土地经营权流转实施条件分析

田佳卉

(吉林大学 商学院，吉林 长春 130021)

一、土地经营权流转概述

根据《农村土地承包法》第四十八条，土地经营权是指自然人、集体或其他单位对于集体所有的土地或国家所有由集体使用的土地依照承包合同而享有的占有、使用、收益的权利。[1]一般而言，土地经营权流转是指在坚持农村集体土地所有权的大背景下，以家庭联产承包责任制为基础，承包方将从集体承包下来的土地经营权让渡给其他经营主体的行为。不过，目前学术界对于土地经营权流转的内涵和外延均存有争议，尚无一个统一性的定义。分歧主要在土地经营权流转的性质、范围以及分类上。但是总的说来，在以下两方面是无可争议的：一是其大前提是要有良好、健全的土地经营权流转法律制度，使土地经营权流转有法可依、有法能依，且可依之法为良法；二是作为农村家庭联产承包责任制的补充，它与家庭联产承包责任制的根本目的都是为了解放我国农村的生产力，促进农业、农村、农民的全面发展和我国经济的又好又快发展。

通常，土地经营权流转主要有以下几种类型：(1)转包：指土地经营权人将部分或全部经营权转给同一集体经济组织的个人或从事农业生产经营活动的组织的行为。转包后原承包关系仍然存在。转包是农村土地经营权流转最常见的一种方式，对于当下外出打工的新一代农民来说是最佳选择：既可享有土地权获得土地收益，又可以节省一部分精力安心打工。[2](2)转让：指承包人将自己承包的土地部分或全部转让给第三方(受让方)经营的行为。它的特点是承包人与集体之间的权利义务关系将部分或全部终止，由受让方或者受让方与转让方一起向集体履行承包合同。不过，一方面由于存在集体经济组织是否愿意接受承包方退出合同导致的收益的不确定问题；另一方面由于现行政策规定的30年的承包期较长，从而很多人不愿将可以作为最后保障的土地拱手让出，因而转让土地经营权在现实中较少发生。(3)出租：指土地经营权人将土地经营权租赁给其他从事农业生产的组织或个人的行为。与转包的相同之处是原来的承包关系不变；不同的是，转包的对象必须是同一集体经济组织的个人或组织，出租则可以是集体经济组织以外的个人或组织。(4)互换：是指为了方便承包人的经营与管理，或为了发展农业专业生产，承包人之间对属于同一集体经济组织的土地的经营权进行互换的行为。在农村，这是一种十分常见的情形，可以看作是为了实现规模效应和资源效益最大化而进行的资源整合。(5)入股：指土地经营权人将土地经营权作为股份参与合伙或入股成立股份公司、合作社等从事农业生产经营活动的行为。(6)返租倒包：指集体经济组织根据群众意愿，将已经发包给农民的土地返租回集体，经过投资开发，改善生产条件后重新发包给本集体农户或者本集体组织以外的人。一般由乡镇政府或者集体出面，按照土地所有权、承包权、经营权相分离的要求和“依法、自愿、有偿”的原则将已经承包给农民的土地“返租”回来，再集中承包给少数具有经营能力和专业知识的经营大户。

土地经营权流转符合市场经济规律，是促进我国农业发展的客观需要。自实施家庭联产承包责任制以来，我国农业生产力得到了极大的释放。但一家一户分散的农业生产经营方式与以集约化、机械化、精细化为特征的现代农业生产发展趋势之间的矛盾也日益尖锐，造成农业生产效率低下，导致耕地和劳动力双重浪费。而要有效推动农业生产进一步发展，杜绝耕地和劳动力的双重浪费，实施农村土地经营权流转是一个有效的途径。一方面，可以释放一部分农业劳动力，使外出打工者在城市安心打工，经营土地者在农村专心经营土地；另一方面，也可使农村土地适应规模化、机械化发展的要求。

