农地产权、征地制度与农民利益关系研究

■ 宋茂华教授 杜明才教授 陈 茜博士 丁健军教授（、湖北文理学院经济与政法学院 湖北襄阳 44054 、荆楚理工学院湖北荆门 448000）



农地产权、征地制度与农民利益关系研究

■ 宋茂华1教授 杜明才1教授 陈 茜1博士 丁健军2教授（1、湖北文理学院经济与政法学院 湖北襄阳 441054 2、荆楚理工学院湖北荆门 448000）

内容摘要：本文指出了我国现行征地制度存在的缺陷：征地范围过宽，征地目标泛化；征地补偿标准不合理；征地过程中土地收益分配不合理。并且从产权的视角分析了造成我国征地制度缺陷的原因：农地所有权主体模糊，产权界定不清，农民承包地的转让权受到严格限制，收益权得不到法律的保障。最后，提出了完善我国现行征地制度、保护农民利益的对策和建议。

关键词：土地征用制度 农地产权 农民利益

引言

随着工业化与城市化进程的加快，对土地的需求急剧增加，导致大量农村土地被征用，变为非农建设用地。与此同时，因征地问题引发的社会矛盾逐渐显露，并且日趋尖锐。2006年，据中央财经工作领导小组办公室的调查统计，因征地问题引发的农村群体事件已经占全国农村群体性事件的65%以上，严重影响农村社会的稳定。矛盾的根源是现行征地制度，农民普遍反映现行征地补偿标准偏低，征地目标泛化，征地补偿费分配操作缺乏规范，农民缺乏知情权与参与权，对现有征地制度大多持不满意态度（钱忠好，2007）。

文献综述

对我国现行的征地制度，学者们见仁见智，提出了许多看法。王小映（2003）认为我国现行征地制度存在征地目标泛化、征地补偿标准偏低、征地程序不规范等缺陷，赵金龙、何玲（2007）认为，我国征地困境的成因是：以行政手段确定的征地补偿标准难以合理化，以集体所有制为名的农村土地产权制度使征地问题复杂化、以“大政府”为特征的管理体制难以保证政府合理征地；史清华等（2011）认为，没有实现程序公平才是现行征地制度的根本缺陷。但是，现有研究大多未能将现行征地制度与农地产权结合起来。笔者认为，现行征地制度的缺陷以及农民利益受损与农地产权制度不尽合理密切相关。因此，本文拟对农地产权制度安排与现行征地制度缺陷之间的内在联系做初浅探讨，提出一个“重新构建农地产权、改革征地制度、维护农民土地权益”的理论框架。

我国征地制度存在的问题

（一）征地范围过宽且征地目标泛化

虽然《宪法》、《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但是现行法律、法规并没有对公共利益做出明确的界定，“公共利益”内涵不清，为政府滥用征地权创造了条件，导致政府征地范围从公共利益项目扩张到许多非公共利益项目。征地实践中，一些经营性项目用地也动用政府征地权获得用地，政府征地行为已经偏离公共利益目标。

（二）征地补偿标准不合理

主要表现为以下几个方面：其一，征地补偿费偏低。我国征地补偿费严重偏低，并且实行一次性支付补偿费的方法，没有考虑物价上涨等因素对被征地农户生活带来的影响，无法保证农户土地被征收后生活水平不下降；征地补偿费低还导致用地成本低，土地价格不能反映我国土地资源的稀缺程度，带来土地资源的粗放利用和浪费现象严重；其二，征地补偿费计算方法不科学。征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费通常按照被征土地原用途前三年平均年产值最高不超过30倍计算，这种计算方法没有考虑到土地的利用方式、种植制度、种植作物的类型以及土地专用后的市场价值，没有充分考虑土地的生产要素功能、社会保障功能等给农民带来的利益；其三，缺乏对土地所有权的补偿。农村土地归村集体经济组织所有，作为村集体经济组织的成员，农户让渡了自己的土地所有权，应该获得补偿，但是，现行征地制度缺乏对农地所有权的补偿。

