完善吉林省养老保险基金投资运营机制研究

高锡林

(吉林大学 哲学社会学院，吉林 长春 130021)

一、吉林省养老保险基金投资运营困境

吉林省社会保险局统计显示，截至2013年底，全省城镇基本养老保险覆盖总人数达到688.6万人，同比增长3.7%，其中参保职工为406.8万人，增长2.4%，创历史新高，名列全国前茅。但与此同时，伴随着人口老龄化的日趋严峻，吉林省养老保险基金投资运营的困境日益凸显，成为制约养老保险发展的首要约束条件。

1.制度环境缺失，投资体制滞后。 自上世纪90年代以来，吉林省先后出台了多部关于养老保险基金管理的规定。如《吉林省城镇企业职工养老保险制度改革实施方案》(吉政发〔1995〕18号)、《吉林省统一企业职工基本养老保险制度实施办法》(吉政发〔1998〕22号)、《关于积极推进吉林省企业退休人员社会化管理服务工作的实施方案的通知》(吉办发〔2004〕11号)、《关于调整参加基本养老保险统筹用人单位缴费比例的通知》(吉政函〔2010〕21号)、《吉林省城乡养老保险制度衔接实施办法(暂行)的通知》(吉人社联字〔2014〕28号)等。但上述规定基本都停留在行政性的约束上，法律的强制性不够；也有部分是完全照搬中央的决定，缺乏根据本省状况而设定的养老保险基金运营管理的具体规定。制度环境的缺失导致了投资运营养老金的体制滞后[1]，资金增值手段不足，必然导致资金缩水。

2.投资方式单一，增值收益偏低。吉林省养老保险目前采取的是“以老养老、以新养新”的双轨制基金模式，而在实际运行中这种基金筹措方式和支付方式却不能互融互通，无法缓解吉林省人口加速老龄化对养老保险事业所带来的强烈冲击。由于养老保险基金投资必须在“安全性第一、增值性次之”的约束下运行，作为常态的选择，投资仅限于银行存款和购买国债。从银行存款来看，在2009～2013年五年间，银行存款五年期定期整存整取利率仅仅略高于当年的通货膨胀率(见表1)。从国债来看，投资可供选择的品种较少，加之吉林省的二级市场不够完善，对投资的吸引力还不如银行存款，国债的保值能力在面对通货膨胀时也同样不尽人意。

数据来源：作者根据国家统计局相关数据计算而得。

3.养老负担加重，收支缺口扩大。吉林省与全国许多省市一样，尽管按照国家发展要求将养老保险金的筹集模式由现收现付制向部分基金模式转变，但囿于个人账户“空账”，实际上资金筹集模式仍然是现收现付制。如果吉林省年龄结构偏向年轻化，那么现收现付制将是极为有效的。然而吉林省实际面临的却是严重的老龄化，代际矛盾的陡然激化，使年轻人承担起沉重的赡养负担。从表2可以看出，吉林省的制度赡养率连年走高，且当期结余在七年间始终为负数，当期收支亏损缺口大且逐年加剧，已完全陷入收不抵支的困境；替代率逐年下滑，养老金无法满足退休人员的基本生活已经成为不争的事实。另据相关学者预测[2]，2035年吉林省老年人口比重将达到30%左右的峰值，养老金的不可持续性将会威胁到养老保险体系的健康发展。

表2 2007～2013年吉林省养老保险财务运行情况(单位：%)

年份人均费率替代率赡养率结余率200718.958.541.8-22.52008205542-13.42009205144.7-12.1201019.646.652.6-20201121.647.455.8-18.5201221.348.259-28.5201321.247.261.1-25.6

数据来源：作者计算；基础数据来自吉林省社会保险局统计局网站。

吉林省作为老工业基地，曾为国家经济做出过突出贡献，但20世纪90年代中后期，许多企业因经营不善破产，随之而来的便是大量提前退休的员工，不仅减少了养老金的缴费人数，更使同一时间段领取养老金的人数大大增加，在一定程度上加大了养老保险金的支付压力。由于对这些人缺乏有效的管理和实际情况的跟踪调查，致使时常发生虚报、冒领养老金的情况，养老金支付压力堪忧。

4.统筹覆盖低下，分配有失公平。目前，吉林省养老保险可分为几个“模块”：养老金并轨之前，机关公务员以及部分事业单位工作人员可以享受退休制度，即国家财政“福利化”的养老保障制度；部分自收自支事业单位以及全部企业已实行城镇企业职工基本养老保险制度；至于农村老年人口，主要依靠家庭和土地来自行养老。部分相对发达地区已开始试行以个人缴费为主、乡村集体补助为辅的较为初级的农村社会化养老保险制度，但发展相对迟滞。统筹层次低下是派生出诸多制度困境的主要根源之一。虽然国家早在1991年就提出过，“由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”*见《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号)。，但很多省市至今没有实现这个目标，统筹层次的低下，带来养老金分配的不公平。养老金由地方管理，在实践中会发生基金被挪用、侵占、浪费等现象，这也成为困扰养老保险制度运行的一大难题。