土地经营权流转也是我国城市发展的必然要求。从人力资本角度看，城市发展需要有源源不断的动力驱动——劳动力的输入。当前我国城市发展日益增速，同时城市人口老龄化问题也日益突出，城市发展受到劳动力供给的严重制约。而农村劳动力供给则相对充裕，实施土地经营权流转能够为农业集约化、机械化发展铺平道路，推动农业生产向优质、高效方向发展，同时也可以大幅度降低农业生产对劳动力的需求，促进一部分农业剩余劳动力向城市流动，形成我国劳动力市场的一体化格局，推动城市的进一步发展，并反过来不断反哺农业，实现城市与农村发展的有效互补和良性互动。从西方国家发展经验看，农业的机械化和规模化是大势所趋，而对我国而言可取之道只有实行土地经营权流转。随着我国城镇化的不断推进和城镇化率的不断提升，实施土地经营权流转，必然成为惠农、强农之良策。

二、“三农”视角下土地经营权流转的实施条件

(一)“农业”视角下的土地经营权流转实施条件

1.合理的内外部结构。内部结构是指农业本身的构成结构，主要是横向的各种粮食以及经济作物之间的种植面积、产量、种植地域比例以及协调程度。只有使其比例保持在合理的区间内，才能有效保障农业的基础地位和国家的粮食安全。外部结构包括纵横两个方面。纵向是指农业现阶段发展水平与发展历史和未来发展趋势相比较的相对合理化程度；横向主要是指在国内与其他产业所构成的结构状况，也可以是与国外农业结构的比较，甚至是在世界农业中所占的比例结构。[3]本文的讨论仅限于第一种情况。如果纵向结构不合理，不论是哪一种情况，我们都可以从历史经验来判断这种情况必定不会长久，并且会给农业和整个国家的经济发展造成重大损失。同样，如果横向结构不合理，说明一国对于农业发展地位的认识存在误区。

2.完善的基础设施。基础设施分为硬件和软件两个方面。在这里，完善的基础设施不仅包括土地经营权流转法规政策方面的完善，而且还包括在流转之后关于土地经营、农村建设、农民生活等各个方面的完善。没有完善的基础设施，意味着尚不具备实施土地经营权流转的条件；如果强制性实施，就会违背“平等、自愿、互惠、共赢”的原则，既不符合广大农民的意愿，也无法达到预期的政策效果。

3.有效的监督体系。主要是针对土地经营权流转前、中、后三个环节构建有效的监督制约体系。一方面，基层政府要严格履行管理监督职责，确保土地经营权的流转符合国家的法律法规和政策要求。另一方面，农民自己也要重视并行使好作为土地承包主体的监督权利；土地经营权只是“流转”，而土地的性质并没有改变，农民依然有权监督自己的土地权益不受侵害。

(二)“农村”视角下的土地经营权流转实施条件

1.坚持土地性质不动摇。我国实行的是中国特色的社会主义市场经济，这就决定了无论土地经营权如何流转都不能改变土地集体所有这一根本性质。土地集体所有是我国农村各项经济制度的根基，必须毫不动摇地坚持下去。

2.明确的产权主体。只有明确而完善的产权主体制度，才能使农民的主人公意识得以强化，农民才能按照自己的意愿主动参与到土地经营权流转的实践中，进而发挥土地经营权流转的最大功效；并且有利于对土地经营权流转的监督、利益维护以及纠纷的解决。

3.完善的不动产登记制度。为了适应我国农村经济发展的需要，土地经营权流转势在必行，而完善清晰的不动产登记制度则是保证这项改革能够顺利实施的关键结合点。对广大农民而言，完备的土地承包经营权登记制度是有效保障其土地权益的最为可靠的依托。

