旅游度假区的地方行政立法研究

印 伟

（1.南京师范大学 法学院，江苏 南京 210023；2.南京旅游职业学院 旅游管理学院，江苏 南京 211100）

旅游度假区的地方行政立法研究

印 伟1，2

（1.南京师范大学 法学院，江苏 南京 210023；2.南京旅游职业学院 旅游管理学院，江苏 南京 211100）

旅游度假区建设启动始于1992 年，通过20余年的发展，取得了显著的经济、社会和生态效益，但是无论中央还是地方，旅游度假区立法一直比较滞后。在国家层面旅游度假区立法及地方性旅游度假区法规缺位时，地方具有推动行政立法的必要性和可行性，需制定旅游度假区地方政府规章，并在申报审批、组织管理、规划建设、监督考核等管理制度上进行规范和引导，以促进旅游度假区的可持续发展。

旅游度假区；地方；行政立法

随着《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）的颁布与实施，我国中央和地方两级旅游法律体系已经基本形成，同时还在不断健全与完善。当前，休闲度假日益成为我国居民旅游消费的重要方式，而旅游度假区经济效益、社会效益和生态效益显著，对于促进旅游产业结构调整、优化区域旅游资源配置、改善区域环境质量，发展休闲度假旅游具有重要的意义。早在1992 年，国务院就先后批准了12个国家旅游度假区，一直到2015年，才由国家旅游局又批准了首批17个国家级旅游度假区，其中前者是行政认定，后者是国家标准认定，至此全国共有29个国家级旅游度假区，其中江苏省以5个位居全国首位。同时，从1992年开始，各地方也参照国家的做法，逐步批准了一批省、市级旅游度假区，这些度假区的发展已经成为我国旅游经济发展的新增长点。但是，我国旅游度假区由于缺乏引导，在建设过程中出现了一系列不利于度假区持续健康发展的问题，譬如盲目开发资源、管理经营不善、产品不够丰富、市场定位不准等，[1]因此随着我国旅游业的转型升级和旅游强国、旅游强省建设的推进，亟需将旅游度假区管理通过一定的立法形式纳入到法律规范与引导的框架下。

目前，在中央立法上，尚无关于旅游度假区的专项法律或行政法规，甚至也无专项部门规章，但是鉴于地方综合性旅游法规先于国家旅游基本法颁布实施这一事实，而且这些地方综合性法规实施效果显著，为制定《旅游法》提供了一定的立法经验，所以地方旅游度假区立法也可先于国家立法，在立法法规定的立法范围内自主立法。同时，鉴于在全国范围内制定旅游度假区地方性法规条件不是很成熟，但是旅游度假区的发展又迫切需要地方政府的引导、监督和管理，各地方便可以先行推动行政立法，就旅游度假区管理制定地方政府规章，在地方政府规章实施的基础上再将旅游度假区管理和促进列为地方性法规立法规划[2]。

一、地方旅游度假区行政立法的必要性

（一）是加强旅游度假区法制建设的需要

法制保障对于旅游度假区的可持续发展具有重要的支撑和推动作用，但是我国旅游度假区法律制度建设一直比较缓慢，远远滞后于旅游度假区的实际发展。首先，在国家层面，《旅游法》对旅游度假区发展未做出明确的规范与引导，仅仅是国家旅游局在2015年4月颁布过规范性文件《旅游度假区等级管理办法》；其次，在地方省级行政区域层面，唯有浙江颁布过关于旅游度假区管理的政府规章[3]。浙江省旅游度假区领先于全国的发展水平是与法制保障密不可分的，因此各地应当结合旅游度假区发展的特点，制定地方政府规章，加强旅游度假区法律制度建设。

（二）是促进旅游产业结构调整和优化升级的需要

我国正在进入大众旅游时代，随着旅游需求的大众化、普遍化和多样化，旅游产品结构也发生重大变化，休闲度假业态的旅游消费和产品供给正在快速上升，而旅游度假区是促进和引领观光旅游向观光与休闲度假旅游并重发展转变的重要载体。在国内，旅游产业已成为许多地区第三产业甚至是国民经济的支柱产业，因此区域产业结构也随之调整和优化升级，这就为旅游度假区的发展提供了契机，同时旅游度假区的开发建设也为当地旅游经济发展带来新的活力，使区域产业结构及区域整个经济发展发生重大变化[4]。可见，推动旅游度假区地方行政立法，促进旅游度假区可持续发展，是促进旅游产业结构调整和优化升级的必然需要。

