2006—2014 年德国大学学费改革（下）

韩丁

摘 要：2006-2014 年，德国大学进行了学费改革，经历了从不收费到收费再到不收费的过程。文章详细介绍了德国16 个联邦州中7 个联邦州大学收费的年限和额度，以及减免学费的法律条款，并通过对大学学费历史的回顾和对德国媒体与学者就大学收费的反应和评价的研究，总结归纳德国大学学费改革对大学教育和社会带来的影响，分析大学学费再次取消的原因。

关键词：德国大学；学费改革；收费历史；免学费

二、新一轮的德国大学学费改革

（二）各收费联邦州收取学费的情况和学费减免政策

5.下萨克森州

该州议会于2005年12月决议自2006-2007学年冬季学期开始实行大学收费政策。收费额度全州统一为每学期500欧元。超过规定学期4个学期以上的学生，需要缴纳超长滞留学费，额度在每学期600～800欧元。

同其他州一样，下萨克森州规定了可以免除学费的情形：在每学期开学前，有一个未满14岁的孩子需要抚养；经医疗保险认可的医学鉴定，证明确有一个近亲属需要护理；担任男女平等专员（Gleichstellungsbeauftragte）④，在没有休学的条件下，可以享受最高两学期的学费免除；同时注册另一所大学，且缴纳了学费；学习条例里规定有赴国外学习的，此期间免除学费；学习条例里规定有实习学期的，此期间免除学费；医生许可条例里规定有实习年的；外国学生根据国家间或校际协议互免学费或主要由联邦或州财政资助；整学期休学的学生；获得公共资金资助的博士奖学金生或同等水平奖学金生；在北德司法大学就读的学生。此外，下萨克森州规定低龄大学生可免除学费，以此来吸引学生尽早开始大学学习。

如果学生因需缴纳学费而生活窘困，可以向学校申请免除学费。学校所收取的学费必须用于改善师生比例，增加额外的辅导员，改善图书馆、教室以及实验室设施。

2013年1月，红绿联盟在州选举中获胜，经过一系列法律程序，最终，州政府于同年7月宣布，自2014-2015学年冬季学期起取消统一学费，保留超长滞留学费，但将其额度从原来的600～800欧元降至500欧元，且超过规定学期6个学期以上才收取，比之前延长了2个学期。自此，最后一个收取大学学费的联邦州取消了学费，全德境内再没有公立大学收取学费了。

6.北威州

2006年3月，北威州议会通过了该州的《大学学费法》。法律规定自2006-2007学年冬季学期起，北威州的大学可以自行规定是否收取学费，但收取的额度不能超过每学期500欧元。该法律还规定，于2006-2007学年冬季学期入学的新生须立刻缴纳学费，而老生则从2007夏季学期开始缴纳。

北威州政府解释了收取学费的三个目的：改善学习条件和教学质量；学生和高校间的关系将被重新定位在新的伙伴关系的基础上；收取学费的同时要注意社会可承受性的配套设计，无论家长的收入高低，保证所有具有大学入学资格且有意愿上大学的学生都有机会进入大学学习。

北威州将收取学费的权利下放给了州内的各大学，大部分大学收取了学费，每学期学费的额度为275～500欧元。

法律同时规定了以下类型学生享有免除学费政策：休学的、在实习学期或国外学习期内的、在根据医生许可条例规定的实习年内的、学习完全由第三方资助的专业的、攻读博士学位的学生，以及国家间或校际间有互免学费协议的外国学生。

有下列情形可以申请减免学费：有一个孩子需要抚养的（最多三学期）；在学校内或学生团体内被选作代表（最多两学期）；担任男女平等专员（最多两学期）；因残疾或严重疾病导致必须延长学习时间的学生。

2010年5月州选举中，黑黄联盟（基民盟和自民党联盟）失利，但红绿联盟也未能获得绝对多数的支持，和左党及基督教民主联盟协商失败后，红绿联盟决定组建少数政府。2011年2月，北威州议会作出决议，新的《改善北威州大学入学机会均等法》中规定从2011-2012学年冬季学期起取消大学学费。

7.萨尔州

萨尔州于2003-2004学年冬季学期引入了超长滞留学费。2006年7月立法规定，从2007-2008学年冬季学期开始，所有萨尔州公立大学（除管理应用科学大学外）均收取学费。前两学期的额度为每学期300欧元，之后的学期连同与之衔接的硕士学习阶段学费为每学期500欧元。