(三)“农民”视角下的土地经营权流转实施条件

1.较高的教育水平和法律意识。提高农民的教育水平，一方面可以提升他们的素质，有利于其认识我国农业发展的大趋势以及土地经营权流转的意义和作用，理解国家实施土地经营权流转的政策意图，从而积极参与到土地经营权的流转中来。另一方面，较高的教育水平也可以拓宽农民的就业面和生存技能，减少农民对土地的依赖程度。改变土地作为农民生存唯一保障的局面，才是土地经营权顺利流转之关键所在。较高的法律意识建立在较高的教育水平之上，是农民维护自身利益的重要前提。不论是面对强制性流转、违背农民意愿的流转，还是流转之后土地的滥用、浪费、权益纠纷等各种矛盾，农民只有拥有较强的法律意识，才能直面问题，进而用法律手段维护自己的合法权益。

2.合理的收入结构。土地经营权流转的必要条件之一是农民的收入结构要合理：土地收入所占比重应大大低于其他收入所占的比重。其实质是要尽可能降低农民对土地的依赖程度，改变土地是农民最基本的生活保障的状态。农民手中有了钱，且不会因为土地经营权的流转而导致收入下降或者收入的稳定性变差，甚至会增加收入，他们才会心甘情愿地接受这一对于他们来说是攸关前途命运的新事物。

3.完善高效的社保体系。农村社保是当前我国农村社会发展的短板之一。随着城市社保体系的不断完善，城乡之间在社保待遇上的差距进一步拉大。在农村社保体系尚不健全的背景下，农民仍把土地当作最后的生存保障。相当一部分农民认为土地经营权流转虽然会给他们带来一定的收入，却剥夺了他们的长远利益。因此，加强农村社会保障体系建设，为农民解除养老、医疗、教育、生存技能等方面的后顾之忧，是使广大农民乐于进行土地经营权流转的必要前提，也是土地经营权流转工作能够顺利实施的重要社会基础。

三、土地经营权流转实施条件现状分析

(一)“农业”视角下的土地经营权流转实施条件现状分析

顺应农业现代化、机械化、农场化、专业化发展的大趋势，我国政府不断制定促进土地经营权流转的法律法规和政策。2002年8月颁布的《土地承包法》，明确了土地承包的合法地位，标志着我国土地流转制度正式确立。2004年9月颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》对土地经营权流转作出了更为细致的规定，大大提高了土地经营权流转的规范化管理和监督力度。2009年6月全国人大常委会通过的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》标志着土地经营权流转法律体系进一步完善。中央1号文件连年聚焦“三农”，2015年再次聚焦农业现代化，并对稳步推进农村土地制度改革作出了明确部署。所有这些政策措施都为我国农村土地流转创造了良好的政策条件和制度环境。

然而，从农业角度上看，我国土地经营权流转的实施条件尚存在一定的不足之处。首先，虽然国家不断推出有关土地经营权流转的相关法律和政策，但是至今仍没有一套全面规范土地经营权流转的前期协商、中期管理、后期监督的全方位、全过程的系统而完备的法规政策体系，而且有的方面管得过宽过多，有的地方却完全没有涉及。法律政策的不完善导致各地在具体操作中出现了诸多钻法律的空子等问题，如流转中介机构损害农民利益的事件时有发生。其次，农业基础设施不完善。基础设施的不完善不仅影响了农村居民的生活质量，而且也极大地制约着现代农业的发展速度，同时还影响对农业投资的数量和质量，而这些又会反过来影响基础设施的进一步完善。最后，在土地经营权流转方面缺乏有效的监督体系。这既使农业本身受到重大损害，还使得我国经济发展的安全性受到严重威胁。如果缺乏有效的事前和事中监督，就会为以后出现各种矛盾纠纷埋下隐患；而如果缺乏严格的事后监督，则难免在土地流转之后出现一部分土地被改变用途等问题。如有的基层政府或集体用流转后的土地大肆建设旅游设施、办公楼等，有的地区这一比例甚至达到了10%～20%。这不仅使可利用的土地数量大量减少，而且对农业的可持续发展和保护我国耕地红线构成了巨大的挑战。

