中国对柬埔寨的FDI



中国对柬埔寨的FDI

[美]丹尼尔·奥尼尔

跨国公司选择投资的目的地一定是源于他们寻求的目标，无论是自然资源、市场、劳动力还是资产，更重要的是，他们寻求的目标在那里可以实现。由于他们寻求的目标所处的地点，以及他们作为全球化的后来者的身份，中国公司经常在发展中国家进行对外直接投资（FDI）。FDI寻求的是在外国商业领域的控股权，而中国公司在这些国家面临很多阻碍FDI的因素，这些因素包括法律规范缺乏、腐败严重和政治风险高，这些都是柬埔寨投资环境的特征。理论和实证研究都表明，对外直接投资者都更喜欢政府的政治和法律制度能保护财产权，并限制政府的行政领导权。柬埔寨的制度无力创造这种条件，外国投资者必须寻求其他的方式来保护他们的投资。

不仅是对柬埔寨的FDI，而且在更普遍的情况下，中国输出的FDI都颠覆了以下研究结果，即薄弱的财产权、腐败和政治风险有碍于外国投资的流入。令人吃惊的是，彼得·巴克利（Peter Buckley）及其合著者研究发现，中国输出的FDI与政治风险存在“积极的”相关性。伊瓦尔·科尔斯塔（Ivar Kolstad）和阿恩·威格（Arne Wiig）也得出类似的结论，中国输出的FDI被“制度薄弱”的国家所吸引，他们研究中使用的指标包括“控制腐败”和“政治稳定”。冯（K. C. Fung）和艾丽西亚·加西亚（Alicia Garcia Herrero）比较了中国和印度输出的FDI，指出中国的投资似乎“更趋向于腐败的国家”，而印度趋向于法律规范较完善的经济体。张贤旺和钱兴旺也发现，中国的FDI没有受到腐败、法律和制度薄弱或民主责任缺乏的妨碍。

本文分析的是中国对柬埔寨的投资，虽然柬埔寨的政治经济环境使外国投资者面临诸多困难，但自世纪之交，中国对柬埔寨的投资显著增长。中国对柬埔寨的FDI是值得研究的，原因是：第一，因为柬埔寨缺乏吸引外国投资的特征，而妨碍的因素却较多；第二，中国在柬埔寨投资的所有制形式存在一种重要变量，国有企业（SOEs）主导着水电领域，私营企业主要投资于服装产业。第三，这些投资的资产特征也存在变动，投资的资产可以转做他用，或者转出该国。服装工业的资产主要是由小型缝纫机组成，具有很强的流动性。但水电领域的资产不是那么容易转出。认识到这些差异有重要意义，柬埔寨政府应改变对外国投资者产生负面影响的政策，或防止当地合作伙伴违约。资产流动性强的投资者可以经常威胁转而投资别处。

笔者猜测，中国政府的支持是中国公司能够在困难的投资环境中成功投资的重要因素。在柬埔寨的实例中检验这一假设，笔者发现中国的双边政策，特别是对柬埔寨政府的金融援助，有时对中国投资获得许可和保护起到了至关重要的作用。前文提及的所有制类型（国有或私有）、资产的独特性和投资的规模等因素，决定了中国政府的支持是在柬埔寨成功投资的一个必要条件。成功的投资包括两个阶段的过程。第一，为了获得投资的许可，在外国建立的公司必须被该国的政治精英认为是有益的。第二，在外国所有权下的公司的持续运营必须使当地政治精英获益，并且要超过从其他选择中获得的好处，如没收公司财产，或防止公司将利润调回国内。

柬埔寨服装产业中多是相对较小的私营企业，中国公司和其他国家的公司类似。中国政府的支持似乎并不是它们进入柬埔寨市场的必要条件，也不影响它们克服薄弱的法律环境，并在商业中获益。通过主要的工业游说团体——柬埔寨服装制造商协会（GMAC）的活动，亚洲的华人公司利用文化和语言上的联系，克服了共同面临的困难，在当地政治经济环境下，与柬埔寨华人合作，与政府在提供租金与获利之间达到一种平衡。如果政府政策威胁到它们投资的成功，这些公司的灵活流动性使其可以威胁要离开柬埔寨。这些投资的规模相对较小，这意味着他们不需要依赖中国的国有银行提供资金。但是，中国国有企业的投资投入高、流动性较弱，如在水电领域的投资，需要其他途径的资金赞助和保护。

在这些情况下，中国政府的政策，也就是中国政府对柬埔寨政府的援助和贷款，为柬埔寨领导层允许和保护中国国有企业的投资提供了动因。与“西方的”金融援助不同，中国的资金援助没有政治或经济改革方面的附加条件，因此它增强了接受国（在这个案例中是柬埔寨）领导权的政治生存能力。为了不损害未来这类资源的流入，外国领导层很有可能批准并保护中国的投资。虽然在接受国的FDI方面的腐败经常有碍于外国投资者，但柬埔寨的腐败和不透明的环境允许中国政府和国有企业追求这一战略，他们通过柬埔寨政治经济中的重要人物的影响力来达到这一目标。

中国在柬埔寨投资受到的“保护”包括了传统投资者关心的财产征用和货币兑换风险等事项，还包括了柬埔寨政府保障中国水电公司的利润，以及柬埔寨军方为中国公司在涉及有争议的土地交易时提供安全。政治精英在双边经济关系中的收获形成了这一现状，即中国政府鼓励本国公司在柬埔寨投资，柬埔寨领导层愿意为中国公司提供保护，以保持中国以投资、援助和贷款为形式的资金流入。这样，中国国有企业就能够在政治机构无法保障财产权和遵守合约的环境下成功投资。

