合的当代慈善捐赠监督体制的途径与方法。

关键词:慈善捐赠; 监督机制; 政府监督; 社会监督; 组织自律

中图分类号:C23文献标志码:A

收稿日期:2015-02-15

基金项目:辽宁省社会科学规划基金资助项目(L13DJY095)。

作者简介:姜昕(1967-),女,辽宁沈阳人,沈阳大学副教授。

文章编号:2095-5464(2015)04-0468-04

日益庞大的捐赠总额、社会力量的广泛参与,以及慈善事业自身长期发展,都要求不断增强对慈善捐赠的监督管理。慈善捐赠监督有复杂的监督主体,不同主体归纳分类后可将慈善捐赠监督划分为政府监管、社会监督和慈善组织自律三类。通过各类监督对捐赠者、受赠者及其行为方式进行约束,有利于提升捐赠环节透明度、建立慈善组织公信力,保障企业、个人等主体权益或责任的实现[1]。

一、 三大监督体系及多维监督机制概述

1. 政府监督:法规监督与行政监管

目前对企业参与慈善捐赠的法规监督重点为预防企业随意捐赠行为,确保企业社会责任的正当履行,相关规定散见于《公益事业捐赠法》《企业财务通则》《关于加强中央企业对外捐赠管理有关事项的通知》几项法规中。对个人捐赠的法规监督既有对捐赠人自由选择权等捐赠权益的保护,也明确了捐赠过程中捐赠人应承担的义务。慈善组织在公益捐赠资金筹集、管理等环节的监督也离不开相关法规的制定与落实。已有的《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》都对慈善机构接收公益捐赠财产具体使用金额比例、方向进行了明确规定,尤其强调了财产使用中所坚持的捐赠目的。在对慈善组织所得捐赠资金进行直接监管的同时,保护捐赠人对违反捐赠协议使用的捐赠财产进行撤销和解除的权利,从而进行间接监管。

近年来,随着对慈善组织的行政监管有序放开,行政监督主体统一由慈善司担任,涉及到慈善捐赠的监督内容主要包括募捐行为的规范、慈善捐助信息及财务公开等。对慈善捐赠的行政监督主要采取慈善资金审计形式,由国家专职审计机构和政府部门批准建立的内部审计机构及专业审计人员操作,针对慈善组织在资金募集、分配、使用等过程中的行为进行专项审计或日常审计。

2. 社会监督:公众及媒体

社会公众作为单独个体可对慈善捐赠进行监督。随着信息技术的发展,公众获得更加有效的慈善捐赠信息的渠道。在网络募捐等民间捐赠形式逐渐兴起的当下,公众监督的视角更易于深入其中。此外,主流媒体对慈善捐赠的追踪关注代表社会公众发挥着强大的监督作用。媒体通过与慈善组织联合,对建立在微博、微信等新平台之上的“微公益”进行透明化运作倡导,成功为类似“免费午餐”“大爱清尘”等项目建立起较强的社会公信力。在此背景下的社会监督主要形式是大众媒体对慈善信息网站门户系统的数据信息进行专业性检验,引导社会公众用更加专业的眼光去理解慈善捐赠现状,并定期对慈善捐赠活动、相关政策法规建设、慈善组织信息进行宣传报道,对违法违规的捐赠行为或捐赠过程进行曝光,解答公众疑问,弥补监督漏洞。社会公众也可以通过新媒体技术对所得信息进行传播共享、质疑询问,从而对捐赠过程进行监督。

现有第三方监督主要通过成立由各相关方代表组成的组织行使社会监督职能。如中国青基会倡议成立的“希望工程全国监察委员会”,由政府部门、新闻媒介、捐款人代表、上级主管部门等人士组成。2012年成立的中国红十字会社会监督委员会,以第三方身份对红十字会工作进行监督。2013年成立的广州市慈善组织社会监督委员会,委员全部由非公职人员担任,并于2014年年初正式登记成为独立社团法人。仿效美国等发达国家的独立第三方绩效考评制度,中国近年也尝试建立慈善捐赠考评指标体系。目前中国慈善捐助信息中心、基金会中心网、USDO自律吧都形成了各自慈善组织透明度评估体系(见表1)。

