法国高校内部控制建设情况

黄培

摘 要：2007年，法国政府颁布《大学自治法》，进一步扩大公立高校自治权。大学在财务、固定资产、人力资源等方面承担的责任同步加大，专业化管理水平亟待提升。在此背景下，内部控制概念逐渐被引入高校管理工作。2009年，为提升法国大学的国际影响力和可见度，政府实施了高校合并计划。为便于管理，不少高校合并后纷纷开展内部控制建设，一定程度上推动了此项工作的进展。2012年，法国政府颁布第1246号政府法令，要求高校实施会计和预算内部控制，并通过内部审计方式推动落实。为此，法国财政部和高教部共同组织相关专家编写了《高校内部控制指导手册》。目前，大部分高校正结合自身实际开展内控建设，但整体工作仍处于起步阶段。

关键词：法国；高校；内部控制；风险管理

一、目标、内容和组织体系

（一）核心目标

内部控制的核心目标是通过标准程序控制降低非正常风险，确保财务信息真实可信，符合法律法规；开展的工作符合学校发展战略需求。具体来说，高校力图通过实施内部控制，加强各行政部门和院系共同参与学校财务管理的意识；在财务管理中引入并强化风险防范控制概念；在长期外部审计监督之下，提升内部财务管理效率；强化财务活动可追溯性，提高审计工作质量。

（二）主要内容

根据高校内部控制《指导手册》，法国高校内部控制通常包括以下一级项目：学校支出、学校收入、科研合同管理、教职员工工资、固定资产、流动资产、贮备金、账目分析等。每个一级项目下设若干二级项目，如“学校收入”项目下设有多年期项目收入、一次性项目收入、继续教育收入、债权回收4个二级项目。针对每个二级项目，分别制定控制流程表，包括任务、程序、风险图表、参与者及具体分工。在实际操作中，各高校对本校开展的内部控制项目分类与设置有所不同，暂无统一标准。

各高校每年依据自身情况列出当年内部控制行动计划，一般包括4个优先发展项目，具体内容因校而异。例如，巴黎第七大学《2014年行动计划》主要涉及人员工资、固定资产、科研合同和学校收入4项。教职员工的工资占法国公立高校全年预算比例的70%以上，因此，被各高校视为内部控制第一重点领域。

（三）组织体系

法国高校内部控制体系分为管理控制与会计控制两部分，是一项集体工作。理论上讲，高校每个部门、每个工作人员都参与其中。通常提及的内部控制主要指高校会计财务控制。在此方面，各校通过设立内部控制指导委员会，负责战略制定、仲裁、协调并跟进各项工作，在学校整体组织架构中级别较高，其成员一般由学校领导、秘书长，以及财务处、会计室、信息处及相关业务处室负责人组成。部分高校内部控制指导委员会成员为上述固定人员，另有部分学校内控指导委员会由固定人员及相关内部控制项目负责人组成。以巴黎第十一大学为例，内部控制指导委员会成员包括主管评估发展工作的副校长、会计主任、财务处长、各项目负责人及内部控制项目总监。

各校根据自身具体情况设置总监一职，其职责是对学校开展的所有内部控制项目予以技术支持，保证其工作流程合理有效，结果公正、可信。为保证总监一职工作合理合法且中立，可将其独立设置，直接对校长负责，也可根据需要设立在某个业务部门，但应尽量回避财会部门。

二、实施流程、案例和技术保障

（一）实施流程

内部控制不是一项新增加的独立工作，而是通过对已有各项工作的介入，提升其规范性、可信度和工作效益，具有长期性和重复性。各校通常以项目方式开展内部控制，在实施过程中，分为准备阶段、设计阶段、实施阶段及核查阶段。在准备阶段，工作重点为获得开展某项内部控制活动的政治支持（校长）和行政支持（秘书长），并组建该项目内部控制工作团队，指定项目负责人。在设计阶段，主要确定控制目标、控制流程、控制标准、控制工具、参与者及职责分工，并制定操作手册。在设计中，风险分析、步骤描述、控制计划编写和实施计划拟定是关键，对此，法国高教部编写整理了一套参考标准（ACIDUES），供各高校进行个性化设计时参考使用。在实施阶段，各参与者根据分工并依照操作手册进行实施并规范记录，落实手册中设计的“谁在什么时候做什么”。在核查阶段，主要接受第三方审计，通过外部评价确认某项内部控制工作是否符合质量认证体系资格要求。