（三）是提升旅游度假区规范化管理水平的需要

旅游度假区的开发与建设是一项高投资、高风险，对各种配套设施要求非常高的项目，但是一些旅游度假区只注重外延式生产，而忽视内涵式生产，尤其是服务品质难以得到保障，而且管理体制比较混乱，因此只有理顺管理体制，才能引导旅游度假区正确、合理、有序地规划、开发、建设和经营，增强度假旅游产品竞争力，切实保护旅游度假区的自然、人文和社会资源，走持续化发展道路[5]。因此，制定旅游度假区地方政府规章，是维护旅游度假区市场秩序，提升旅游度假区规范化管理水平的需要。

二、地方旅游度假区行政立法的可行性

（一）立法有上位法依据

虽然我国在中央层面尚无关于旅游度假区基本法，但是《旅游法》、《风景名胜区条例》等法律、行政法规还是可以为地方旅游度假区管理的法律制度建设提供一定的上位法依据。同时，有关旅游度假区要素管理的法律、行政法规也比较丰富，譬如《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国环境保护法》等，都能够为旅游度假区的地方行政立法提供上位法依据。

（二）立法有可借鉴成果

正如上文所述，在省级行政区域，全国目前仅有浙江颁布实施过旅游度假区管理的地方政府规章，该规章在被2015年颁布的《浙江省旅游条例》吸纳后同时废止，但是仍然可以作为立法借鉴[6]。此外，其他基于地市级行政区域或单体旅游度假区区域管理的地方性法规、政府规章也可以作为重要的借鉴来源，譬如《昆明滇池国家旅游度假区条例》、《杭州之江国家旅游度假区条例》、《上海国际旅游度假区管理办法》、《烟台市旅游度假区管理办法》等。

（三）立法有政策的推动

为深入贯彻落实国务院《关于加快发展旅游业的意见》、《关于促进旅游业发展改革方面的若干意见》和《国民旅游休闲纲要（2013-2020年）》的文件精神，各地政府也配套出台了一系列政策性文件，还有国务院颁布的《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，这些政策性文件为旅游度假区地方行政立法积累了立法基础，一些政策性语言具有上升为立法的空间，只需要调整为立法语言。

三、地方旅游度假区行政立法的框架和内容

（一）框架

在已经出台的省级、地市级以及其他区域范围内的旅游度假区行政立法中，旅游度假区管理制度的框架结构虽然有一些差异，但是一般都是围绕旅游度假区从申报审批到规划建设的过程作为逻辑顺序展开的。因此，结合已经颁布实施的各地方旅游度假区管理办法和开发建设旅游度假区的一般逻辑顺序，宜将立法框架按照顺序分为总则、申报审批、组织管理、规划建设、监督考核、附则这六章，既体现旅游度假区的管理过程，又体现从实体到程序的立法技术[7]。

（二）内容

1.总则

（1）立法宗旨

立法宗旨是制定法律所要达到的目标，是制定法律的方向和最终追求，是一部法律的纲[2]。因此，首先要确定旅游度假区地方行政立法的立法宗旨，各地应当根据当地旅游度假区的发展实际，总结旅游度假区发展的实践经验和存在的突出问题，围绕着加强旅游度假区管理，合理利用、保护旅游资源，加快旅游度假产品开发，提高旅游度假区总体发展水平，实现旅游度假区的可持续发展。

（2）适用范围

适用范围有两种界定方式，一是从主体的角度，一是从行为的角度[2]。按照旅游度假区地方政府规章调整的社会关系要求，适宜采用行为界定方式。在已经出台的旅游度假区地方行政规章中，除非未界定适用范围，否则都一律采用了行为界定方式。综合考虑，地方政府应当将旅游度假区管理的适用范围具体限定在本行政区域范围内的旅游度假区规划、建设、运营、管理等活动中。