二、完善吉林省养老保险基金投资运营机制的对策建议

作为养老金重要组成部分的基本养老保险基金，良好的投资行为、稳健的投资收益是确保养老保险可持续发展的基础。针对吉林省养老保险基金管理及投资面临的困境，今后可以从以下几个方面加以完善。

1.拓宽投资渠道，参与资本运作。国际经验表明，坚持多元化的投资原则，运用灵活的投资方式，把资金分散投资到期限不同、性质不同、地缘不同的领域来提高养老金投资的收益率，已成为各国养老保障体系改革的主要方向。吉林省也应从拓宽投资渠道下手，全盘考虑保值增值的方法。可将养老保险资金更多地应用于教育、环保等国家基础设施建设，不仅风险性较低，且收益更有保障，也填补了国家基本建设资金的缺口。应从市场主体角度切入，发挥其高效率的优势，具体考虑基金保值增值的各种投资问题，参考瑞士、俄罗斯等国际经验，建立或选择专业性较强的机构对养老金进行管理运营。

2.加强法制建设，建立监管体系。立法先行是养老保险基金投资运营的根本基础。我国尚无针对养老保险基金参与资本市场运作的成型的、具体的、规范的法律法规。推进养老保险改革，完善养老保险基金投资运营管理，需要尽快出台专门的法律法规。在中央统一的大方向下，逐步出台适合地方特色的管理条例，不能“一概而论”，而要“专门应对”。对于挪用、侵占、浪费养老保险基金等相关问题做出有效规定，保障职工的基本权益。要加强养老保险经办服务的独立性和能力建设，提高经办服务水平，进而提高制度的运行效率，实现社会化管理。要建立严密的监督机制，弥补当前监管缺失带来的诸多问题。要形成以中央社会保障行政部门(人力资源和社会保障部)为核心，人事、财政、审计、检察、立法、司法等部门参与的监督系统；要加强社会监督和网络舆论监督，吸收社会公众、新闻媒体参与监督。监督的内容包括行政管理监督、基金管理监督等。[3]

3.提高统筹层次，打破地方固化。《中国养老金发展报告2014》显示，我国31个省份和新疆生产建设兵团已经建立了养老保险省级统筹制度。但实际上，大部分省份仍然停留在地市一级。[4]在“分灶吃饭”的财政体制下，统筹层次越低，养老保险财务失衡地区的“外在化”结果就越需要外部的财政补贴。吉林省就是其中之一，近几年养老金都处于“收不抵支”的状态，更别说如何投资运营。[5]统筹层次偏低也会影响发达省份的养老金结余无法横向调剂，用以缓解资金缺乏省份的养老金缺口，无法实现省份之间的财力再分配。为了实现养老保险制度健康、可持续发展，必须逐步提高统筹层次，以最终实现全国统筹为目标。要明确中央和地方对于养老保险基金的管理责任，打破地方养老保险的利益固化，打破地方割据，以使投资体制改革内生化，逐步实现地方基金顺利上解到中央，投资体制统筹改革的大方向，实现养老保险基金的投资收益最大化。

4.坚持统账分离，做实个人账户。从产权角度讲，养老保险的统筹账户属于部分共有、部分国有，而养老保险的个人账户在产权上则属于完全私有。从运行模式看，统筹账户基金实行的是现收现付制，在特点上具有短期性和高流动性，因而难以快速形成基金积累；反之，个人账户基金实行的是积累制，积累下的基金逐步做实个人账户，规模大，来源也较为稳定。应针对统筹账户与个人账户不同的基金性质，选择有针对性的运营模式。基于统筹账户基金共有、国有产权性质以及流动性高、不易形成积累的特点，应由政府负责集中管理及投资营运。另外，鉴于个人账户基金具有私有产权性质和积累迅速、规模庞大的特点，应该采取“委托—代理”的运营模式予以管理，由投资管理人统一以市场化方式进行投资运作。

[1]杨华.完善我国基本养老保险基金投资运营机制研究[J].中央财经大学学报，2012，(9)：7-11.

[2]李文祥.人口老龄化背景下的吉林省社会 养老保险制度改革[J].人口学刊，2006，(1)：57-61.

[3]龙玉其. 我国公务员养老保险制度改革的思考[J].岭南学刊，2011，(4)： 10-12.

[4]郑秉文.中国养老金发展报告2014[M].北京：经济管理出版社，2015：29.

[5]韩烨.吉林省城镇职工养老保险基金收支的困境与出路[J].税务与经济，2015，(2)：104-108.