为了考察中国政府在实际方面为对外投资提供的保险，下文将探讨母国（投资国）的3个因素怎样为在外国的投资提供保护，这3个因素即民主问责制的缺乏、政府对对外投资的支持以及对外投资企业的国有制性质。接着，笔者将提供中国在投资和贷款方面的相关数据，并探讨中国对柬埔寨援助的性质。在简要回顾柬埔寨半独裁的政治制度以及困难的投资环境后，笔者从两个案例探讨了中国政府援助的重要性，一个案例是中国国有企业在柬埔寨水电领域的投资，另一个案例是中国私营企业在柬埔寨服装工业的投资。最后，笔者研究的几个案例是，中国企业通过与有政治联系的柬埔寨的利益相关者合作，为其在土地和资源领域的主要投资提供保护。本文的结论部分强调了这一研究的最初发现。

理论：克服讨价还价实力的衰退

对外国投资者来说，保障财产权和遵守合约是至关重要的，原因之一是一旦投资落实了，这些投资者讨价还价的能力就减弱了。雷德蒙·弗农（Raymond Vernon）的讨价还价实力的衰退理论认为，在争取投资方面，起初，外国公司比FDI接受国拥有更大的讨价还价的实力，但在投资启动落实后，外国公司的这种实力就衰退了。外国公司讨价还价实力的衰退特别体现在像柬埔寨这样缺乏制度保护的市场。此外，由于在这类专制集权的国家反对的声音相对较少，外国投资协议更容易得到批准，但也更容易违约。更极端的可能是，专政者可以独自决定批准一项投资，但后来自主决定没收全部投资财产。因此，在保护外国投资者的制度没有得到较好发展的地方，外国投资者必须寻求其他的方式来保护他们的投资。这需要得到统治者的支持，因为他们的喜好比该国的法律和规则更重要。

投资来源的母国的3个因素会影响投资在投资接受国受保护的程度，即民主问责制、政府对对外投资的支持以及对外投资企业的国家所有制性质。

民主问责制

母国（资金来源国）缺乏民主问责制，在支持其公司在海外的投资，选择支持在哪个国家的投资，以及确定影响外国政府的方式等方面，给予了政府更大的选择权。确切地说，这些母国政府较少受到全体国民的偏好的限制，并较少感到媒体、非政府组织和其他公民社会成员的压力。因此，他们更有能力与那些被发达国家“遗弃”的国家建立关系，填补发达国家的投资者和政府留下的投资和援助方面的空缺。资金接受国缺乏民主问责制也使该国政府更容易批准外国投资的类型与数额。因此，母国和接受国在政策方面的灵活性就成为FDI的“推力”和“拉力”。

母国政府对对外投资的支持

推动投资流向不太理想的市场的政策，包括为对外投资公司提供贷款和补贴。这些政策弥补了很多新兴市场中存在的风险或腐败。双边关系也会影响投资者。例如，美国公司有时会在法律上被阻止或劝阻在几个“无赖”国家投资，包括朝鲜、苏丹以及近期政治改革之前的缅甸。此外，美国的《反海外腐败法》阻碍了美国公司在高度腐败的国家投资。美国驻金边大使馆官员明确指出，为了促进在柬埔寨的美国公司的商业利益，将不得不参与违反该法案的活动。而中国公司不仅在朝鲜、伊朗、苏丹和缅甸投资，而且还得到本国政府的鼓励。因此，跨国公司在海外投资的能力受到母国和接受国政府双边关系的影响，并受到涉及这些关系的政策的影响。

对外投资企业的国有制性质

大型国有企业应该在腐败和有风险的投资环境中处于有利地位。投资的规模和所有制形式都表明，双方的政治精英参与了投资协议的达成。因为这样的投资既是经济联系，也是双边政治关系的一部分，双方政府都希望取得成功。如果一个公司投资的国家是母国政府希望与其建立良好双边关系的国家，那么母国政府应该不大可能实行对外国公司不利的政策。如果对外投资公司是国有制的，这种效果将会增强。讨价还价能力衰退的逻辑假设，投资是一次性的，双方的互动也将不再重复发生。但是，国有企业的对外投资是一种重复的活动，接受国政府任何不利于外国国家所有制企业的行为，都有损于该国国有企业未来的投资，并有损于双边关系。因此，国有企业在海外的投资，防止了接受国政府违背投资协议。总的来说，集中制政体、国家的财政支持以及对外投资企业的国有制性质，可能促进了中国在缅甸的大规模投资，下文将对此进行具体阐述。

中国对柬埔寨的资金流入

外国直接投资（FDI）

柬埔寨人口稀少，人均国民收入低，劳动生产率低，腐败比较严重，且法律规范薄弱，这些因素应该使其与外国投资者理想的投资地相差甚远。不管怎样，中国投资已经大量涌入柬埔寨。根据中国方面的数据，2010年，柬埔寨位于接受中国FDI的前20个国家之列。近年来，柬埔寨已经位列前10位。表1显示出，自1995年以来，中国已经成为在柬埔寨进行FDI最多的国家或地区。根据柬埔寨政府的数据，整个2013年，中国在柬埔寨的投资总额为960亿美元，是柬埔寨第二大投资来源国韩国的两倍多。同一时期，美国在柬埔寨的投资为130亿美元，日本的投资额仅为3亿9100万美元。

