欠发达地区县域科学发展模式的探索及机制创新

■ 张新芝副教授 赵 波教授 罗小娟牛 西（1、江西师范大学财政金融学院 、江西师范大学江西经济发展研究中心 、南昌工程学院 南昌 00 4、江西财经大学 南昌 001）



欠发达地区县域科学发展模式的探索及机制创新

■ 张新芝1、4副教授 赵 波2教授 罗小娟2牛 西3（1、江西师范大学财政金融学院 2、江西师范大学江西经济发展研究中心 3、南昌工程学院 南昌 330022 4、江西财经大学 南昌 330013）

内容摘要：本文根据对欠发达地区的江西省部分县域情况进行实地调研，对欠发达地区（江西）县域发展的现状进行分析，并阐述其面临的阻碍和瓶颈，试图探索出适合欠发达地区县域科学发展的模式和运行机制，最后，提出了欠发达地区六类可推广的县域科学发展模式，并提出了县域科学发展模式的机制创新方向。

关键词：欠发达地区 县域科学发展模式 探索 机制创新

欠发达地区县域的发展现状—以江西省为例

（一）县域经济跨越发展，综合实力日益增强

本文以江西省为例，2012年全省县域生产总值达7711亿元，全省县域经济年均增长速度为14%。财政收入快速增长，2012年81个县（市）实现公共财政预算收入692亿元，是2002年的8倍，年均增长26.4%。2012年，江西有12个县（市）进入中部地区百强县榜，2013年，南昌县和丰城市再次挤入了百强县榜单。

（二）产业结构逐步优化，工业化水平显著提高

2012年，江西县域经济三次产业增加值分别为2002年的2.8倍、8.1倍和4.5倍。三次产业比重由2002年的32.95∶34.98∶32.27调整为2012年的16.14∶54.92∶28.93。十年间，第一产业比重下降了15.99%，第二产业比重上升了20.39%，第三产业比重稳定在30%左右，二、三产业所占比重由67.25%提高到80.03%。三次产业结构实现了从“二一三”向“二三一”重大转换，江西县域经济发展已迈入了工业占主导、服务业发展步伐加快的现代化进程。

（三）招商投资步伐加快，发展后劲愈发强劲

在过去的十年中，江西各县市改进招商引资方式，不断提高招商引资的水平和成效，扩大利用内外资的规模；与此同时，各地的县域投资也保持强势增长。2011年，全省县域外商投资利用额达35.72亿美元，占全省比重的58.9%。农业项目引进数达306个、对应的资金额度达107.7亿元，其中外资占比达3%，81个县（市）完成固定资产投资5027.6亿元，占全省投资的57.4%，增长33.3%，高于全省平均水平2.6个百分点。

欠发达地区县域发展存在的问题和障碍

（一）县域经济整体发展不平衡，城乡二元矛盾突出

欠发达地区县域间经济实力存在较大差距，县域整体发展水平极不平衡，城乡收入差距突出。江西省GDP前20名县（市）的平均值为181.7亿元，是后20名县的平均值的4.53倍，第一名南昌县是最后一名资溪县的19.4倍。城乡社会二元矛盾突出表现为收入和消费的城乡差距、道路、通信、卫生和教育等基础设施和公共服务。如井冈山市，农村居民人均纯收入为3057元，城镇居民人均可支配收入为15401元，城乡收入比达到5倍多。从动态的角度来看，江西省城乡收入的差距随着时间呈现扩大的态势。同时县域的“责”“权”不对称，限制了县域经济的发展。目前江西省的地方行政体制是“省-市-县”三级架构，财政体制是“省-县”两级架构，不可避免会产生摩擦和冲突。

（二）经济结构不尽合理，资源禀赋不一致

欠发达地区县域经济结构存在不合理的现象，主要表现为第一产业占比偏高，而第二、第三产业比例失衡。江西省内大部分地区为丘陵地带，交通不便，工业化进程一直受阻，尤其赣南地区工业化程度低，农业现代化发展也举步维艰。经济发展很大程度上依赖于县域特色资源和零散的手工业、批发零售业，产业结构不合理，龙头企业较少，特色工业园区和特色产业聚集区规划不够科学、建设速度较慢、配套不完备，经济带动力和辐射带动作用弱。