萨尔州规定休学学生、在学习条例里规定了实习学期或赴国外学习期间的学生免除学费。此外，还可以申请免除学费的情形如下：在每学期开学前，有一个未满10岁的孩子需要抚养；因残疾达到就学困难程度；有州、联邦或国际层面互免学费协议的外国学生；A级田径运动员、国家或国际杰出年轻音乐家、国家艺术奖项获得者。

萨尔州是唯一一个将艺术杰出贡献作为免学费情形的联邦州。同时，法律规定所收取的学费只能用作改善教学质量，不能用作扩大招生的依据，并且在决定学费的用途时，学生须以适当的形式参与决定。

2009年，绿党决定放弃社民党和黑黄联盟组成联合政府，并借此将取消学费写入了联合执政协议中。2010年2月，州议会通过决议，自2010年夏季学期起停止收取大学学费。2010年6月，州政府将是否收取超长滞留学生和第二学位学生学费的决定权交给州内各大学，但大学在协商后达成一致，不再收取超长滞留学费和第二学位学费。[10]

三、大学收费带来的影响

（一）对学生的影响

虽然在德国16个联邦州中只有7个联邦州曾经收费，但需要指出的是，这7个联邦州多位于德国人口相对密集的地区，从2007年秋季起约有70%的德国大学生需要缴纳学费[11]，可以说涉及面很广。据联邦教育与科研部（BMBF）统计，每学期500欧元的学费约占所有大学期间总开销的近1/10[12]。有学者预测收取学费后，学习强度将不会发生变化，但打工时间将会增加，业余时间将会减少[13]。在新生入学方面，影响高中毕业生是否读大学的因素有很多，但无疑能否负担起学费是一个重要因素。调查显示，德国4/5高收入、父母受过较多教育家庭的孩子会进入大学学习，而只有1/10来自低收入、父母没受过较多教育的家庭的孩子能够进入大学[14]。收取学费是否会加剧这种高收入高学历、低收入低学历的恶性循环？2008年海涅（Heine）等学者的调查表明：有4%高中毕业生因大学收费而放弃上大学，这些学生的家人多数没有高等教育学历。有22%的高中毕业生因为学费而犹豫是否要上大学，6%的被访者认为是否收取学费是在选择该大学时的决定性因素。但也有近半数表示是否选择该校，与该校是否收费无关。有66%的人认为，因为收取学费，所以学生必须加快学习速度。2010年，赫策（Hetze）等学者通过对2005-2006学年至2008-2009学年的分析得出结论：汉堡州在收取学费的前提下，学生人数有所增长。然而，不莱梅、莱茵兰法尔茨州（简称莱法州）、下萨克森州的学生人数都受到学费影响有所下降，相应的，东德地区不收学费大学的在校生人数则保持增长。这表明，学费确实“吓退”了一些大学生。此外，2012年阿雷克（Alecke）和米策（Mitze）对学费和学生流动情况的研究表明：从2005年开始，从西德收费州进入东德不收费州的学生人数大幅增加，而从西德不收费州进入东德不收费州的学生人数基本保持不变，从西部收费州迁入西部不收费州的人数急剧上升，故得出结论，学费政策确实影响学生对学校的选择，且对收费州的学生人数构成了负面影响。[15]

德国高校信息系统有限公司（HIS）于2007年对德国150所高校近2.2万名大学生进行了调查，其中只有15%的大学生赞同大学收费，值得思考的是，有72%的不收费大学在校生反对收费，64%的收费大学在校生反对大学收费。一种可能的解释是，反对收费的大学生已经从收费大学转到了不收费大学，或者入学时直接选择了免费大学。有近2/3的受访者认为，学生对学费分配的参与不足，另外23%的学生则认为根本不清楚学费怎样分配。有近2/3的受访者不知道由谁来决定学费的用途[16]。这明显违背了大学学费出台前的承诺：学费的分配应当透明；学生应该被告知大学学费的去向；学生应适当参与到学费用途的决定中[17]。此外，学生还抱怨，自己所交的学费将会是留给以后学生的“遗产”，自己多无缘享受其带来的改善。因为如果按照收取学费的初衷，学费可以用来改善学习条件，那么新建或翻新教室等历时比较久的项目也在这一范畴内，确实有的学生在毕业前也没有享受到自己所交学费带来的改善，甚至可能都没有看见任何变化，因为往往从设计到许可再到开工都需要很长时间。这也是学生不满学费分配的原因之一。[18]