表1　柬埔寨FDI的前10位来源国（1994-2013）

援助和贷款

中国也是柬埔寨其他形式的国际资本的主要来源。虽然中国对外援助和优惠贷款的数据无法公开获得，但柬埔寨方面公布的，仅在2008年由中国低息贷款资助的项目就至少有2亿美元。2009年，中国是承诺给予柬埔寨援助最多的国家，2010年，中国承诺的援助有10亿美元。虽然以拨款、贷款和投资形式流入柬埔寨的中国资本的确定数据并不清楚，但人们普遍认同，中国目前是柬埔寨FDI和财政援助的最大来源国。

吉恩·萨托（Jin Sato）等人估计，自2000年到2008年，中国已经向柬埔寨提供了1.51亿美元的无息贷款，1.4亿美元的低息贷款，以及7900万美元的优惠贷款。詹姆士·莱利（James Reilly）在其文章中指出，2000年到2009年，中国为柬埔寨提供了7.04亿美元的优惠贷款。柬埔寨经济学家坎波斯（E. Chanboreth）和哈希（S. Hach）声称，“中国是向柬埔寨提供优惠贷款最多的国家”，并在2008年成为向柬埔寨提供官方发展援助（ODA）的第二大国家。但玛格丽特·舒勒（Margaret Schuller）等人指出，中国在2007年第一次超过日本，成为柬埔寨外国援助的最大提供者。柬埔寨总理洪森发表声明时称，1992年到2009年，中国向柬埔寨提供的援助有9.23亿美元。在洪森与中国国家主席习近平的一次会晤后，柬埔寨政府发言人称，“到目前为止，中国是向柬埔寨提供援助最多的国家”。

中国对柬埔寨的“援助”

虽然柬埔寨总理洪森把中国的对外援助，特别是“补助金”和“优惠贷款”称为“援助”，但根据柬埔寨最大的反对党领袖松蔡（Son Chhay）的观点，中国和洪森将“援助”和“贷款”混为一体。中国政府的新闻媒体在提及这些项目的资金时，也使用“贷款”一词。无论如何，值得注意的是，贷款有时会被减免，如2010年中国免去了柬埔寨400万的贷款，将贷款转为援助。但援助不再是一种零和博弈，不仅仅会产生短期影响。向外国提供贷款不仅仅能在提供贷款的时候影响接受国，还能在减免贷款的时候对其产生影响。之前中国减免贷款的实际行动使得这种期望变得可信。

这就引起了一个问题，即相比来自其他外国的援助，柬埔寨领导层为什么更愿意接受中国的补助金和优惠贷款？根据柬埔寨发展资源研究所高级研究员赛塔拉·金姆（Sedara Kim）的观点，虽然中国的利息更高，但柬埔寨政府更愿意接受中国的资金，这是因为中国的贷款没有附加的“政治条件”。因此，它增强了，而不是威胁柬埔寨领导层的政治生存力。一位柬埔寨经济学家将这种没有附加条件的援助/贷款看作是中国的“比较优势”。

柬埔寨领导人经常就此赞扬中国。柬埔寨商业部大臣占蒲拉西（Cham Prasidh）曾说，“中国已经证明它与其他捐赠者不同。中国不会强加其他条件。……其他国家会说，‘你必须改善人权，你必须进行民主改革。’中国没有那样做。”在2008年12月的一次捐赠者大会上，柬埔寨财经部大臣吉春（Keat Chhon）指出，中国是向柬埔寨提供外国援助最多的国家。与其他捐赠者的援助不同，中国的援助是无条件的。洪森总理也在各个场合赞扬过中国，“通常，中国的援助是没有附加条件的，只是根据我们的需要。……中国没有附加任何条件，比如，在向我们提供援助之前，告诉我们要做这个或做那个。在中国提供援助的时候，它不会要求我们做这个或做那个。我们可以用这些钱做任何我们想做的事情。”在一次采访中，美国驻金边大使馆人员痛惜道，中国提供援助“几乎没有附加条件”。不过，中国援助实际上有一个条件：它们被用来资助中国支持的项目以及中国公司建设的项目。这些要求并不是力图使柬埔寨进行法律、政治或经济改革，相反，它们为中国投资者打开了大门。

柬埔寨的政治和投资环境

洪森自1979年一直是柬埔寨的领导人。1979年，越南攻入金边，推翻红色高棉政权。1985年，洪森首次被任命为柬埔寨总理，后来在1993年当选为第二首相。1997年军事政变后，洪森取代了时任柬埔寨第一首相的诺罗敦·拉那烈（Norodom Ranariddh）王子，成为柬埔寨的最高领导人。乌恩（Kheang Un）在其文章中详细阐述了，“依恃”和“腐败”在洪森获得权力的过程中发挥了怎样重要的作用。他指出，这些因素目前已经“牢牢嵌入政府机构中”。当国家建立在这样非正式的制度上时，人治胜过法治，外国投资者必须依靠与政治精英的联系，而不是公正的法院，来保护他们的投资。

虽然柬埔寨定期举行大选，但较少存在自由和公平。柬埔寨的政体指数（polity IV）为2，处于完全专制的国家与完全民主的国家之间。与本文的研究特别相关的是，2010年的柬埔寨政体指数报告指出，“国民大会或法院都没有有效的行政权，司法制度较弱，并在政治上受到行政机构的控制”。自由之家（Freedom House）将柬埔寨列入“不自由”的国家，并指出“记者和抗议者在2012年收到暴力镇压”。