（三）县级层面人才匮乏，现有绩效考核体制不完善

目前欠发达地区县域普遍存在农村劳动力外流、中高层人才严重匮乏和资本外流的现象，致使县域经济发展受到严重制约。欠发达地区大部分县域地区以低文化水平的劳动力居多，且大多集中在传统产业，而高素质的人才则更倾向于留在发展机会多、收入较高的发达地区工作，加剧了县域地区人才的短缺。县域各机关事业单位和部分地方企业的绩效考核方面依然存在着许多问题，一是考核制度不健全；二是考核指标体系不健全；三是考核主体不健全，缺乏广泛的、负责任的考核主体。

欠发达地区县域科学发展模式探索

（一）县域科学发展总体模式

根据欠发达地区的县域经济发展的现状及问题，借鉴和吸收国内外县域发展的成功经验，提出欠发达地区县域（包括部分较小的市）科学发展的总体模式：以地方县域特色为根本，以经济、生态和民生和谐发展为目标，以发展特色产业集群为主线，以“市场主导＋政府引导”为模式主体，以“创新驱动＋项目拉动＋科学绩效考评”为动力机制，以“人力资源开发与引进＋官员问责制＋金融支持+政策支持＋体制创新”为保障机制，促进人与社会的和谐发展。

（二）县域科学发展的基本思路

以科学发展观和“五个统筹”（统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放）为主题，以经济、生态和民生和谐发展为目标，以发展特色产业集群为主线，以科技进步为先导，加快农业产业化、工业知识化，服务业现代化的步伐，大力发展民营经济与低碳经济，通过项目驱动、品牌带动、园区推动和产业互动的方式，培育特色集群经济，促使传统县域经济向新型县域经济转变，推动三产联动，实现城乡统筹发展。

（三）欠发达地区可推广模式

农业产业型模式：以赣县、南丰县和信丰县为代表。农业产业型模式就是指县域发展以农业产业化为特征，以提高经济效益为中心，依托特色农业资源，把重点放在支柱产业和优势产品的发展，并实行区域化布局、专业化生产、企业化管理、社会化服务，实现产供销、农工商一体化经营的一种县域经济发展模式。

江西作为一个农业大省，农业产业化模式是部分农业大县发展比较优势的一种必然选择。赣县的脐橙产业、南丰的蜜桔产业都是江西农业产业化的典型代表。江西的农业产业化发展模式主要体现在以下几个特征：专业化生产。根据当地主导产业或优势产业的特点，形成区域专业化，使某种产品从种植到生产再到供应形成一体化模式，促进生产专业化与产业一体化的融合，提升整体产业链的效率，进而带来较高的经济效益。一体化经营。把农业生产的各个环节有机结合，将农、工、商、贸和农业生产一体化经营，一体化组织中的各个环节有计划、有步骤地安排，紧密相连，组成经济利益共同体。实现将“小农户”和“大市场”有机结合起来，“协会＋农户＋中介组织联盟＋龙头企业”的产业化模式。通过行业协会和中介组织联盟可以更好的代表农户利益，行业协会作为一种更高层次的中介可以有效协调龙头企业与农户之间发生的各种利益冲突，帮助农户有效应对市场风险，提高市场适应能力。

资源转型模式：以萍乡市、新余市、大余县为代表。资源转型模式主要体现在工业化中后期阶段，县域发展原先所依赖的本地实体资源由于过度开发利用，逐渐变得稀缺，工业化初期赖以发展的资源出现了瓶颈现象，导致资源开发成本进一步提高，原有的产业路径依赖及生态环境治理等问题进一步凸显，对县域发展构成了刚性制约和限制。不过，通过初期的集约发展，县域已经建立了稳健的产业发展基础、产业体系和产业发展网络等，为了突破实体资源的限制，县域既应从产业优势角度挖掘实体资源之外的各种资源，同时又着手于资源转型产业的发展和培育，以推进县域经济的可持续发展。