（二）对大学的影响

德国大学在经历了多年的财政紧缩之后，终于在2006年迎来了收费所带来的“红利”。假设一个中等规模的大学有1万名注册大学生，每人每学年缴纳1000欧元的学费，那么这就意味着大学每年新增可支配的资金多达1000万欧元。例如，科隆大学收取学费后的第一年的报告显示，科隆大学一年学费净收入约17亿欧元，其中1/4按照向学生和公众承诺的那样用在了改善教学上，但还有690万欧元没有完全花在为学生谋利上，更有610万欧元没有使用，被放入下一财年[19]。显然，面对这突如其来的“幸福”，科隆大学有点措手不及。但随之而来的还有州政府削减财政教育预算。根据《威斯特法伦评论》的调查，从2006年征收学费起，威斯特法伦地区用于大学工作人员的政府预算被削减了4%。因此有人怀疑大学用收取的学费来填补政府预算削减带来的空缺。[20]

莱法州科研部长尤尔根·措内尔（Jürgen Z？觟llner）早就预见到了这一点，在2006年回答《科研与教学》杂志提问时说：“我怀疑大学学费能否起到长期改善大学收入的作用。我怀疑它正是因为我从一个‘政治现实角度来看这个问题。当然，所有人都会保证收取学费不会引发政府预算削减。但事实上，议会和立法者会牢记大学收学费一事。这样，（大学收入的）增长就不会比没有额外收入（学费）大很多。到头来，正负相抵一场空。”[21]这也是莱法州并未引入收费制度的原因之一。

大学老师也对学费的分配颇为不满。为了改善师生比例，就需要雇佣更多的教师，但因为经费的来源是学费，不是政府财政，所以所有新雇佣的教师都不能拿到长期雇佣合同。1～2年的短期合同很难吸引优秀的老师，这样无法达到改善教学质量的目的。[22]

（三）对助学贷款的影响

大学学费直接催生了德国的助学贷款（Studiendarlehen）。在这里，我们先对两个概念作区分：国家助学金（BAf？觟G）和助学贷款。国家助学金是根据1971年通过的《联邦教育促进法》建立的、帮助来自贫困家庭大学生的免息贷款。而助学贷款则是在大学收费后，根据联邦宪法法院的要求建立的助学低息贷款。宪法法院在2005年1月判决学费禁令无效的同时，也要求收取学费的联邦州建立相应的配套措施，以避免学生因家境贫穷而辍学[23]。收取学费之前，大学生只需担负自己的生活费用，所以对助学贷款的需求并不是非常迫切，如果学生担负不起自己的生活费，可以申请国家助学金。学费的出台直接导致学生每年需多支出1000欧元，三年则是3000欧元，如果学生读到硕士，则是5000欧元。助学贷款是特别为此设立的。随着学费的取消，助学贷款存在的基础也就消失了，从2014-2015学年冬季学期起，德国复兴信贷银行（KfW）不再接受助学贷款申请。

四、取消大学学费的原因分析

（一）德国经济的改善

德国的经济情况和教育投入有着非常重要的关系，经济情况持续改善使得联邦和州政府手中能够支配的资金变多了，财政不再那么捉襟见肘。根据德国联邦统计局统计，德国的经济在2003年陷入一个非常低迷的时期，从2006年开始，德国的经济开始复苏，由于2008年国际金融危机的影响，当年的经济增长为负值。但随着2008年德国的经济刺激方案的出台，经济又开始好转，且在此次金融危机中德国远比欧盟其他国家受到的影响小（见表2）。

改善的经济情况使得联邦财政和州财政有充足的资金投入到教育领域中，这是取消学费的主要原因。

（二）德国政党换届选举

从上面关于德国大学学费出台和取消的介绍不难看出，出台收取学费政策的联邦州多是由基督教民主联盟或基督教社会联盟和自民党执政的联邦州，而取消收费政策的联邦州则多是社民党和绿党主政的联邦州。这一方面说明了两个党派联盟具有不同的高等教育政策主张和执政目标；另一方面，党派间对选民的争夺十分激烈。大家都意识到，大学生群体不仅仅代表大学生一个人，而且影响到一个家庭的选票；同时，现在的大学生会是将来政治参与度非常高的群体，他们的选票也有着非常重的分量。因此，争取这一群体的选票成为竞选中的一件大事，谁都不愿将大学生这一选民群体拱手让与他人。