（3）立法原则

立法原则是规范化、具体化的立法指导思想，它有利于立法主体站在一定的高度来认识和把握立法，从而保证立法的科学性和民主性[3]。在旅游度假区的地方行政立法中，地方政府应当具有开阔的立法视野，并且能够切实规范和引导旅游度假区的发展。旅游度假区管理在普遍性原则上，可以是坚持经济效益、社会效益和环境效益相统一，统一规划、有序开发、合理布局和永续利用。

2.申报与审批制度

对于旅游度假区发展而言，积极申报省旅游度假区，不仅可以扩大旅游度假区的影响力和吸引力，也可以获得省财政、税收方面的支持，同时在对外宣传上还可以增加投入[4]。而且，当基础设施和其他配套条件相对成熟后，还可以有机会获得申报国家级旅游度假区的资格，提高国际知名度，吸引国内外游客，逐渐发展成为国际旅游度假区。因此，各地方应当鼓励旅游度假区申报省级、国家级旅游度假区，以此作为旅游产业转型升级和产业结构优化提升的突破口[8]。当然，申报国家级旅游度假区按照国家旅游局规范性文件《旅游度假区等级管理办法》执行，地市级、省级旅游度假区由地市、省级政府规章规定执行，下文围绕省级旅游度假区管理展开立法论述。

（1）实体规范

在旅游度假区申报与审批法律制度中，首先要对旅游度假区的含义进行界定，同时明确申报省级旅游度假区的基本条件。旅游度假区是一种综合性的旅游目的地，它是以满足游客休闲度假需求为主要目标，以完备的设施与服务为基本条件，同时还要拥有优良的资源环境和区位位置[9]。因此，宜将旅游度假区定义为：具有明确的地域界限，资源环境良好、度假产品丰富、设施设备完善，为国内外旅游者提供高质量的度假、休闲、观光、娱乐、康体、运动等综合性服务的旅游区域。同时，根据旅游度假区的定义，需要进一步明确申报省级旅游度假区的基本条件：第一，具有明确的地域界限，并在面积、用地规模以及周边区域环境条件上予以细化；第二，具有良好的资源环境，自然景观、人文景观等旅游度假资源禀赋优异、特色鲜明，生态环境环境质量达到相应国家标准；第三，旅游度假产品丰富，旅游产品体系完整，主题突出；第四，设施设备完善，旅游公共服务体系健全，具备通讯、能源、给排水、污水和垃圾处理等公共基础设施，度假区内住宿接待设施满足度假区的基本需求；第五，具有明确的管理机构，当地政府高度重视，设立或明确旅游度假区管理机构，职能明确。此外，对申报者还应当设置一些必要的准入条件，譬如近三年无重大旅游安全责任事故发生。

（2）程序规范

在界定旅游度假区含义和明确申报省级旅游区的基本条件后，则需要在程序上对申报省级旅游度假区做出具体的规定。第一，在时间上明确具体要求，即经设区的市人民政府批准的市级度假区一年后方可申报省级旅游度假区，以保证度假区具有一定的申报基础。第二，在具体程序上，从提请审查、专家评估、汇总上报、部门会审、政府审核、公示公告这几个方面按照顺序执行。其中，部门会审是指由省一级政府批转省级旅游主管部门牵头，会同省国土资源、住房和城乡建设等有关部门进行审核，然后由省旅游主管部门在汇总相关部门意见的基础上，综合前期工作情况出具省级会审意见，报省政府审核决定。

3.组织管理制度

我国旅游度假区发展是地方行政经济的产物，因此地方政府是我国旅游度假区发展中最重要的行政权力主体。从旅游度假区的发展历史看，度假区治理结构路径主要表现在度假区管理委员会制度正在向传统行政管理制度逐步复归的过程，这是现阶段国内旅游度假区对发展环境不适应，进而在制度层面上进行适应性调整的结果[5]。而且，旅游度假区可持续发展的关键是成功的治理，治理过程中会涉及到诸多的利益相关者和行动者，[6]因此旅游度假区管理的行政立法应当关注治理机构、规范治理模式，从立法层面引导建立科学、合理、高效的管理机构，健全管理体系和工作机制，明确管理机构的具体职责。目前，旅游度假区还是适宜在旅游度假区内设立管理委员会，由所在县（市、区）政府赋予相应的行政管理职权，同时与当地政府、村居建立便捷、有效的沟通与协调机制[7]。