江西省的萍乡市、新余市和大余县等资源枯竭型城市必须走资源转型发展路径，才能保障县域经济发展的稳定性和持续性。以萍乡为例，为了应对资源枯竭期煤炭开采的困难，缓解发展与资源的矛盾，当地政府提出《萍乡市资源枯竭型城市经济转型规划方案》，以推进产业结构战略性转型，通过技术创新、产业链延伸等方式推进经济向市场导向型、集约型方向转变。

旅游带动型模式：以婺源县、武宁县、玉山县为代表。旅游带动型县域发展模式一般以旅游资源经营策略和旅游产业协同机制为系统基础，政府及资本力量直接干预旅游资源经营策略，故不同的县域经济发展阶段伴随着不同的旅游资源经营活动。通常旅游带动发展模式都有一个从初级向高级发展的过程，从单一旅游资源经营阶段、多种旅游资源经营阶段、旅游品牌阶段，直到区域品牌阶段递进发展。旅游带动型模式的最终目标是进入旅游品牌阶段以后，县域以“大旅游”为发展方向，经济、文化和生态协同发展，注重产业间的相互融合与第三产业的配套关联发展。

婺源确定了优先发展旅游产业的思路，在旅游模式上明确必须加快转型和增效，实现由单一的旅游观光向休闲度假再向最佳的人居环境转变的梯度发展目标，集中力量积极探索一条“以旅促农、以农兴旅、旅农结合、相互促进”的乡村旅游新路径。将旅游作为产业发展的核心，充分发挥旅游对关联产业的辐射带动作用，优化产业布局，增强产业互动，推动一、二、三产业融合发展，形成共赢发展态势。包括四个层面：一是依托丰富的生态农业资源，积极推动旅游与农业的融合发展，培育集生态农业观光、农事体验、乡村度假休闲为一体的农业游，打造新型“农家乐”的一条龙服务体系，重点支持发展以特色农产品为原料的旅游商品加工业；二是在已有的旅游商品产业基础上，推进旅游与工业的有机融合，以产品加工、展示等手段打造工业观光旅游，推进一批特色加工产品如砚台、纸伞等向旅游商品转变；三是依托江西徽商文化资源，发展文化教育、绘画摄影、体育赛事、动漫创意、文艺演出等现代文化产业体系；四是依托日益改善的交通区位和庞大的人流，发展相关信息、物流、商贸、金融、咨询、法律服务等现代服务产业。

承接产业型模式：以龙南县、湖口县为代表。承接产业型模式是指后发地区利用资源优势和环境优势，以企业自愿为主，充分发挥市场配置资源的决定性作用，积极主动承接沿海发达地区的经济辐射，促进与发达地区生产要素的优化配置，实现优势互补、互利共赢的发展模式。承接产业转移并带动当地前向、后向和旁侧产业链的发展，吸纳当地劳动力，能够有效解决人员外出就业等社会问题。承接产业转移还有利于地区结构优化，提高区域产业的整体技术水平和集约化程度。不过，承接产业转移的过程中要求地方政府转变为服务型政府，为企业营造良好的投资和创业环境提出了新的要求。例如，龙南县和湖口县近些年成为了江西省承接产业转移的“桥头堡”。

龙南县依据县域经济结构调整和产业转型升级的要求，改变招商思路，围绕高端产业和产业高端；通过与港澳台浙等地商人的紧密合作关系，加强与发达地区商界的沟通联系；改变以往单个项目招商的方式，向集聚式、产业链式、产业园式的招商方式转变。通过组建各种产业招商小分队，到目标地域进行重点招商，主要以承接产业组团式转移和产业链整体转移方式为主，主攻当地特色产业，如特钢、稀土、电子信息、食品和铜铝等产值超千亿元的产业，打造有影响力、配套有保障、可持续发展的产业竞争力。