（二）实施案例

1.巴黎第十二大学工资管理内部控制项目

在内部控制方面，学校层面设有内控指导委员会，其固定成员由校长或副校长、秘书长或其代表、财务处处长、会计室主任、1名院系负责人、发展处代表及内部控制总监组成。该指导委员会每半年开一次会，决定学校下一阶段内控工作重点实施领域和措施。相关情况需告知学校董事会，董事会可参考意见，但无权通过投票方式予以简单否定。2014年，巴黎十二大内部控制工作第一重点为教职员工工资控制，该项目指导委员会由固定成员及人事处代表共同组成。

在具体实施过程中，内控工作通过以下方式开展。第一步，学校各院系、行政部门核对各自单位编内教师和研究员、编内行政技术人员、合同制员工情况，并根据不同要求准备相关纸质材料，如身份证、家庭情况、银行信息、工作合同等，完成后将材料交至学校人事处。第二步，人事处内部控制管理者核查材料，并将个人信息录入HARPEGE系统，如材料缺失则退回原单位。因各种情况停止工资发放的，内部控制管理者依据纸质材料将情况先后记录在HARPEGE系统和GIRAFE系统。第三步，人事处内部控制管理者依据纸质材料，将核发工资信息输入GIRAFE系统，需8天内完成。信息输入后，人事处内部控制管理者自查。第四步，人事处负责不同类别人员工资事务的行政人员核查内部控制管理者输入的信息，并与纸质单据进行核对。人事处工资管理事务负责人每月抽查录入情况，如错误率高于3%，则重新录入。第五步，经人事处内控人员与行政人员核查后，如无重大错误，行政人员将信息制作成工资发放表并转至会计室。纸质单据留人事处。第六步，会计室依据控制计划，核查人事处转来的电子信息，对有修改的地方优先核查。会计室的控制计划具有可追溯性且每年制定一次，分为事前、事后各一次。核查结果反馈给人事处。同时，会计室制作GEST表格，经负责人签字后准备核发工资。第七步，会计室将GEST表格通过数字化转账VPN系统，转至公共财务署信息部。人事处同时将纸质单据送到学校所属区域公共财政管理署（TG）。上述单位收到材料后，分别与学校对口单位确认。第八步，地区公共财政管理署检查纸质单据并准备从学校会计室账户转账支付教职工工资，每月27日左右执行。第九步，会计室指定人员核查本校在财政部公共财政总司开设的学校账户转账情况。几天后，地区公共财政管理通过信件形式告知会计室当月支付数额。第十步，人事处内部控制管理员将地区公共财政管理署反馈的出账情况与系统数据进行核对，重点为巨大额和微小额款项。第十一步，会计室手写记录账目借贷情况，此时学校支付工资费用属于向国家公共财政借贷支付，在学校财务中属于未经审核偿付列支项。第十二步，公共财务署信息部通过VPN系统将所有同意此项支付的相关文件传至会计室。人事处通过USB方式拷贝文件并交由信息资源中心处理。完成后，信息结果反馈给财务处。财务处根据预算及学校各单位提交情况，与信息中心反馈情况进行比较检查，无误后批准偿付债务，相关凭证由财务处工资事务负责人签字后转至会计室。第十三步，会计室收到凭证后与系统信息进行核对并划账。第十四步，在此过程中，涉及到的所有纸质单据和信息均由会计室保留，电子信息均在SIFAC软件记录，并成为制定下一年度预算的重要依据。