(二)“农村”视角下的土地经营权流转实施条件现状分析

据统计，2013年我国有将近62%的农民外出打工。这本身就为土地经营权流转创造了可能性和必要性。并且新生代农民的受教育水平、思想观念、综合素质等都要高于上一代，他们对土地的依赖也低于上一代。随着农村基础设施、现代化、机械化进程的不断加快，农村剩余劳动力不断增加，无论是经济因素还是社会因素都促使他们不断提高自我生存技能。在这种内外环境下，土地经营权流转，寻找新的增收机会，为农业现代化铺平道路，就成了自然而然的选择。

但是，我们也注意到，当前我国农村基层政府和集体组织在推行土地经营权流转时出现了一定程度的职能失衡，主要表现为指导不足和干预有余。前者主要指基层政府和集体组织在土地经营权流转中未尽到其应尽的政策指导职责；后者主要是指在利益的驱使下，基层政府或集体组织过多、过度地干预土地经营权流转的具体事务，有的违背农民意愿强制推行土地流转，甚至从中牟利。这是导致一些农民对土地经营权流转缺乏安全感的重要原因之一。再者，我国的不动产登记制度不完善，也成为影响土地经营权流转的重要阻碍因素。如小产权房问题。按照现行不动产登记制度，小产权房无法获得房屋产权，因而没有法律的保障。但相当多的农民囿于信息获取能力以及法律意识的局限，对小产权房的性质和处境缺乏足够的了解和认知。如果不创新思维，在法律和制度上进行相应的改革和创新，处理好小产权房与土地经营权流转的关系，则若干年后必定成为牵扯土地经营权、房屋所有权、民生、治安等多方面的难题。

(三)“农民”视角下的土地经营权流转实施条件现状分析

近年来，随着社会主义新农村建设的不断推进和政府惠农政策的落实，我国广大农村贫穷落后的面貌已经有了极大的改观。新生代的农民已经和以往那种日出而作、日落而息的中国传统农民的生产生活方式渐行渐远。他们一方面更加注重运用现代科技来提高农业生产效率；另一方面在思想观念上也不仅仅把耕作土地当作自己最后的生存保障，而是敢于奔赴更大的发展平台去追求自己的理想。农民的这种转变为土地经营权的流转创造了极为有利的主观条件。

同时，我国政府实施的促进农民增收的各项政策措施也为土地经营权的流转提供了有利的客观条件。2006年起取消了农业税，使两千多年的“皇粮国税”退出了历史舞台；其他产业“反哺”农业，国家在技术、资金、人力上对农业予以大力扶持；国家对农民种粮进行补助，且补助力度不断加大；提高新农合医疗保障水平；实施农民工职业技术培训；农民工养老和子女教育问题日益引起政府部门的重视。这些都为土地经营权流转的实施奠定了良好的政策基础。

由表1可知，随着经济的发展和改革的不断深化，城乡居民的恩格尔系数都有不同程度的下降，但与城镇居民相比，农村居民的恩格尔系数的下降幅度更大。这说明城镇发展已经达到了一个“瓶颈”，需要农村发展来为之提供进一步发展的动力。当下大力推进的新型城镇化建设就是要将城市发展和农村发展有机结合起来，形成城市和农村良性互动、相辅相成的发展格局。这也从一个侧面反映出实施土地经营权流转的必要性。

表1 2004～2013年我国居民恩格尔系数表

然而，对农民而言，农村社会保障体系的不完善却日益成为实施土地经营权流转的重要制约因素。具体地说，主要存在“一小一老”问题。“小”主要指农民子女的教育不公平问题。虽然近年来我国农村教育发展很快，但是和城市相比在教育质量上仍然存在较大的差距。即使是在城市就学的农民工子弟，其在教育方面也会受到和城市儿童不同的待遇。“老”主要指农民及农民工的养老问题，也就是社保体系的建设问题。当前我国农村社保体系尚不完善，致使许多农民“老无所依”；而在城市就业的农民工也并未完全纳入城市社保体系。据统计，全国约4000万50岁以上的农民工中，绝大多数未被纳入养老保险体系。对于土地经营权流转而言，虽然农村现在的劳动力输出为其提供了必要性，但也为若干年后的农民工回流埋下了隐患。[4]