返乡创业型模式：以安义县、广丰县、鄱阳县为代表。返乡创业型模式是指当地政府通过鼓励外出创业及务工人员返乡创业，通过返乡人员的资本优势、技术优势和网络优势等，结合当地县域经济发展特色，确定返乡创业政策，引导返乡人员的创业方向，使之成为当地县域经济发展的主导力量和特色产业。通过地缘、亲缘等关系，立足县域已有资源优势，结合本区域外出人员主要从事的产业，引导“能人回乡，资金回流，企业回家”，为返乡人员搭建返乡创业平台。

广丰县从改革开放初期的农民工闯天下发展到现今的农民老板创大业，在农民返乡潮的推动下实现了“打工经济”向“创业经济”的转变，铸就了“善抓商机、勇闯市场、敢冒风险、吃苦耐劳”的创业精神。一个县域要加速发展、赶超进位，最持久、最根本的动力就是创业精神，最有效的途径就是激活全社会的创业细胞。要实现县域经济的可持续发展，必须发动全民投身于创业大潮，广丰县及时出台了《引导和鼓励返乡农民创业工作意见》，要求广丰各有关部门要放宽创业的进入门槛，建立农民工返乡创业的政策扶持和服务体系，要结合地域优势产业和特色经济的县情，认真指导和帮助返乡创业农民工选择创业项目，鼓励和引导返乡农民工投身于本地资本密集型或劳动密集型产业创业或就业。

产业联动型模式：以高安市为代表。产业联动型模式是以主导产业的发展来带动相关产业的发展，促进产业结构的优化和升级，实现产业时序联系和区域产业联动。产业联动型模式侧重第一、二、三产业的互动发展，要求第三产业推动第一、二产业的升级发展，实现农业产业化，工业服务化、进而带动县域经济三次产业的全面发展和升级。产业联动机制是基于主导产业发展，培育该产业中的核心企业，延伸产业链条，促进主导产业所处地区经济的发展，最后通过区域产业联动，带动县域经济的全面发展。其特点是能有效推进三大产业均衡发展，从而带动县域经济的全面发展，逐渐提高县域内城镇化水平，实现城乡统筹发展。县域经济能否顺利实现质的发展和提升，关键在于产业联动，要求第三产业推动第一、二产业的升级和发展，而农业产业化，要求科工贸农要一体化，本质也是产业联动。

以高安市为例，在工业方面，高安市围绕建筑陶瓷、货运汽车、机械光电等传统优势产业，加快产业优化升级步伐，引导现有企业加大科技改造力度，注重三产联动，互动发展，通过延长产业链条提升核心竞争力。其中，建陶产业要按照“控制扩量、结构提升、有序开发”的发展思路，改造提升现有建陶企业，引进卫浴、节能环保砖项目，提升产业发展水平。货运汽车产业要按照“提升物流层次、壮大交易规模、延伸产业链条、完善服务功能”的发展思路，加快货运业向现代物流业提升进程，扶持数家汽运物流公司申报国家4A级物流企业，依托现有货运能力的优势，发展汽运物流总部经济。农业方面，大力推进农业产业化进程，按照“建基地、上加工、做市场、活流通”的思路，抓好龙头企业、基地建设、市场开拓、利益分配四个环节，建设一批高标准农业产业示范园，做好畜禽养殖、无公害蔬菜、花卉苗木、富硒农产品等的示范基地建设。此外，高安市以大城现代服务业先导示范区建设为契机，极力打造大城昌西文化产业园，全力推进第三产业快速发展，启动食博园、陶瓷采购交易中心、运动休闲城等项目建设，同时加快打造大城现代物流园区。三次产业联动发展，共同推动高安经济迈上新台阶。

欠发达地区县域科学发展模式的机制创新

（一）模式主体

县域科学发展模式要遵循“企业主导＋政府引导”的模式主体，企业是市场经济的主体，通过企业的科技创新来带动县域经济的发展。在县域经济的发展过程中，要以市场为导向，协调县域内资源（包括商品和生产力要素）的供求结构，优化产业结构和企业组织结构等。