柬埔寨主要的外国投资，特别是大型水电和发展项目的批准，以及政府对这些项目的风险担保，这些主要是因为洪森的支持。笔者在柬埔寨的受访者一致认为，洪森对所有这些项目拥有最终发言权，无论政府内阁是批准还是反对这些项目。在与一个环境方面的非政府组织进行会晤时，一位负责水资源的政府官员指出，“柬埔寨有一部水资源法，但我们还需要遵从政府发展，特别是总理的需求。”另一位官员也坦率地告诉该组织，“如果总理说应该批准环境影响评价（EIA），那么它必须被批准”。当笔者问反对党领袖松蔡，柬埔寨领导层的统治核心由哪些人组成时，他声称洪森决定一切事务，他说“洪森是个独裁者，他们都叫他萨达姆·洪森。”

松蔡指出，洪森很善于控制反对者。另一位受访者认为，洪森在利用金钱增强其控制力方面是“务实且熟练的”。他还提出“一个弱小的国家并不意味着拥有一位软弱的总理。”洪森能够利用柬埔寨薄弱的政治和法律制度。外国投资者乐意“遵守这一规则”，因为总理支持并提供“安全与保护”。他声称，有了洪森的批准，“任何事情都可以办……即使没有内阁的允许，你也能做你想做的。”从另一方面来说，得到内阁的批准并不意味着投资者们就安全了，“你需要总理开绿灯”。

同一位受访者还认为，政府，特别是洪森只需要两个东西来增强对权力的控制：金钱和集权，通过任用亲信和家族联系来实现。通过政治联姻，组成并加强了家族联系。家族联系增强了洪森的实力，并保证了他在国家警察部门的安全基础。洪森儿子洪马尼斯（Hun Manith）的岳父是国家警察总局局长。洪森的侄女嫁给了国家警察总局副局长。他的侄子娶了另一位副局长的女儿。洪森的女儿洪玛丽（Hun Mali）嫁给了副总理索安（Sok An）的儿子。洪森的另一个女儿洪玛娜（Hun Mana）嫁给了柬埔寨皇家空军中将，同时也是国防部后勤与财务总局局长的儿子。

柬埔寨的政治制度导致了政治风险、薄弱的法律规范和腐败，这使得柬埔寨的投资环境较差。澳大利亚出口金融和保险公司对柬埔寨进行风险评估的结果是，违约的风险“较高”，因为“法律和司法系统在保护财产权和执行法律方面表现不佳”。比利时出口信用机构给柬埔寨评估的是6分，处于中等水平，而长期政治风险是7分（7分是最高风险值）。柬埔寨的风险转移值是6，并且商业风险级别最高，即最差，这部分是由腐败造成的。

整个柬埔寨经济中腐败成风。透明国际公布的2013年清廉指数，柬埔寨位列177个国家中的第160位。就创业的难度来说，世界银行的国际金融公司将柬埔寨列为185个国家中的第175位，特别是相关的大量准入程序，每一个环节都可能存在腐败。在履行契约方面，柬埔寨位列第142位。世界银行治理数据库2012年的报告指出，柬埔寨位于世界上控制腐败水平最低的15%的国家之中，也处于法律法规水平最低的20%的国家。2007年对柬埔寨500多家公司进行的一项调查中，60%的公司指出，公司对政府官员的标准是向他们支付“非正式的费用或礼物，以求在海关、税收、执照、规范和服务等方面办事顺利”。75%的费用用来竞标政府的承包合同。

个案研究：政府支持、集体行动和保护外国投资的当地网络

鉴于上文所描述的柬埔寨的政治和投资环境，外国公司必须寻求方法，在与柬埔寨的政治和法律制度相联系的腐败、风险和薄弱的法律规则下，保护他们投资的方式。虽然笔者设想中国政府的支持是中国公司能在困难的投资环境下投资的主要便利因素，但下面的个案研究表明，中国公司采取的方法因所有制类型、投资的规模和财产的流动性等差异而各有不同。中国国有企业在水电领域的大规模投资确实受到中国政府的支持和保障，这主要是通过贷款以及中柬两国政府的双边联系实现的。但是，在柬埔寨服装领域投资的中国私营企业规模相对较小，且流动性强，他们主要依赖全行业的集体行动，而非中国政府的支持，来保护他们的投资。最后，中国公司在土地和资源领域的其他大规模投资寻求有政治联系的利益相关者的保护，他们的投资资金经常来自中国进出口银行。

水电领域

与服装领域的私人投资不同，在柬埔寨有争议的水电领域的外国投资都是中国国有企业，它们的资金来源是中国国有银行。中国的高层领导人访问柬埔寨，与洪森一起共同宣布了这些投资。例如，中国前总理温家宝于2006年4月参加了甘再（Kamchay）水电项目的动工仪式。前副总理吴怡于2004年3月访问柬埔寨，并签署了基里隆（Kirirom）3号水电项目协议。2010年11月，时任中国全国人大常委会委员长吴邦国与洪森举行会晤，并达成了3个水电协议。近年来，中国在柬埔寨水电领域的投资已经超过了之前流入柬埔寨的FDI总额。虽然这些项目可能使得柬埔寨的电价大幅下降，而该国目前是世界上电价最高的国家之一，但这一工业还是成为很多非政府组织批评的目标。这些组织担忧柬埔寨的自然资源以及该国人民可持续性的实践活动，他们发布的报告谴责这些水电大坝的各个方面，他们的很多愤怒情绪也指向了中国政府。

2006年，中国公司开始填补西方和日本私人公司以及多边组织留下的空缺，进入他们不愿意投资的柬埔寨有争议和风险的水电领域。那年，中国水利水电建设集团向甘再水电站投资2.8亿美元，这是当时柬埔寨规模最大的外国投资，超过之前所有年份投资总额的60%。后来，在投资金额和规模上，还有其他一些大型项目，详见表2。