（三）德国大学生抗议

德国大学生的抗议活动和形式多样的抗议方式也给收取学费的支持者很大的压力。从游行到裸奔、从校园内到网络中，德国大学生反对学费的抗议十分强烈。同时，德国的学生团体也在学费分配的过程中起到了重要的作用。在很多州的关于大学收费的法律中都提到大学生要参与到学费的分配中，因此，很多情况下，学生团体的监督确实起到了一定作用，使得大学在分配学费的用途时不能随心所欲，往往被学生团体掣肘。[25]

此外，很多学生拿起了法律的武器来捍卫自己的权利。2007年11月1日，黑森州行政法院宣布，由于一名学生的紧急申请，该生在法院作出结论之前无需缴纳学费，同时法院表示推迟缴费的原因是严重怀疑《大学学费法》和《黑森州宪法》相违背[26]。虽然该生最终还是需要缴纳学费，但不得不说大学生的抗争在学费取消过程中起到了积极的作用。

（四）德国大学入学适龄人口下降

之前有一些原因使得德国大学相信其将迎来数量巨大的大学新生，所以增加投入迫在眉睫。其中，一个原因是德国计划将小学到高中从13年缩短到12年，即将文理中学（Gymnasium）的5～13年级，缩短到5～12年级，以便和欧洲大部分国家的学制接轨，并使学生尽早进入大学，从而尽早进入职场。这样一来将会使得有一年的高中毕业生比往年多一倍。2003年，该项目启动，2008年，梅克伦堡前波莫瑞州（简称梅前州）首先迎来了双年高中毕业生（Doppelabitur），之后其他联邦州陆续出现了双年高中毕业生（除了莱法州，该州仅作试点并未推广）。这一特殊情况确实使得在短时间内德国高中毕业生人数大增。

德国大学新生人数在2011年的时候达到了峰值，但之后人数就开始回落，入学人数并没有大学预计的那么多（见表3）。

（五）“博洛尼亚进程”的实施

1999年，欧洲29国在意大利博洛尼亚签订《博洛尼亚宣言》。根据《宣言》，到2010年前，德国将取消其传统的本硕连读学制，改为英、美国家实行的本硕分开的两段制。这使得德国大学需要彻底改变自19世纪沿用下来的学制，学制改革需要大学重新制定教学大纲，重新调配师资，且新旧两种制度在一段时间内还要并存，这一切都需要资金支持。

2010年，随着“博洛尼亚进程”的初步完成，学制改革后的教学逐渐步入正轨。这使得大学无需再扩建或投入资金调整课程，资金的压力变小。

（六）可免除学费的学生人数众多

由上述德国大学学费减免情形可以看出，州法律设立了很多减免条款。这使得相当一部分德国大学生可以享受减免政策。首先，大学要选出10%成绩优异的学生予以免除学费奖励；其次，很多德国孩子有兄弟姐妹，这在有的州也是减免学费的情形之一；大学有时候还要去鉴别一个学生是否真的因为学费而生活窘迫，这对大学的行政体系来说是一种很大的负担。这使得在面对是否应该收取第二学位学费和超长滞留学费的时候，萨尔州的大学一致选择放弃收取该学费，理由是可减免学费的特殊情况太多，其行政负担和所收取的学费不成比例。[28]

五、总结

德国大学取消学费或许是基于以上6个理由。其中经济的改善是主因，换届选举是契机，而学生抗议则是催化剂。有学者批评：如此短的时间内频繁改变教育政策，是对国家资源的浪费，也影响了教育政策的稳定性，使得大学无法制定长期计划[29]。但总体上来说，德国是一个依靠出口高新科技及其产品来保持经济增长的国家，同时是自然资源匮乏的国家，而高科技产业依靠的核心力量还是人才。培养科学和技术人才应该是德国教育的根基，大学作为人才培养的主要场所和机构，应该优先获得资金保障。[30]

德国宪法法院的判决打开了大学收费的闸门，为政府在经济困难时可以随时拿起这一调节工具铺平了道路。如果未来德国的经济发展再次放缓，或者出现巨额赤字，或者入学人数猛增，不能排除各州政府再次使用这一愈加顺手的工具来填补预算缺口。因此，取消大学学费只是暂时而已，待情况需要，大学学费还会卷土重来。

注释：

④该职位是设立于社会组织、国家机关或企业内的一个职位，负责监督相关单位内男女同权平等的促进和贯彻执行。

参考文献：

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[11]Fatma Ebcinoglu， Michael Leszczensky. Studiengebühren in Deutschland und Europa[J]. Forschung & Lehre， 2008（1）：12-14.