(三)征地过程中土地收益分配不合理

主要表现为以下两个方面：其一，征地补偿费分配不合理，农民获得的比例偏低。据统计，在我国征地补偿费用分配中，农民只得5%-10%，村集体得25%-30%，县、乡（镇）得60%-70%（“经济体制改革动态跟踪与改革建议”课题组，2010）；其二，农地转为非农用地后土地增值收益分配不合理。土地价值是由土地未来收益的净现值决定，土地收益又取决于土地用途，农用地转为非农建设用地，会带来土地收益的增加，发生土地增值。王小映等（2006）将农地转用产生的土地增值分为两部分：一部分是在土地征收环节政府以税费形式取得的土地增值收益，即初次增值；另一部分是在土地供应环节政府通过用地者支付的土地受让价款或者土地出让金取得的土地增值收益，即二次增值。根据王小映等人的统计，政府税费收入即初次增值收益占当地平均土地取得价格的比例，东、中、西部地区分别为48.5%、41.9%、35.8%；二次增值收益中，每平方米土地增值收益，东、中、西部地区分别为149.8元、123.6元、75.2元，占土地供应价格的比例分别为69.2%、73.2%、55.6%；而政府获得的二次增值收益占比，东、中、西部地区分别为74.4%、74.5%、26.6%，剩下部分为开发商获得。可见，巨大的土地增值收益被各级政府以各种税费的形式获取，剩下部分被政府和开发商获得，农民和村集体无法分享农地转用的巨额增值收益。

(四)征地程序缺乏公开和透明且失地农民不能有效参与

程序公正是结果公平的制度保障。我国征地制度的实践表明，政府征地程序缺失，在土地利用规划、公共利益确认、制定征地补偿标准时，未能广泛听取被征地农民和农村集体经济组织的意见，农民缺乏参与征地过程的渠道，导致公共利益的审查、征地补偿标准的制定，都是由政府单方面决定。根据国务院发展研究中心“中国土地政策综合改革课题组”的调查资料表明，征地补偿方案确定过程中，只有22.4%的农户表示当地政府和村委会人员开会并且上门征求过意见；21.5%表示仅仅开会听取意见；48.1%表示征地前没有听取意见；8%的表示“不了解当时情况”。在征地过程中，32.2%的家庭积极参加相关村民代表大会并表达意见，39.7%的家庭没有参加但委托别人参加，19.7%表示没有召开会议（国务院发展研究中心“中国土地政策综合改革课题组”，2006）。

农地产权、征地制度缺陷与农民利益

第一，农地所有权主体模糊，产权界定不清，农民缺乏维护土地权益的制度基础。所有权界定清晰与否，是产权清晰的重要标志。巴泽尔认为，如果产权界定不清，没有被充分界定的产权就留在了“公共领域”。我国农地产权界定不清，所有权主体模糊，农地资源开发与利用中的“巴泽尔困境”（离开了清楚界定并得到良好执行的产权制度，人们必将竟相攫取稀缺的经济资源和机会）就不可避免：当土地农转非，土地用途改变带来价值大幅度提高，引发相关利益群体激烈的攫取行为。我国农村土地承包法律规定，农村土地所有权归村集体经济组织所有，农民基于村集体经济组织成员身份，通过承包合同等形式，按人口或劳动力比例平均分配获得土地，依法拥有农地承包经营权。现行法律赋予农村集体经济组织拥有农地所有权，村委会拥有依法对集体土地发包和调整的权力，农民拥有承包经营权。

但是，集体是什么？谁代表存集体经济组织行使农地所有权？《土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理…”，我国农村村民自治的实践表明，行使这项经营管理权能的主体大多是村委会。当政府征用农民的承包地时，政府会就征地范围、征地补偿标准等问题与农地所有者代表——村委会谈判，普通农民参与征地决策的权利被剥夺，农民的土地权益掌控在村委会手中。在我国现行乡村治理结构下，村委会具有双重身份：一方面，村委会是全体村民的代理人，村委会与村民之间形成了委托-代理关系；另一方面，现行行政管理体制使村委会成为乡（镇）政府在农村事实上的代理人，并且乡（镇）政府权力渗透到农村，决定着村委会成员的去留。农民的土地权利能否得到有效维护取决于村委会能否代表农民利益与政府谈判，而保证村委会能够代表农民利益则必须满足以下条件：

其一，一般来说，全体村民有能力对村委会的行为形成有效监督。但是下列原因却导致村民未能很好地监督村委会的行为：村民和村委会之间拥有的信息不对称，监督难度大；监督村委会的行为成本高，而收益属于全体村民，个人获取的收益低；监督过程中的“搭便车”行为削弱了监督效果。监督村委会的行为需要监督者个人支付监督成本，而收益却归全体村民所有，因此理性的村民会选择“搭便车”，放弃监督。

其二，作为具有双重代理身份的村委会，在乡（镇）政府和农民的利益发生冲突时，能够选择代表农民的利益。村委会的选择偏向取决于农民与乡（镇）政府对代理人的约束强度和代理人个人的效用函数。但是，上述关于农民对村委会代理行为监督缺失的分析证明了农民对村委会的约束强度较弱，而另一方面，随着乡（镇）政府权力对村集体经济组织的渗透，乡（镇）政府实际控制着村委会成员和村支书的去留，乡（镇）政府对村委会的约束强度高于分散的农民全体。因此，当村民和乡（镇）政府产生利益出冲突时，村委会会选择站在乡（镇）政府一边，这也符合村委户成员个人的效用函数。笔者在江苏、甘肃等地农村就此问题的调查证明了这一论断，86%的村民认为在乡（镇）政府和农民的利益发生冲突时，村委会代表乡（镇）政府的利益。因此，当政府征地行为导致土地价值大幅度提升时，各级政府、村委会和农民为了攫取这部分利益展开激烈的“产权博弈”，在政府与农民的博弈中，农民始终处于弱势，而村委会又不能代表农民利益参与博弈，农民就失去了维护其土地权益的制度基础。