表2　中国在柬埔寨的水电项目

中国在柬埔寨的水电投资是这样的：中国国有银行向柬埔寨提供援助，这些资金被用来支付中国公司对这些项目的组织、管理和建设，然后，柬埔寨政府保障这些公司几十年不会受到金融损失。由于之前几十年中国的水电项目飞速发展，以及正在盛行的反大坝环境运动，中国国有企业在国内面临的机会越来越少，它们需要向欠发达国家出口技术，从中国政府获得前期资金，并得到柬埔寨政府的保障不会亏损。因此，虽然它们投资的领域以及地点都存在内在的高风险，但它们实际面临的风险较低。

中国国有企业面临的风险由柬埔寨政府的正式担保得到部分解决。2006年，柬埔寨国民大会通过了法案，保障了中国水利水电建设集团与柬埔寨政府签订的44年建设-运营-移交（BOT）水电协议。类似地，2009年初，国民大会通过了一项法案，保证中国重型机械总公司和中国米歇尔公司不会由于柬埔寨政治不稳定而遭受损失。柬埔寨工业矿业和能源部部长苏赛（Suy Sem）总结了这些法案的含义，“如果任何政治事件导致这些项目遭受损失，政府将对此负责。”这一保证可能是由于这些大坝存在争议，这些大坝可能覆盖或淹没一些受保护的森林。协议规定柬埔寨财政部如期向中国公司付款。建设-运营-移交协议要求项目建成后，由中国公司运营几十年，再转交柬埔寨政府。未来出售电力的潜在收入实际上是中国电力公司的担保金。保证“政治事件”中能够如期支付款项，也降低了中国公司未来面临的风险。据《柬埔寨日报》报道，是洪森促使国民大会为中国米歇尔公司在30年电力生产期内“提供付款保证”。法律条款将保证无论项目是否盈利、是否遭到蓄意破坏、金边的政权是否变更，柬埔寨政府都需要支付款项。

法律也保证了中国公司未来不会因政治风险，如政权变更而遭受损失，这似乎是不太可靠的承诺。作出承诺的政权可能不是后来当权的政权了。但中国可以运用这一协议，以及有利的权力不对称状态，坚持要求将来继续执行该协议。松蔡提议由政府内阁作出保证，但中国坚持采用法律的形式，这可以使新政府继续偿还该付的款项。中国可能认为，两国政府间的协议不容易达成，但必须支持国内法。由于中国前期预付的投资金额较大，并且不确定谁将是洪森的继任者，中国可能感觉，法律或许可以保证中国投资者在未来遭受相对较小的损失。

学者们注意到，中国在柬埔寨的BOT项目，以及接受国对他们的政治保证，既独特，又不寻常，这主要是因为两个因素。第一，这些项目是由中国国有企业建设和运营的，而不是私营企业。BOT的概念最初是用来保证私营企业在发展中国家运营的造价较高的基础设施项目，允许收入用来偿还私营公司的贷款和利润。而在这些水电项目中，BOT项目更多的是指公共部门与私人企业合作（PPP），而不是私营企业。第二，中国国有企业并不是借贷者，项目将要落成的国家政府才是借贷者，并且中国公司不需要偿还贷款。中国国有企业以母国政府的名义寻求资金支持。在协议的时间内，柬埔寨政府需要支付中国水电公司用电费用。

简而言之，BOT项目的风险保障是用来确保私营公司在建设造价较高的项目时能够获得资金，并从项目的未来收益中偿还该借款。但是，柬埔寨对中国BOT项目的风险保障是用来允许中国国有企业从电力出售中获利。因此，中国国有企业在高风险的投资环境中面临较小的风险。中国政府通过国有银行承担了风险，因为它有足够的砝码和能力来处理风险。

为什么柬埔寨领导层不仅接受了这样的安排，而且还积极推动协议的达成。一个原因是，柬埔寨需要电力，并且中国愿意为这些项目提供资金，而其他国家和国际组织不愿意，特别是他们担心对环境的影响。另一个原因是，这些协议部分拓展了中国与柬埔寨之间的合作，在过去十多年为柬埔寨带来了10亿美元的资金。这也为洪森扩大了可利用的资源，以维持他对权力的控制，并为在柬埔寨不透明和腐败的政治制度中的官员提供了获利的机会。

中国国有水电企业在柬埔寨的投资并不是独一无二的。国际河流组织（International Rivers）估计，截至2012年8月，至少有308个中国水电项目分布在70个国家，几乎半数是在东南亚，85个（28%）项目在非洲，拉丁美洲有23个。中国投资建设水电大坝项目最多的国家是马来西亚，共有55个。与前文讨论的几个项目一样，这些项目中的大多数是由中国进出口银行提供资金的。例如，中国水利水电建设集团作为一家全球公司，也是世界上最大的水电建设公司，目前在大约60个国家有建设项目，包括很多发展中的非洲国家，甚至是高风险的苏丹共和国和刚果民主共和国，还有除新加坡和文莱以外的所有东盟国家。

促使中国水电企业海外投资的原因，不同于中国在很多发展中国家的石油和天然气领域的大量投资，虽然中国政府的支持常常都是二者的必要条件。这些水电项目生产的能源将会被当地国消费，或出售给邻国，而不是出口到中国。相反地，非洲、中亚和拉丁美洲国家向中国政府借了大量“石油贷款”，他们承诺将来向中国出口石油来偿还。双方都保证得到了他们所需要的。贷款接受国保证立即获得金融资源，而中国保证了国内不断增长的能源需求。但中国的水电投资的目的并不是为了扩展中国的能源供应，这些投资是为了给中国公司拓展业务，并扩大中国在海外的国家影响力。中国国有水电企业经常活跃的国家，也是中国国有能源企业参与石油资源开发的国家。实际上，在柬埔寨，中国公司也处于开采石油和天然气资源的初期阶段。例如，中国海洋石油总公司（CNOOC）已经在搜集柬埔寨大陆块地震数据，这是柬埔寨政府在2007年准许的，2011年底尝试进行了第一次探测。