[12]Marcel Helbig， Tina Baier， Anna Kroth. Die Auswirkung von Studiengebühren auf die Sutdienneigung in Deutschland[J]. Zeitschrift für Soziologie， 2012（3）：227-246.

[13]Aloys Prinz， André Horstek？觟tter. Anreizeffekte von Studiengebühren in der Hochschulbildung[J]. Jahrbuch für Wirtschaftswissenschaften， 2007（2）：164-180.

[14]Hans-Dieter Rinkens. Studiengebühren： nicht sozialvertr？覿glich！[J]. Forschung & Lehre， 2006（1）：14-15.

[15]Matthias-Wolfgang Stoetzer， Carolin Beyer， Julia Mattheis， Saskia Schulthei？覻. Der Einfluss der Studiengebühren auf die Zahl der Studienanf？覿nger an deutschen Hochschulen[J]. Jenaer Beitr？覿ge zur Wirtsch-aftsforschung， 2014（1）：1-35.

[16]Deutscher Hochschulverband. Minderheit der Studenten für Studiengebühren. Ergebnisse des Ersten Studienqualit？覿tsmonitors 2007[J]. Forschung & Lehre， 2008（1）：15-16.

[17]Christian Blomeyer. Studiengebühren und Studienbeitr？覿ge[M]. Hamburg： Verlag Dash？觟fer GmbH， 2011.

[18]Lothar Zechlin. Keine L？觟cher Stopfen. Die Universit？覿t Duisburg-Essen Gründet eine Stiftung aus Studiengebühren[J]. Forschung & Lehre， 2008（4）：237-238.

[19][20]Vera Müller. Kompensation Durch Studiengebühren？ Was Wird mit den Beitr？覿gen Finanziert？[J]. Forschung & Lehre， 2008（1）：16-17.

[21]Jürgen Z？觟llner. Am Ende ein Nullsummenspiel[J]. Forschung & Lehre， 2006（1）：18.

[22][25]Fritz Peter Knapp. Verbesserung der Lehre Durch Studiengebühren？ ein Einspruch[J]. Forschung & Lehre， 2007（4）：212-214.

[23]冯涛，陈校.德国公立大学助学贷款政策及其借鉴[J].德国研究，2014（4）：112-121.

[24]Statistische Bundesamt.VGR des Bundes - Bruttowertsch？觟pfung， Bruttoinlandsprodukt（nominal/preisbereinigt）： Deutschland， Jahre[EB/OL]. https：//www-genesis.destatis.de/genesis/online；jsessionid=B91B81AA2977199C3FAC754668310D1B.tomcat_ GO_1_2？operation=previous&levelindex=3&levelid=1440067807108&step=3， 2015-03-13.

[26]Studiengebühren in Hessen[EB/OL]. http：//www.studis-online.de/StudInfo/Gebuehren/hessen.php， 2015-03-13.

[27]Statistische Bundesamt. Studienanf？覿nger： Deutschland， Semester， Nationalit？覿t[EB/OL]. https：//www-genesis.destatis.de/genesis/online/data；jsessionid=C12E3F88F888057324995349B39930F0.tomcat_GO_ 1_2？operation=abruftabelleAbrufen&selectionname=21311-0010&levelindex=0&levelid=1426260795043 &index=1， 2015-03-13.

[28]Studiengebühren im Saarland[EB/OL]. http：//www.studis-online.de/StudInfo/Gebuehren/saarland.php， 2015-03-13.

[29]Uwe Jensen. Studiengebühren： Kurze Haltbarkeit der Regelung[J]. Wirtschaftsdienst. Zeitschrift für Wirtschaftspolitik， 2008（8）：489-490.

[30]Bastian Sa？覻. Studiengebührensind die Peitsche， die uns durchs Studium treibt[J]. duz Magazin， 2013（5）：21.

编辑 吕伊雯 校对 潘雅