表1　中国大陆慈善透明评估指数信息汇总 [2]

3. 组织自律:理事会、信息披露平台、行业性监督

慈善组织理事会承担部分自我监督职能。定期召开会议听取执行部门的捐赠资金执行情况,指导组织内部财务方面的自查自纠。理事会主要负责组织内部运作资金的保值增值、年度收支预算决算审核,保障科学决策评估。

2011年以来,中国慈善组织普遍加强了网络信息披露平台建设的力度。一度广受关注的中国红十字基金会、中国青少年发展基金会、免费午餐、壹基金等多家慈善组织官方网站都新建了与公众互动的信息披露、监督反馈平台,对年度财务审计报告等相关信息进行网上公开。

另外,多个慈善组织联合发起建立一系列类似行业联合会的组织机构,建立自己的门户网站,对慈善捐助和救助数据信息进行统计,便于查询和服务。更重要的是,联合会通过自律条例的制定和一系列可操作自律制度的建立,加强对会员组织的管理,规范捐赠行为,提升会员组织的自律意识。

4. 基于三大监督体系的多维监督机制

慈善捐赠监督的三大体系包含不同的监督途径,每一种具体途径均呈现出特有的优势或不足。政府监督通过法律规范和监管部门职能的发挥,拥有较高的强制力和权威性,但在监督的灵活性或及时性方面还有欠缺。社会监督能够有效补充法律监督和部门监管的空白,在灵活性和时效性方面更具优势,但社会监督依靠宏观法律规范作为监督依据,同时需要慈善组织的主动配合,否则监督效力和可信度将大打折扣。自律形式的自我监管能够提供更加专业准确的监督评估标准,在提升慈善事业公信度和推动慈善捐赠发展方面发挥着举足轻重的作用,但组织自律水平的高低会受到法律准绳、专业技术手段、道德底线等多重因素的制约。

三大监督支柱虽各具优劣,但各自之间存在的紧密互补性可以在一定程度上弥补存在的缺陷(见图1)。①政府监督为社会监督、组织自律提供法律准绳,并通过法律规范赋予外部监督主体合法地位和权威。②社会监督的存在则补充政府监管漏洞,同时不断要求加强组织内部监督,有力推动了慈善组织信息公开建设。③组织自律行为为政府评估监督慈善捐赠情况提供专业、精确的信息,慈善组织主体作用的发挥将促成独立第三方监督机构的形成。社会监督也会伴随慈善组织信息公开水平的提高而发展。

图1　慈善捐赠多维监督机制结构示意图

总体来讲,三大监督支柱缺一不可,同时又可以相互补充、相辅相成。因此,各子系统紧密衔接将会产生相互促进、制衡的有效监督机制,构建起立体的慈善捐赠多维监督机制。慈善捐赠多维监督机制是相对于片面、单一监督子系统而言的概念,一方面保留并发挥三大监督系统自身具备的监督效力,另一方面关注各监督支柱之间的互补性关系,加强原本存在的有利关系,积极规避制度性缺陷。这并不等于将三大监督系统简单相加、组合,而是改变原有的各监督机制相互独立的分割格局,在各体系之间建立一套整合联动机制,实现监督主体合法、信息公开合理、第三方独立监督的立体监督体系。

二、 建立多维监督机制的难点

现有三大监督体系从理论上较为全面地覆盖了慈善捐赠监督的各个领域,然而目前三大监督力量只在其具体捐赠领域中发挥效力,缺乏有机整合。面对日益庞大的捐赠数额和多样化捐赠方式,现有监督机制监督力量略显薄弱,易产生监管空白。同时,各监督子体系自身长期存在的问题也制约着多维监督机制的建设与发展。