第二，农民承包地的转让权受到严格限制，导致农民不能获得土地用途改变产生的增值收益。产权的可转让性是实现稀缺资源从效率低的用途流向高效率用途的有效保证，从而在市场机制的作用下实现资源配置的帕累托改进。对产权可转让性的不当限制会影响价格机制发挥正常作用、降低资源配置效率。在工业化和城市化的过程中，农地的产权主体能够在多大程度上分享农地转为他用引起的增值，是由农地产权制度——特别是农地权利的转让制度决定的（周其仁，2004）。《农村土地经营权流转管理办法》规定，“农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则”，“承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转”，“受让方应当依照有关法律、法规的规定保护土地，禁止改变流转土地的农业用途”，“受让方应当具有农业经营能力”。

现行的法律、法规将农民拥有的农地转让权限定在农业用途，农地流转还要承担稳定农村土地承包关系等政治责任，并且对受让方的资格进行了明确的限制，使得农民的承包地不能流向效率更高的领域，妨碍了农民最大化土地转让收益权利的实现。如果农地改变农业用途，流向收益更高的工业、商业等领域，承包农户的农地转让权就不再得到法律的保护。《土地管理法》规定，农地转为非农建设用地，必须经过政府征收环节，将农民集体所有的土地变为国家所有，再由政府以协议转让、“招拍挂”等形式出让国有土地使用权，农民没有买卖自己土地的权力。这一制度安排要求农地转为非农建设用地必须以土地国有化为基础，国家征用是农地转为非农建设用地的唯一合法途径，政府成为农地转让一级市场唯一合法主体。政府的垄断地位和拥有的行政强制力，使其可以排斥市场机制配置土地资源，压低土地价格，降低征地补偿标准，将农民承包地的产权租金变为行政权力租金。

第三，农地使用权受到严格限制，导致收益权得不到法律保障。产权是一组权利束，包括占有、使用、处分和收益的权利，占有、使用和处分等权利都是围绕收益权这一目的进行的。如果收益权得不到法律的有效保护，就不能充分发挥产权的激励约束功能，损害产权所有者的利益。我国《物权法》将农民土地承包经营权利界定为“用益物权”，但是，现行的法律、法规却对农民承包地的这项权利没有给予充分保护。

我国《农村土地承包法》规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。法律赋予每个集体经济组织成员天然拥有承包地的权利。与此同时，对于承包地收益的分配，取消农业税之前，学术界将国家相关政策总结为“交够国家的、留足集体的，剩下的都是自己的”。自2006年6月1日全面取消农业税后，农民即获得经营承包土地产生的全部收益，农民的收益权得到充分实现。但是，《农村土地承包法》同时规定，承包方“不得改变土地的农业用途，不得用于非农建设”。这项规定将农民的承包地用途限制在农业，农民获取的土地收益也仅限于经营农业的收益。国家法律、法规只保护农民将土地用于农业用途获取收益的权利。当农地改变用途，用作非农建设用地时，农民的土地使用权随之被剥夺，收益权也就失去了法律保护。国家法律、法规的这项规定造成政府征地补偿限于土地用于农业用途时农民获取的收益。当农地用于非农建设，产生巨额增值收益时，由于缺乏国家法律、法规的保护，农民和村集体不能分享土地专用产生的巨额增值收益。