2.巴黎第七大学出差管理内部控制项目

巴黎七大财务部副主任布吉纳介绍了该校对出差管理二级项目采取的内部控制操作方式。第一步，出差者提前20天向内部控制项目管理者提交出差申请，由内部控制管理者通过SIFAC软件进行登记并签字确认。第二步，相关申请由内部控制管理者分别将其转至上级领导部门和财务部，确认批准出差并同意报销。第三步，同意函转回内部控制管理者，原件留存，复印件转给出差者。第四步，出差结束后，出差者将所有报销凭证交内部控制管理者，由内部控制管理者将其输入SIFAC系统并进行审核。第五步，审核通过后，内部控制管理者和出差者分别在结算单上签字并交财务处审批。第六步，审批通过后，内部控制管理者保留原始单据并把出差审批表和结算单复印件转会计室审核并完成报销手续。

（三）技术保障

信息化建设是高校内部控制建设的重要技术保障。法国政府在此方面持开放态度，各高校有着较大自主权，可自行选择使用内部控制操作软件并自行构建内部信息管理运行系统。目前，多数高校使用德国SAP公司开发的SIFAC软件。为确保信息安全，多数高校选择在局域网公开内部控制信息，部分内部控制项目信息设置访问权限。

三、内部控制风险管理及应对

布吉纳介绍说，法国公立高校经费支出中，教职员工资占预算比重为70%以上，固定资产约占10%，科研合同约占6%。上述项目中，除教职员工资内部控制已在绝多数学校开展并发挥作用，其余项目仍在建设。包括巴黎七大在内的诸多法国高校并无专门针对预算开展内部控制，但是通过对预算大项实施专项内部控制，实际上对预算执行进行了有效控制。因此，各校十分重视构建公共采购、固定资产、科研合同管理等项目的内部控制体系，在组建项目内控团队后，重点工作落实在风险分析与评估和行动计划制定方面。

（一）主要风险

1. 公共采购

在政策方面，学校缺乏系统化管理及成熟的运作程序，通常公共采购由校领导班子出台某项政策决定，随意性过大。由于缺失业务培训，缺乏全局性、前瞻性视野，公共采购决策存在较大的潜在风险。在信息方面，财务处、会计室、物资处等部门各自独立，缺乏沟通，易造成决策、执行及监督衔接障碍；学校管理分散，导致部分物资由院系直接从本单位预算中列支采购，学校会计室、财务处等部门无法掌握整体情况；未采用信息模型后期管理，导致购买合同决策后不能及时跟进，逾期未付款现象时有发生。在操作方面，账目登记不规范，缓付部分欠款通常未入账或未记入指定账户，导致其不受监控，无法确保该款项在应付款时可被使用。

2.固定资产管理

未按规定执行已有管理要求，导致固定资产进出账目记录不明晰。例如，各院系对资产进出及折旧账目记录随意，多数院校从购入后第二年开始折旧，相关规定则要求从使用之日起算。未按要求使用信息管理系统，导致资产信息不完整且记录混乱，如部分院校仅靠单人手写记录固定资产折旧信息，导致折旧计算错误，固定资产实际使用情况与可获补贴不相符；院系间固定资产时常互借，但混乱的记录导致资产去向不明，对监督管理造成较大障碍。

3.科研合同管理

科研合同签署前，相关院系、财务处、会计室等行政单位对实验室构建、实验内容、进度、预期效果等技术性问题了解模糊，无法进行有效准确判断。科研合同进行中，由于财务处和会计室职责划分不清，导致跟进不充分，无法进行最高效管理监督。多年期项目在进行过程中，不同阶段由不同院系参与管理监督，但各院系信息沟通不畅，记账方式不统一，导致管理混乱。科研合同结束后，由于未及时验收评估项目，导致无法按时结清相关账目等。

（二）主要应对措施

根据ACIDUES模型对风险进行整体评估，包括其发生概率、导致的后果、严重性、可用管理方式等，根据上述情况计算出对各项当前风险和潜在风险管理的优先顺序。随后，通过制定行动计划，逐项提出应对措施，如加强人员培训、完善流程制定、强化事后督查、增加抽样检查等。对于风险级别较高的项目，单独制定内部控制程序，必要时可新增工作岗位。