1. 缺乏权威上位法保障,社会监督效力不足

中国仍未出台专门慈善法律, 对慈善资金的捐赠使用过程和慈善组织机构的行为监督依据散见于各类相关法规中。 过于笼统的条文对慈善捐赠中具体环节或颇具争议的领域缺少必要的规定, 无法保障社会公众全面监督慈善捐赠。 例如,在对慈善组织的监督评估环节, 尚未对关联交易、利益回避问题制定具体程序要求或监管依据。 另外,现有相关法律适用范围有限, 不能对企业和个人直接捐赠的捐赠行为进行有效规范, 导致采用直接捐赠形式的捐赠主体的知情权、选择权难以保证, 不利于保持社会公众监督参与的积极性。

政府监督与社会监督隔离的另一表现是媒体监督方面法律底线的缺失,而媒体监督一旦缺乏法律底线的规范,将会偏离社会监督对慈善捐赠事业的原有轨道。作为公众获得监督信息的主要渠道之一,新闻媒体报道的立场和信息的真实性会严重影响到公众对慈善事业的是非判断。在现实中公众对一事件的关注热度一旦形成往往刺激媒体“制造新闻”以博取眼球;另一方面,在强大利益诱导下,媒体有时也会沦为慈善捐赠丑闻的同谋者或包庇者。

2. 政府监督与组织自律边界不清,缺乏独立第三方监督

政府是慈善事业的规范者,政府的监督职能应集中在优化法制环境和慈善机构财务管理等方面。慈善组织则需积极配合行政审计监察,内部建立规范、专业的会计财务制度,同时保持自身的民间化、自治化[3],建立内部问责制度。但在实际操作中政府出现了监督“越位”“缺位”。“越位”体现在第三方监督机构的行政化,“缺位”则造成慈善组织自律相关制度标准、规范的缺失。

中国至今没有真正意义上的独立第三方监督机构,已有的“第三方”监督机构往往具有很强的官方色彩,机构的人力资源、运营资金多来自政府行政部门,没有获得完全独立的其他社会资源资助,很难保证监督的独立性和客观性。

另外,对慈善组织的资金的财务审计监督由于没有专门的会计制度,捐赠信息披露缺乏统一规范的格式。只有相对大型的慈善基金会能够依法提供由注册会计师审计的正规财务报告,一些规模较小的慈善组织在执行财务审计时审计质量不高,缺乏标准化、规范化的审计报告。此外,对公益捐赠监督时间节点往往以年为单位,相关法律规章缺乏惩处性、预防性条例,造成监督形式多为事后监督,缺乏全程监管或相关监管部门的无缝对接。2011年无锡尚德“诈捐门”事件就敲响了监管疏漏的警钟,也反映出相关税务主管部门、业务管理部门日常监管的分割,不利于保证所有捐赠环节的连续性监管。

3. 组织自律与社会监督力量脱节,信息公开满意度较低

组织自律效果的好坏最终还是要经过社会监督的检验,尽管中国已经开始建立慈善组织信息披露平台,但根据2014年10月中民慈善捐助信息中心发布的《2014年度中国慈善透明度报告》统计,1071名受访者对中国慈善组织信息披露工作的满意度只有28%[4]。可见,当前慈善组织自律还未完全获得社会监督力量的认可,主要由于慈善信息披露脱离社会监督的需求,或者不能及时获得社会监督对自律水平的评估与反馈。

以较为普遍的网络信息披露平台建设为例,有些慈善组织信息披露门户网站初期建设与后期维护之间存在断层,信息更新缓慢。网络信息披露平台在信息有效性、可信度、互动性方面还需努力提升。另外,当前慈善组织信息公开内容主要集中在组织章程、年度工作报告等方面,所公开的有关募捐、捐赠及其他财务等方面的信息相对粗略。而慈善组织对关联交易、项目执行和受益对象等情况公开缺少外力约束,造成自律工作的深度广度不足,也不利于行政监管和社会监督有效进行。

三、 慈善捐赠多维监督机制建构路径

如何有效地发挥各项监管方式的独特功能与积极作用,规避制度性缺陷,是完善慈善捐赠事业监管机制的重要议题。作为一套统一的监督机制,慈善捐赠多维监督机制的建立必定是一个多角度、全方位工程。构建慈善捐赠事业的多维监管机制需要以明确现有监管子系统的相互关系、作用机制等问题为前提,在剖析现存监督问题的基础上,架起沟通政府、社会公众与慈善组织之间的桥梁,让各方监督力量明确职能界定,寻求监督机制发展着力点并发挥多维监督系统作用。主要路径如下:

1. 建立健全慈善法规,匹配社会监督需求

明确和健全的法律规章是减少监管出现偏差的重要保障,也是政府为社会监督提供良好法治环境的充分条件。应逐步建立起明确、系统的法律条文,通过法律赋予社会公众、新闻媒体应有的法律地位和监督权利,维护慈善捐赠社会监督的主体合法性。结合当前慈善捐赠环境的变革,在法规条文中适当补充关于慈善组织捐赠信息披露、关联交易、利益冲突回避、内部治理等方面的规定,进一步铲除现有监管领域中的“盲点”。

2. 政府合理规范组织自律,建立独立的第三方监督机构

政府监督在慈善捐赠监督过程中需要明确自身职责和地位,发挥应尽的职能,防止过度干预。一方面需要出台明确的慈善组织接收捐赠资金的财务审计规定,且相关规章需全面覆盖各种性质慈善组织。另一方面政府积极寻求与民间组织间的合作[5],将部分监督职能转移至具备良好公众基础、社会信誉的民间评估机构,引入更加标准化、专业化的监督评估手段来配合政府监督,最重要的是建立起独立的第三方监督机构。

所谓独立的第三方评估机构,其权威并不应源于政府的公共权威,而是来自于自身不断积累的信用、公正的形象。在保障此类中立性的监督机构的监督权限和社会信誉的同时防止政府资金、人员的介入,来实现更加客观、专业的慈善组织绩效评估,保障慈善捐赠的有效监督。

3. 组织自律与社会监督需求结合,促进科学信息公开

信息公开是组织自律的重要形式,其公开内容则是对社会监督重点的反映。衡量信息公开水平高低的现有标准是慈善组织透明度,其中慈善捐赠信息透明度的确定将引导慈善组织自律的发展方向。已经出现的三类慈善组织透明度评价指标体系(CTI/FTI/GTI)为慈善捐赠透明度的评估提供了工具。需要在此基础上,综合考虑组织宗旨和社会需求,进一步筛选出相对统一和简明的“核心指标”。这些核心指标应能够反映慈善组织与民间共同认可的信息公开边界,回应社会日益高涨的透明期望。

对慈善捐赠透明度测量所需要的各类数据的收集和评估,需要通过多元主体(包括专业评估机构、会计师事务所、慈善机构员工、行业人士和受益对象等)参与并采取多种途径(机构记录和档案、现场考察、随机访问等)来实现,保障测量信度与效度。最终公布的慈善捐赠透明度报告应配备详细解读,面向公众进行公开,接受并及时反馈公众质疑。

参考文献:

[1] 史正保,王李娜. 试析我国慈善捐赠资金的监管[J]. 开发研究, 2011(3):148.

[2] 王振耀. 现代慈善与社会治理[M]. 北京:社会科学文献出版社, 2014:196.

[3] 王俊秋. 论我国的政府与慈善机构的关系[J]. 沈阳大学学报, 2008(2):45.

[4] 基金会中心网,清华大学廉政与治理研究中心. 中国基金会透明度发展研究报告:2014[M]. 北京:社会科学文献出版社, 2014.

[5] 黄浩明. 加强民间组织能力建设的有效途径[J]. 杭州师范学院学报:社会科学版, 2003(5):8.

【责任编辑孙立】

Multiple Supervision Mechanism Development of Charity Donation in China

WangXiao,GaoJianguo

(School of Philosopy and Social Development, Shandong University, Jinan 250100, China)

Abstract:The three supervision systems, government supervision, social supervision and organization’s self-regulatory, of charity donation and their characteristics were elaborated. It analyzes that the supervision of charity donation in China is confronted with a serious of problems and challenges, including the lack of coordination mechanisms, lack of independent third party supervision, lack of organizational discipline information disclosure norms and other practical problems. The ways and means of the establishment of modern charity donation supervision system with multiple monitoring systems closely integrated were proposed.

Key words:charity donation; supervision mechanism; government supervision; social supervision; organization’s self-regulatory

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