服装领域

虽然中国水电投资的长期经济效果尚未可见，但自20世纪90年代初，服装制造业已经成为柬埔寨经济飞速增长的一个主要动因。根据世界银行的数据，在2008年全球经济危机之前，柬埔寨服装产业每年为GDP增加2.4%。服装业雇佣了大约30万人，超过90%的人员是女性，根据联合国发展基金的数据，这些女性的收入养活了柬埔寨总人口的10%。大约80%的柬埔寨出口以及1/5的GDP依赖服装产业。柬埔寨服装产品的主要出口市场是美国和欧洲，2013年，出口这两个地区的服装分别占该领域总出口的41%和35%。因此，有些讽刺的是，鉴于柬埔寨国内市场小，且劳动力成本很低，柬埔寨服装工业的FDI不是追求效率，而是追求市场。但是追求的市场并不是在柬埔寨，而是在美国和欧盟。值得思考的是，中国在柬埔寨服装领域的投资能够在多大程度上融入中国对外FDI的更广泛形式？与水电项目不同，从中国全球FDI总体情况来看，柬埔寨服装领域的投资是独特的。由于中国拥有大量相对有生产力的、低廉的劳动力，中国制造业几乎没有在国外寻求机会的动因。中国服装产业公司投资柬埔寨，是由于其可以进入外国市场，特别是美国市场，这与《多种纤维协定》（MFA）下的报价有关，并且得益于柬埔寨服装产业的声誉，柬埔寨服装产业遵循联合国国际劳工组织的劳动力标准。这一声誉使得这些公司在美国市场处于优势，美国国内的零售商都避免与品牌的血汗工厂制造商合作。出乎很多人的预料之外，在2004年底《多种纤维协定》的报价体系结束后，这一产业继续繁荣兴旺。此外，服装制造在中国对外总投资中所占的比例非常小。2004-2010年，中国在海外FDI总额为3172亿美元，制造业的总额仅为178亿美元，不到FDI总额的6%，并且只有一小部分是纺织和服装制造业。最后，与当地华人社区的文化和语言联系为中国在柬埔寨服装领域的投资提供了便利，但在东南亚地区之外，中国公司没有享受到这种便利。不管怎样，随着中国国内的工人工资上涨，中国在海外服装领域的投资可能会相应增加。

相对于柬埔寨有争议的水电和土地领域，在柬埔寨服装产业领域的FDI也是独特的。中国公司在柬埔寨服装领域的投资被广泛认为是成功的，特别是因为外国公司在柬埔寨政治经济中所面临的大量困难。实际上，该领域90%的工厂是外国所有的。这些投资面临的最大困难是基础设施薄弱，以及缺乏强有力的和透明的政府机构来监管和保护投资者。虽然笔者假定中国政府的支持是允许中国公司在这样困难的环境下投资的主要因素，但这个假设并不能支持中国私营企业在柬埔寨服装产业投资的案例。最显著的例证是，中国台湾地区在这一领域的投资比中国内地或任何其他国家或地区都更成功。虽然一些台湾公司一定程度上获益于台湾当局的“南向”政策，但是台湾当局与柬埔寨政府没有官方的或非官方的联系。因此，密切的双边联系明显不是外国在服装产业成功投资的必要条件。该领域投资的资产不高，这一特征使得他们可以威胁柬埔寨撤资，这可能是这些公司不用依赖本国政府支持的一个原因。因为这些公司没有享受上文提到的大型国有企业的很多优势，他们必须利用其他方式来克服面临的困难。在柬埔寨，他们采取的方式是通过柬埔寨服装制造商协会进行广泛产业的集体行动。

柬埔寨服装制造商协会在本质上是一个游说团体。据其自身所言，它“扮演了很多角色”：

开始，它是一个压力集团，就影响其成员普遍利益的问题向商业部交涉。后来，当外部发展威胁到柬埔寨服装产业的生存和发展，柬埔寨服装制造商协会将在第一位游说柬埔寨皇家政府（RGC）提高贸易简易化效率，减少征收税款，以保持该产业在世界市场的竞争力。

2012年，柬埔寨服装制造商协会的成员包括438个工厂，其中超过400个工厂主要归外国所有。2009年金融危机后，西方主要市场的需求量大大减少，当时该组织的成员不到300个。相比那时，目前的成员数量有了极大增加。服装产业是由中国人所有的企业占主导地位的：110个公司来自中国台湾，85个来自中国内地，50个来自中国香港。此外，柬埔寨服装制造商协会的执行委员会几乎全部由华人组成。服装领域的外国投资者和当地投资者（柬埔寨华人）之间的文化和语言联系，有利于集体行动，也缩短了外国投资者面临的“文化差距”。

联合国亚洲及太平洋经济社会委员会（简称联合国亚太经社会，UNESCAP）的一项研究发现，中国服装产业在柬埔寨的投资证明，“中国与柬埔寨的良好关系”、柬埔寨的FDI政策、对西方国家的市场准入以及“柬埔寨经济发展的空间”都是在该国投资的主要优势。实际上，所有受访的公司都承认，美国和欧盟市场的准入，以及由于人民币升值导致的中国生产成本相对增加，是他们在柬埔寨投资发展的主要原因，这些公司还发现，相对于较高的劳动力成本，薄弱的基础设施、“金融服务不足”和“政府效率低”更加限制了FDI流入柬埔寨。