4.规划建设制度

《旅游法》出台是旅游规划发展史上一个重要的里程碑和一个重大的转折点，因为旅游规划的地位和作用首次在国家法律层面得到了认可和保障[8]。旅游业发展应当避免对旅游资源的盲目开发、重复建设和恶性竞争，旅游规划的法定化可以将旅游规划纳入到法律的调整范畴，从而为旅游资源的合理有序地开发提供法制保障。因此，地方旅游度假区行政立法应注重旅游度假区的规划与建设。就省级旅游度假区而言，一方面要求旅游度假区在规定的时间内完成度假区总体规划编制、审查和报批工作，同时委托具有乙级以上国家旅游规划设计资质或城乡规划编制资质单位编制，同时还需要经设区的市规划部门组织论证完善后报省政府，省住房和城乡建设部门牵头组织论证后报省一级政府批复。另一方面，要求旅游度假区在建设时，各项用地必须符合当地土地利用总体规划，建设占用土地应当严格控制规模，节约集约用地，依法办理新增建设用地、土地征收和供地手续，而且旅游度假区内的企事业单位应当承担保护生态环境和防治环境污染的责任。

5.监督考核制度

监督管理是指政府和有关政府部门对旅游度假区的监督与管理，各级人民政府应加强对度假区的领导和管理，做好统筹协调工作，为度假区建设营造良好的经营与服务环境。县级以上人民政府旅游主管部门及有关部门应当按照各自的职责，做好度假区开发、规划、建设、经营活动的监督管理与考核工作。同时，在赋予行政机关执法监督检查权的同时，也为行政相对人设定协助配合调查的法律义务。

6.附则

从我国地方立法的实践看，附则主要包括解释性条款和配套性条款。鉴于《旅游度假区等级管理办法》以及一些国家标准对相关专门术语已经进行定义，因此旅游度假区的地方行政立法只需要补充配套性条款，即规定该规章的施行日期即可。

四、结语

我国正处于从观光旅游向观光与休闲度假旅游并重发展的转折期，而且休闲度假旅游比重正在不断攀升，这也是今后旅游市场需求变化的一个大趋势，因此各地旅游度假区将面临一个高度发展的新阶段[9]。地方旅游度假区尤其是省级旅游度假区行政规章的出台将会进一步完善地方旅游法律体系，为地方旅游度假区发展提供坚实有力的法制保障，用法治精神促进地方旅游业的改革发展，以早日实现旅游强省、旅游强国的目标。

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Study on Administrative Legislation of Local Tourist Resorts—— A Case Study of Jiangsu Province

YIN Wei1,2
( 1.School of Law, Nanjing Normal University, Nanjing 210023, Jiangsu, China;2.School of Tourism Management, Nanjing Institute of Tourism and Hospitality, Nanjing 211100, Jiangsu, China)

In the past over 20 years of development, the tourist resorts, which started construction in 1992, have achieved remarkable economic, social and ecological benefits.However, either the central or the local legislation concerned has been lagging behind.The vacancy of national legislation and local regulations of tourist resorts makes it necessary and feasible for the local governments to promote administrative legislation, establish local regulations of tourist resorts,and normalize and instruct the management system in report and approval, organization and management, planning and construction, supervision and assessment, among others, so as to promote the sustainable development of tourist resorts.

local; tourist resort; administrative legislation; Jiangsu

F205

A

1673-9272(2016)06-0089-04

10.14067/j.cnki.1673-9272.2016.06.016 http://qks.csuft.edu.cn

2016-10-28

江苏省高校哲学社会科学研究基金项目“江苏省旅游法律体系的完善研究”（2013SJB820012）；2016年度江苏高校“青蓝工程” 优秀青年骨干教师项目基金。

印 伟，讲师，博士研究生；E-mail：hudsonyin@126.com。

印 伟.旅游度假区的地方行政立法研究[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2016, 10(6): 89-92.

[本文编校：罗 列]