（二）动力机制

县域科学发展模式应以“创新驱动＋项目拉动（招商引资）＋科学绩效考评”为动力机制。明确推动县域经济发展的各种动力因素，形成有效科学的县域发展动力机制，为推动县域经济的进一步发展奠定坚实的基础。

从宏观层面，要大力推进区域技术创新体系的建设，培育创新型区域，构建产学研相结合的技术创新体系；从微观层面，理论的创新要求有高度、广度和深度，管理的创新要重在模式、制度和方法上改变和尝试，机制的创新要在决策、激励和约束上变革。同时，县域可以通过抓大项目、好项目，以项目建设促进产业的发展和结构的优化；构建以科学发展为导向的地方政府绩效评估体系，逐步建立科学化、系统化的地方政府绩效评估长效机制。

（三）保障机制

县域科学发展模式应以“人力资源开发与引进＋官员问责制＋金融支持+政策支持＋体制创新”为保障机制。

县域科学发展模式下应重点培养和建设以下人才队伍：能够适应新形势要求的精干高效的公务员和领导队伍；满足经济发展需要的专业和人才，特别是高级专家和富有创新能力的科技人才队伍；精通国际市场规则，具有现代企业管理思想的高水平、职业化、复合型的经营管理人才队伍；多样化、特色化、务实化、数量充足的本土人才队伍。建立有效的官员问责制度，有效规范官员行为，把权力用到实处，这也是明确政府责任、改善政府管理的一种有效制度。搞好县域经济金融的关键是提高经济金融的运行质量，其核心是资金的良性流动，寻找最佳投资载体，实现资金使用效率的最大化。做好县域经济的金融支持，为其提供强大的资金保障。政策支持主要包括县域财政政策、金融政策、投资政策、产业政策、就业政策、法律政策等方面，政策支持能够保障县域经济效率和社会公平的最大化，促进当地经济的高速增长和资源在空间上的有效配置。县域科学发展模式下的体制创新，重在深化行政体制改革，建设新型服务型政府。江西省深化行政体制改革目前重点体现在“扩权强县”和行政“省直管县”的改革方面。

参考文献：

1.江西省统计局国民经济综合统计处.十六大以来江西经济社会发展回顾系列统计报告之二十四——县域经济日渐成为江西崛起的筋骨[EB/OL]，2012-9-29 h ttp：//ww w.jxstj.gov.cn/N ew s. shtm l?p5=2561934

2.龚唯平.县域经济发展的内在矛盾及其根本出路[J].广东社会科学，2005（4）

3.林荣清.基于农业产业化的县域经济发展模式研究[J].科技和产业，2009（ 9）

4.刘维岚.完善企农利益联结机制，促进农业产业化经营[J].今日新疆，2010（13）

基金项目：▲本文为2013年教育部人文社会科学研究青年基金项目“区域产业转移发生机制的理论解析与实证研究—基于两类区域模式的拓展”（项目编号：13YJC790208）；江西省发改委区域发展研究招标课题“江西县域科学发展模式及实现途径研究”；第57批中国博士后科学基金面上资助项目“欠发达地区承接产业转移促进产城融合的机制及政策研究”（项目编号：2015M 571984）；2015年江西省博士后科研项目“新型城镇化下江西承接产业转移的产城融合发展研究”（项目编号：2015KY 28）；江西省社会科学“十二五”规划项目“工业园区发展对江西新型工业化的促进关系研究—基于承接产业转移的角度分析”（项目编号：11YJ18）；江西省软科学课题“产业转移发生机制下的产业升级路径研究”（项目编号：20141BBA10024）；江西师范大学博士启动基金项目“两类区域产业转移的发生机制研究”；江西师范大学江西经济发展研究中心招标课题“江西省‘省直管县’改革研究与探索”的阶段成果◆

中图分类号：F127

文献标识码：A