这里所说的“政府效率低”是指腐败。他们指出，土地买卖和许可证的批准都需要企业“贿赂各种级别的政府官员”。自服装产业成为柬埔寨出口收入的主要来源，“很多人都想从中捞油水”。柬埔寨服装制造商协会已经游说政府简化程序，这样腐败的数量就能达到最小。该组织的游说似乎已经在服装领域有所成效，T恤的价格从2美元降到了1.1美元，这完全是由于更有效的官僚管理制度，换言之，揩油的更少了。

世界银行的一份报告把柬埔寨服装制造商协会看作是服装产业成功的一个主要因素，该组织“通过行业内广泛的连署签名，用集体行动来游说当权者”。报告指出，“柬埔寨服装制造商协会与商业部的关系特殊。在柬埔寨发展服装产业，对外国投资者和当地利益相关者都是一个双赢的事情。”其他的积极因素包括“国际动因”，如服装领域的大量外国投资者，以及与最低限度的劳动力标准联系在一起的出口美国的配额，这些都为所有的参与方带来了足够的利润。为了试图解释柬埔寨服装产业取得成功这一特殊情况，报告总结道，“服装产业与大米和牲畜产业的明显差异是，前者有国际行为体的参与，创造了新的机会，产生的社会资本可以抗衡长期根深蒂固的顾主-顾客网络。”

柬埔寨学者伊尔（Sophal Ear）指出了柬埔寨服装制造商协会在该产业中发挥的主要作用：

柬埔寨服装制造商协会成功说服政府给予了它在服装出口方面一个正式的官方角色。鉴于此，想要出口的服装工厂必须是柬埔寨服装制造商协会的成员，委托该协会负责与政府打交道。此外，柬埔寨服装制造商协会的另一个重要角色是作为服装产业的代理人征收或协商租金。该协会的出现是为了以便进行集体的行动，由于该领域中的外国特征，服装产业内的主要行为体在柬埔寨几乎没有固有的关系。

因此，该产业克服集体行动困境的能力，似乎构成柬埔寨服装产业外国投资成功的起因。集体行动使这些公司作为一个团体，就长久的利润和租金进行协商，达成所有各方都接受的均衡状态。因此，中国公司在这一产业的投资虽然面临很多困难，但中国政府的支持仅处于次要地位，更重要的是柬埔寨服装制造商协会促成的集体行动。中国对其服装产业公司的补贴为它们在海外建立企业提供了优势，但并不能保证长期的利润。中国政府对柬埔寨领导层的影响力似乎也不是他们成功投资的关键因素。但是，对柬埔寨政府的影响是中国国有企业成功投资柬埔寨的重要因素。

寻求当地利益相关者的保护

在中国政府的支持下，中国公司试图克服柬埔寨投资风险的最后一种方式是，与有政治联系的当地利益相关者建立伙伴关系。中国的一家国有企业——内蒙古鄂尔多斯鸿骏集团目前是柬埔寨的一个主要的外国投资者。该公司解决在项目中面临的高风险的方法是，与有政治联系的柬埔寨公司建立伙伴关系，即柬埔寨国际投资发展集团（GIIDG）和苏卡科因公司（Shukaku）。这两个公司都归一位柬埔寨华人议员刘孟钦（Lao Meng Khin）所有，他也是洪森的柬埔寨人民党（CPP）的成员。柬埔寨国际投资发展集团和内蒙古鄂尔多斯鸿骏集团在柬埔寨港口城市西哈努克城（Sihanoukville）联合建造了一座700兆瓦的发电厂，国民大会为电价作了担保。议会通过立法保障了以高价购买刘孟钦所有的一家发电厂的电力。

内蒙古鄂尔多斯鸿骏集团近期与苏卡科因公司建立了一个联合公司，名为苏卡科因鄂尔多斯鸿骏房地产开发有限责任公司，在金边的万谷湖（Boeung Kak Lake）联合开发一个很受争议的豪华住宅区和高端零售项目。该项目需要填湖来“开垦”土地。协议显示该项目将影响到4252个家庭。该项目在金边遭到了极大反对，几千人表示抗议，并有一人试图自杀。世界银行提供资金支持一个柬埔寨人争取获得土地权的项目，2011年，世界银行宣布，将不再向柬埔寨提供进一步贷款，除非受到万谷湖开发影响的居民权利问题得到解决。世界银行的决定显示，西方的援助是有附加条件的，而中国的援助是无条件的，这两者存在明显不同。

美国驻金边大使馆一份泄露的电报中，将刘孟钦及其妻子称为柬埔寨的“权力夫妇”，并这样描述他们：

他们是柬埔寨最有政治和经济关系的夫妇……刘孟钦是柬埔寨商会副主席，也是人民党参议员和洪森的顾问……这对夫妻与洪森夫妇有相当深厚的关系。刘孟钦不止一次陪同总理洪森访问中国，而他的妻子据说是洪森夫人的密友及生意伙伴。