四、法国高校内部控制审计

（一）外部审计

根据要求，所有开展内部控制的法国高校必须接受外部审计。

实施外部审计的单位由财政部和高教部共同指定，目前选用的是一家私营企业CMC。每年，CMC审计后都将形成报告呈高教部财务司并抄送财政部社会公共财政总司。

（二）内部审计

与外部审计不同，内部审计可依据各高校自身内部控制规模及成熟度自主选择进行。如果学校内部控制规模较大且组织复杂，高教部鼓励学校成立内部审计处。根据《高校内部控制指导手册》要求，开展内部审计，一要制定章程且经校董事会批准，包括人员、任务、权利、职责等要素；二要制定年度审计计划， 包括审计内容、实施时间和职权范围，并编写审计手册、撰写审计报告；三要确保审计人员的独立性和公正性，尽量避免审计单位的人员参与其中，通常由校领导、秘书长、有相关业务能力的教师及校外人士实施。

斯特拉斯堡大学是法国第一所开展内部审计的高校，学校将内部审计定位为外部审计的重要补充，通过对内部控制项目的组织结构、程序细化程度、可追溯性、政策指导等要素开展五级评价，分别为不可信、不正式、达标、良好、优秀。为稳步开展相关工作，2012年，学校对职工工资内部控制项目开展内部审计，其余项目内部审计工作应学校相关部门要求确定是否开展。虽然相关工作不尽成熟，但学校在如何搭建内部审计架构等方面进行了有益探索。

1. 组织结构

学校设立了内部审计委员会、制定了内部审计章程、建立了内部审计处，三者成三角稳定关系。内部审计委员会由三名校外人士组成，由校长依据其业务能力及个人经历等要素提出建议名单并经董事会批准。任期由校长建议，委员会主席由三人自行指定。内部审计章程均需校董事会批准通过，学校开展的所有内部审计活动必须遵照执行。内部审计处在行政关系上直接隶属于校领导班子，业务工作上直接接受内部审计委员会指导。

2. 主要职责

内部审计委员会工作在内部审计处支持下进行，批准并跟踪年度审计计划执行情况，并对校领导班子及校董事会履职情况进行监督，提出必要建议。内审委员会每年由其主席主持召开两次会议，校长或其代表、秘书长、会计室主任、内部审计处负责人共同出席。委员会决议通过与会人员投票决定，如遇票数相同，则由校长决定。在具体工作中，委员会可根据需要邀请任何相关人员共同参与。学校有义务确保委员会独立运作。内部审计处主要负责检查学校内部控制执行情况，检查审计整改意见执行情况，确保外部审计顺利进行。内部审计处工作报告直接提交内部审计委员会，由该委员会将报告分别提交学校懂事会和校领导班子。

3. 操作流程

由内部审计委员会和校董事会审议通过年度审计计划或临时计划；由校长签字下达内部审计通知书，分别告知内部审计处和被审计单位；内部审计处在被审计单位的信息支持下，分析并起草审计流程，编写审计细目，明确目的并标明所采用的工具，完成后内部审计处自行复核；内部审计处向被审计单位负责人介绍审计方案；依照方案，内部审计处通过约谈、分析测试等方式开展工作，其核心目的是确保内部控制流程被严格执行且具有一定效率；内部审计处向内部审计委员会报告审计结果并向被审计单位负责人提交报告草案；待内部审计委员会核准审计报告后，正式将报告及整改意见一并反馈给被审计单位负责人，该文件为内部保密文件；被审计单位依次落实整改意见并主动报告进展，内部审计处在此后3～6个月内跟进检查并提交季度评议报告至内部审计委员会。

4. 对内部审计的评估

内部审计处负责起草当年工作报告并提交内部审计委员会，报告中需量化内部审计工作数量与质量，同时，拟定提高其工作效率和职业可信度的未来工作计划，并以此报告为重要参考依据，通过组织外部评估方式对其工作给予客观评价。

编辑 吕伊雯 校对 潘雅