四、土地经营权流转实施条件的改进

(一)基于农业方面的改进措施

首先，国家要大力提高对农业的投入力度。不仅要增加资金投入，而且要加强对投资的管理和监督。其次，地方政府要高度重视土地经营权流转工作，切实贯彻平等协商、自愿有偿的原则，加强引导，使土地能够真正流转到懂生产会经营的新型农民手上；土地经营权的流转要有利于促进农业生产发展和增加农民收入。再次，当地政府，尤其是乡镇一级政府，要加强对土地经营权流转的跟踪和监督，保证流转后的土地不撂荒，避免土地的非农化。最后，借鉴国外先进的农业科技发展模式，加强农业基础设施的建设和开发，促进农业现代化、机械化水平不断提高。

(二)基于农村方面的改进措施

一方面，要正确处理集体、农民之间的利益关系。在土地经营权流转过程中，如果集体和农民二者之间的关系处理不当，就会产生一系列权利义务以及收益的矛盾纠纷。因此，必须明确集体不能成为流转的当事人，这是我国法律明确规定的。如果集体逾越界限充当土地经营权流转的当事人，或以其他形式的当事人身份出现，就是对经营权人权利的侵犯。因为集体是土地的所有者，而流转的是土地的使用权。但是这并不意味着集体在土地经营权流转中无所作为；相反，集体应该以土地所有权人的身份积极介入到土地经营权流转的过程中，行使管理、监督、服务等职能，实施好知情权、同意权、制止权和告诉权。另一方面，要进一步完善土地承包经营权登记制度，做好确权登记颁证工作。建立健全省市县乡互联互通的四级农村土地承包经营权确权登记信息管理应用平台，实现农村土地承包经营权和土地流转管理服务信息化，为推进土地流转提供重要依据。

(三)基于农民方面的改进措施

一是加强对农民的教育培训力度。一方面要加强对农民进行知识和技能的教育和培训。提高农民的专业知识水平和技术能力，使其拥有一技之长，可以减少他们对土地的依赖性，产生土地经营权流转的内生动力。另一方面要加强对农民进行法律知识和国家土地流转政策的宣传和培训。只有使农民了解相关的法律知识和政策规定，才会打消他们对于土地经营权流转的顾虑和担忧，而且在土地经营权流转过程中懂得用法律的武器来维护自己的正当权益。二是加大力度持续完善农村社会保障体系。要实施土地经营权流转，就要消除农民放弃土地经营权的后顾之忧，而只有建立完备的社会保障体系，为农民提供养老、医疗等方面的可靠保障，广大农民才会有意愿、有动力进行土地经营权的流转。完善的社会保障体系是农民自主进行土地经营权流转的“定心丸”，也是有效开展土地经营权流转工作的基础和前提。此外，还要特别重视农民及农民工子女的教育问题，使包括农村留守儿童、进城就学的农民工子女在内的所有农民子弟都受到良好的教育。只有这样，广大农民才能真心拥护土地经营权流转政策，才会切身体会到土地经营权流转是一项利国利民的好政策，进而使土地经营权流转工作建立在农业发展和农民受益的良性基础之上。

[1]陈寒冰.农村土地承包经营权流转问题研究[J].安徽农业科学，2011，39(2).

[2]吴萍.农地承包经营权流转制度沿革[J].改革，2010，(9).

[3]陆道平.农村土地流转中的农民权益保障[J].探索与争鸣，2010，(9).

[4]顾钰民.论土地承包经营权流转[J].复旦学报：社会科学版，2009，(5).