刘孟钦还拥有柬埔寨当地的开发公司Pheapimex。2000年，该公司与中国农业集团公司合作了一个7000万美元的纸浆厂项目，该项目的资金来自中国进出口银行。根据贷款协议，该联合项目5%的利润将交给柬埔寨，但柬埔寨政府只需支付中国进出口银行3%的利率，保证洪森政府得到2%的差额利润，数目超过100万美元。这表明了来自中国的贷款拓展外国领导人资源及影响的一种方式，正如一些学者所言，资金并不是全部“留在中国”。我们并不清楚中国农业集团公司的其他合作伙伴，但Pheapimex公司目前还在与中国的五指山集团进行合作。项目负责人包括刘孟钦，以及另一位人民党议员兼洪森的亲密伙伴Sy Kong Triv。据柬埔寨农林渔业部部长所言，2004年，政府批准五指山集团开发199,999公顷的松木林，这远远超过了1万公顷的法定限额。由于很多在柬埔寨资源领域的投资，受影响的当地人抱怨事先没有和他们商议，并且没有告知他们合约的细节及对环境的影响。联合国驻柬埔寨人权代表敦促柬埔寨政府取消开发协议，因为该项目会对当地人民产生影响，根据人权官员的观点，当地居民对土地拥有集体所有权。

还有一个案例发生在蒙多基里省（Mondulkiri），当地少数民族宣称他们的土地权被侵犯了，柬埔寨国际投资发展集团与Pheapimex公司联合开发了一个铝土矿项目。2008年，柬埔寨政府特许Pheapimex公司开发该地区的20万公顷土地。Pheapimex公司也与中国重型机械总公司和柬埔寨拉塔纳矿石开发公司签署了协议，共同开采柏威夏省（Preah Vihear）的铁矿储备。洪森表示政府全力支持该项目。全球见证组织（Global Witness）的报告指出，“拉塔纳矿石公司的所有人是柬埔寨皇家武装力量总司令波尔沙伦（Pol Saroeun）将军”，矿区由对他效忠的士兵看守。

结　语

本文研究的主要发现是，为了克服柬埔寨政治经济中固有的风险，中国公司必须寻求影响柬埔寨政府的方式，因为相比洪森的控制权，法律规范相对薄弱。但是，与笔者的假设相反，这种影响不一定需要通过中国政府的支持来提供保障，虽然这种支持对特定类型的投资是必要条件。前文的案例表明，中国国有企业在柬埔寨水电领域的投资成本较高，且机动性不强，为了确保项目获得批准以及投资受到保护，需要依赖中国政府的影响力，特别是中国政府的财政资源。这种保护包括，柬埔寨政府直接担保中国公司的投资不会受到损失。类似地，大多数在土地和资源领域投资的中国国有企业也寻求有政治联系的合作伙伴，作为在柬埔寨非正式的风险保障，并通过中国进出口银行获得资金来源。但是，在服装领域的中国企业都是私人所有制，缺乏中国国有企业所拥有的优势，包括获得中国政府的财政资源。但这些私营企业有一个在柬埔寨的中国国有企业所没有的优势：他们的资产具有很强的流动性，如果柬埔寨政府的行为方式使他们无法获利，他们可以在相对较低成本的地区重新办厂运营。与服装领域的其他华人公司进行集体行动几乎成为在柬埔寨成功投资的充分条件。总的来说，这表明，中国企业在柬埔寨具有两种类型的优势：拥有中国政府的支持，包括中国国有银行的资金支持；与柬埔寨华商和政治领导人建立联系。

鉴于柬埔寨的政治制度，需要获得政府中利益相关者的支持来保障投资获得批准与保护。那些受到负面影响的人几乎没有发言权，并且法律系统无法保障法规的实施。正如乌恩在文章中写道，“渗透着顾主-顾客网络的法院系统，并且损害非特权阶层的利益来保护政治上关系较硬的个体，这是柬埔寨所有国家制度内发生的例证。”由于拥有大量国家金融资源的支持，并且国内政治较少限制中国公司投资的地点，中国政府出面帮助本国公司解决柬埔寨制度中阻碍外国投资的缺陷。

本文的研究有几个重要的发现，反驳了当前有关中国对外经济政策的很多文献的观点，并阐明了中国国有企业海外投资的优势。第一，中国贷款协议的期限允许外国政府以利率差的形式获得资金，即中国进出口银行收取的利率少于项目支付给外国政府的款项。这反驳了有些学者“资金留在中国”的论断。中国进出口银行与外国政府的所有资金协议都不是公开透明的，这就引起人们推测这些协议可能是不寻常的。此外，本文的研究揭示了中国BOT项目的特征，它们不同于建设-运营-移交这一概念的最初动机，它们是用来确保私营企业在造价高的基础设施项目中获得资金，而不是为了政府可以向外国借款来资助该国的公共资源建设。随后，笔者探讨了中国国有企业在高风险的环境下投资的优势，特别是这样的环境怎样变成“迭代对策”，成为接受国政府不会违反投资协议的动因。

笔者希望，未来的研究将阐明，这些支持因素是否是中国国有企业在其他政治风险高、腐败成风即法律薄弱的发展中国家投资的必要条件。由于中国企业后来者的身份，以及很过中国国有企业寻求资源的特性，他们经常发现自身确实处于这样的环境中。柬埔寨的案例表明，中国以援助和贷款形式提供资金，使得中国政府及其企业能够影响主要的外国官员及有政治联系的利益相关者，以保护重要的中国投资。由于这些公司和机构扮演的角色不变，如中国水利水电建设集团和中国进出口银行，在全球范围内，它们可能采取类似的方式来保障中国在很多投资环境较差的地区的投资，如非洲、中亚和拉丁美洲。通过这些机制，中国政府能够为其企业拓展海外业务，寻求利润和资源提供支持，作为政府“走出去”战略的一部分，同时也扩大了中国政府的全球影响力。

（原载《当代东南亚》2014年第2期）

许丽丽编译