征地制度改革与农民利益保护

（一）尊重农民拥有的农地用益物权并建立与此相适应的征地补偿制度

经过30多年的改革，我国基本形成了“两权分离”的城乡土地制度。国家土地所有权和集体土地所有权是我国土地公有制得以实现的两个基本法律制度（靳相木，2008），在保持国家土地所有权和集体土地所有权的同时，发展出土地承包经营权、宅基地使用权等土地用益物权。征地制度改革必须遵守两个基本法律制度，正视设立于农村集体所有土地之上的土地用益物权，尊重和保护农民拥有的承包地用益物权，在国家征收农民土地时，土地用益物权必须成为土地征用权的标的，让土地承包经营权人成为土地征用的相对人并享有相关权利，并且在用益物权制度的基础上界定农村集体所有土地上农民拥有的权利，确定征地补偿的标准。因此，未来征地制度改革的重点应该从单纯“提高征地补偿标准”向“尊重农民的土地物权”转变，因为任何单纯提高征地补偿标准、剥夺农民获取土地增值收益的征地补偿，都缺乏对农民土地用益物权这一权利的保护。根据用益物权的基本原理，所有人一旦为非所有人在其所有物上设立了用益物权，除期限届满和用益物权人违反物权契约的情形外，所有人是不能收回用益物权的。农村土地征收是政府运用公共权力强制消灭设立于集体土地上的用益物权，因此应该对土地被征收农民因失去用益物权而蒙受的损失给予补偿；并且农地征收带来土地用途的改变，引起土地市场价价值的提高，而土地市场价值提高，部分来源于农民放弃农地用益物权的代价。因此，征地制度改革应该确保农地用益物权主体获取土地增值收益、参与征地决策的权利，以维护农民的土地权益。

（二）建立城乡一体化的土地市场

打破政府对土地一级市场的垄断，建立农村集体建设用地直接进入土地一级市场的机制，允许符合土地利用总体规划的农村集体建设用地直接进入市场流通；取消对农民土地产权交易特别是土地流转的不合理限制，赋予农户土地承包经营权合法流转的权利，明确规定农户有将自己的承包地向非农用途流转的权利，探索土地承包经营权出租、抵押、入股等土地流转方式，促进农民土地承包经营权合理流动；建立“同地、同价、同权”的城市国有土地和农村集体土地使用制度，尽量缩小城市国有建设用地和农村集体建设用地之间的价格差额；建立和完善农村土地确权、登记和颁证制度，依法保障农民的土地权利；建设包括咨询、代理、土地价格评估、仲裁等土地流转中介服务，为建立城乡一体化的土地市场提供制度保障。

（三）严格区分公益性与非公益性征地

将政府的征地权严格限定在公益性范围内，严格界定公益性目的的范围，借鉴国外关于“公共利益”界定的经验，合理确定我国的公共利益内涵，限制政府征地权利的滥用；对于非公共利益的征地，必须引入市场机制，由用地单位按照土地的市场价格直接从农民手中购买；逐步完善土地交易市场，建立农村土地价格发现机制；法律必须保障农民有平等参与土地交易谈判的权利，确保农民能够分享农地转用之后的增值收益。

（四）完善征地程序且确保农民知情权、参与权和表达异议的权利

农民作为农村集体土地的所有者（作为村集体经济组织的成员而享有农地所有权）、承包地的使用者，拥有对自己土地使用用途转换的知情权、参与权和决策权。因此，必须改革现行制度，确保农民上述权利的实现：建立完整的征地方案确定、听证和评议程序；建立征地方案审核程序；确定征地审核机关，行使对征地范围的确定、征地目的是否符合公共利益用途等进行审核的权利；完善征地实施程序；征地补偿标准的确定、补偿额度、补偿范围和补偿费分配等的决定，必须有农民代表参加，建立征地补偿听证制度，赋予农民代表异议权。

参考文献：

1.巴泽尔.产权的经济分析.上海人民出版社，上海三联书店，2003

2.王小映.我国农地转用中的土地收益分配实证研究——基于昆山、桐城、新都三地的抽样调查分析.管理世界，2006（5）

3.周其仁.农地产权与征地制度.经济学季刊，2004（1）

4.冀县卿，钱忠好.中国农业增长的源泉：基于农地产权结构视角的分析.管理世界，2011（11）

5.曲福田，高艳梅，姜海.我国土地管理政策：理论命题与机制转变.管理世界，2005（4）

6.陈标金，李大胜.征地补偿标准与失地农民利益保护.华中农业大学学报（社会科学版），2007（4）

7.陈莹，谭术魁，张安禄.公益性、非公益性土地征收补偿的差异性研究.管理世界，2009（10）

宋茂华（1970-），男 ，湖北荆门人，湖北文理学院经济与政法学院教授，管理学博士，研究方向：农村组织与制度。

杜明才（1963-）男，湖北天门人，湖北文理学院经济与政法学院教授，研究方向：农村社会问题。

陈茜（1984-），女，浙江台州人，湖北文理学院经济与政法学院讲师，经济学博士，研究方向：国际贸易。

丁健军（1968-），男，湖北荆门人，荆楚理工学院教授，研究方向：农村社会问题。

作者简介：

中图分类号：◆F126

文献标识码：A

基金项目：▲湖北科技支撑计划项目，编号2015BDF042；教育部人文社科项目，编号14YJAZH 016；湖北省哲学社会科学重大项目，编号15zd036；湖北省教育厅重点项目，项目编号13D 110；湖北文理学院政治学学科重点项目，ZD2015013